Nýverið kom út skýrsla Frosta Sigurjónssonar alþingismanns um banka- og peningakerfið. Frosti vill grennslast fyrir um grundvallaratriði í stofnanagerð samfélagsins. Slík grundvallarnálgun mætti að ósekju vera algengari í stjórnmálunum, enda tekur Frosti fram að skýrslan sé aðeins innlegg í umræðuna. Ásetningur Frosta er góður, en ég er ósammála efni og niðurstöðum skýrslunnar í stórum dráttum.
Notendur peninga ráða ferðinni
Einn helsti ókostur skýrslunnar er að hún hefur lagalega sýn á peninga, miklu frekar en hagfræðilega. Grunnhugmynd Frosta er sú að seðlabankinn skuli einoka peningaframboðið eins og það leggur sig, en ekki bara það sem í dag kallast grunnfé. Frosti leggur til að þetta verði einfaldlega gert með valdboði. Sett yrðu lög um kerfið, sem banna aðra peningaútgáfu en seðlabankans. Allir veltireikningar, debet-, hlaupa- og tékkareikningar í landinu yrðu þá, í samræmi við lögin, gefnir út af seðlabankanum. Lánveitingar færu hins vegar fram á vegum einkarekinna fjárfestingarsjóða sem aðeins lána út það sem fyrst hefur verið lagt inn hjá þeim. Öll innlán til þeirra yrðu þá bundin til einhvers tíma. „Þjóðpeningakerfið“ er að þessu leyti eins og flæðilíkan. Allir peningar í þjóðpeningakerfinu flæða á milli handhafa, ólíkt núverandi kerfi þar sem bróðurpartur peningaframboðsins eru kröfur sem eru stofnaðar og felldar niður í viðskiptum banka og sparisjóða.
Þar sem peningarnir á veltireikningum Þjóðpeningakerfisins liggja bókstaflega inni í seðlabankanum (og bera þá nafn með rentu og eru „innstæður“, þ.e. þeir „standa inni“ í bankanum) en eru ekki lánaðir út til fjárfestinga, hvorki í heild né að hluta, þá er það álit skýrsluhöfundar að þeir eigi ekki að bera vexti. Nánar til tekið að þeir eigi að bera 0% nafnvexti. Þetta virðist rökrétt við fyrstu sýn, en veldur vandræðum þegar nánar er að gáð.
Í skýrslunni er þar látið við sitja efnislega. Sýnin er þessi: Það sem er á veltireikningunum í seðlabankanum er peningar, ásamt seðlum og mynt. Það sem sparifjáreigendur hafa bundið í útlánum fjárfestingarsjóða er hins vegar ekki peningar, af því að það er ekki laust til ráðstöfunar tafarlaust. Peningar eru skilgreindir í lögum og stjórnvöld ákveða hve mikið er til af peningum. Þetta er það sem ég á við með „lagalegri sýn“ á peninga. Þetta kemur hagfræði mjög lítið við.
Í skýrslunni ályktar Frosti að í Þjóðpeningakerfi geti seðlabankinn stjórnað peningamagni með beinum og nákvæmum hætti (bls. 87). Þessar vangaveltur hefur hann úr bók „Positive Money“- hreyfingarinnar frá 2013, Modernising Money. Þar segja höfundarnir, sem fjalla um heildarforðakerfi í bresku samhengi [þýðingin er mín]: „Heildarpeningamagn verður nákvæm tala, rétt upp á penní, sem tölvukerfi Englandsbanka getur reiknað út á sekúndubroti. Þessi tala yrði svo birt í rauntíma á vef Englandsbanka.“ (Modernising Money, bls. 191).
Þetta er því miður ekki rétt. Ástæðan er þessi: Peningar eru ekki bara það sem stendur í landslögum að séu peningar. Peningar eru allt það sem fólki finnst hentugt að nota og notar sem peninga. Það eru notendur peninga sem ákveða hvað eru peningar og hvað ekki. Ekki stjórnvöld.
Ætli stjórnvöld sér engu að síður að ná algerum yfirráðum yfir peningaframboðinu og stjórna því með beinum hætti er þess vegna alveg sérstaklega mikilvægt að þeir hagrænu hvatar, sem notendur peninga standa frammi fyrir, stuðli að þessu markmiði stjórnvalda, en vinni ekki gegn því. Gjaldmiðillinn sem stjórnvöld bjóða fram verður þess vegna að vera tiltölulega ódýr og hagkvæmur í notkun. Annars forðast bæði fólk og fyrirtæki að nota hann. Dæmi erlendis frá sýna raunar að fagfjárfestar og fyrirtæki eru mun fljótari að finna leiðir til þess, en almenningur. Heimilin hafa tilhneigingu til að sitja lengur uppi með hinn dýra og óhagkvæma gjaldmiðil.
En hví ætti þetta að vera vandamál í þjóðpeningakerfi? Einmitt af þeirri ástæðu sem ég nefndi hér að ofan: Ekki verða greiddir neinir vextir á óbundnum innstæðum í seðlabankanum, að því er virðist af prinsippástæðum. Ef við gerum ráð fyrir hóflegri stöðugri verðbólgu þýðir þetta að ætíð verða neikvæðir raunvextir á öllum peningum sem ríkið býður fram. Í öllu falli verður fórnarkostnaður peningaeignar meiri en í núverandi kerfi. Það skapar hvata til að finna aðra greiðslumiðla en þá sem þjóðpeningakerfið hefur upp á að bjóða. M.ö.o. hvata til að finna upp nýjar gerðir fjármálagerninga sem sameina annars vegar peningalega eiginleika og hins vegar ávöxtun.
Meginreglan er samningsfrelsi
Vitaskuld getur Frosti svarað því til að þetta verði ekki vandamál, þar sem aðrar gerðir peninga verði bannaðar. Í skýrslu hans segir, um hina bundnu vaxtaberandi reikninga Þjóðpeningakerfisins [þýðingin er mín]: “Fjárfestingarreikninga er ekki hægt að nota til að framkvæma greiðslur og ekki er hægt að yfirfæra eignarhald á þeim til þriðja aðila áður en binditíma þeirra lýkur.” (bls. 71)
Strax vaknar þá sú spurning hvort leyft verði að gefa út ávísanir eða afleiður sem vísa til hins vænta ábata af fjárfestingarreikningum? Ef ekki, verður þá sjóðum og fyrirtækjum sem eiga stór söfn af innlánum á slíkum reikningum heimilað að gefa út skuldabréf? T.d. stutt afborganalaus skuldabréf í litlum upphæðum? Hve mikla peningalega eiginleika munu þau bréf hafa, að mati handhafa? Hve fýsilegt verður að nota þau til að greiða fyrir vörur og þjónustu í stað „þjóðpeninganna“? Hvað með rafpeninga útgefna af nafnlausum huldumönnum á internetinu? Verða þeir e.t.v. skyndilega álitlegri en hingað til?
Punkturinn er þessi: Ef hagrænir hvatar vinna ekki með peningastefnu stjórnvalda, sem hyggjast stýra peningamagnsbreytingum í smáatriðum, mun upphefjast lögfræðilegur eltingaleikur við peningaframboðið, sem ekki sér fyrir endann á. Því sterkari sem hvatarnir eru, því erfiðari verður eltingaleikurinn fyrir ríkisvaldið og því bjagaðari verður sú peningamálastjórn sem byggir á opinberum tölum um (þjóð-)peningamagn. Ómögulegt er að hefta peningaframboðið fullkomlega, í trássi við hagræna hvata, án þess að afnema hreinlega samningafrelsi í fjármálakerfinu að miklu leyti.
Peningaframboðið er kvikt
Þetta eru ekki tómar fræðilegar vangaveltur. Fjármálasagan geymir dæmi um hve kvikt peningaframboðið getur verið. Hér læt ég nægja að nefna tvö:
Seðlalaus greiðslumiðlun með óbundnum innstæðum, sem við lítum á sem sjálfsagðan hlut í dag, sótti verulega í sig veðrið í Bandaríkjunum á seinni hluta 19. aldar, en var fyrir þann tíma ekki útbreidd. Ástæðan var m.a. sú að seðlaútgáfa, sem þá var hjá viðskiptabönkum takmarkaðist mjög af lögum og reglum. Í stuttu máli kváðu lög á um að öll seðlaútgáfa viðskiptabanka skyldi baktryggð upp í topp með ríkisskuldabréfaeign. Svo vildi hins vegar til, eftir að Þrælastríðinu lauk, að útgáfa ríkisskuldabréfa dróst talsvert saman. Því voru góð ráð dýr fyrir bankana. Niðurstaðan varð sú að fara framhjá hinu takmarkaða framboði ríkisskuldabréfa, með því að miðla greiðslum í auknum mæli án þess að gefa út seðla. Þannig má segja að óbundnar innstæður, færslur í bókhaldi bankanna, hafi í ríkara mæli orðið hluti af peningaframboðinu.
Hitt dæmið er nýlegra. Eftir kreppuna miklu og fram á 9. áratuginn voru við lýði vaxtaþök á óbundnum innstæðum í bandarískum bönkum. Upphaflega til að hindra það sem álitið var óæskileg samkeppni banka um innlán, en síðar meir í auknum mæli til að stýra útdeilingu lánsfjár til tiltekinna geira hagkerfisins. Á 8. áratugnum, þegar verðbólga var mikil, fóru vextir á ríkisvíxlum hækkandi. Áður en yfir lauk fóru þeir upp fyrir fyrrnefnd vaxtaþök á innstæðum. Við þær aðstæður var ljóst að hægt var að fá hærri áhættulausa ávöxtun en hjá viðskiptabönkum. Einmitt á þessum tíma færðist útgáfa innstæðubréfa (e. certificates of deposit, CD) í aukana. Sparisjóðir hófu útgáfu svonefndra NOW-reikninga (e. Negotiable Order of Withdrawal) sem ekki heyrðu undir vaxtaþökin. Inneignir í peningamarkaðssjóðum fimmtíufölduðust á fimm ára tímabili frá 1977-1982 og fljótlega var farið að bjóða fólki að skrifa ávísanir á inneignir í slíkum sjóðum. Sparisjóðir fóru einnig að gefa út svonefnda Super-NOW-reikninga, sem sameinuðu eiginleika NOW-reikninga og peningamarkaðssjóða. Þessi fjármálalega nýsköpun, og fleiri tegundir hennar, grófu undan vaxtaþökunum svo hratt að þau voru að mestu afnumin árið 1986. Er nokkur ástæða til að halda að íslenskir bankamenn hafi minna hugmyndaflug en aðrir, þegar kemur að fjármálalegri nýsköpun?
Þessi dæmi eru birtingarmyndir einnar helstu ástæðu þess að seðlabankar um allan heim hafa á síðustu áratugum miðað á tiltekna vexti, en ekki peningamagn, þegar þeir framkvæma stefnu sína. Vexti er tiltölulega auðvelt að mæla. Þeir eru það verð sem myndast á mörkuðum fyrir afnot af lánsfé. Peningaframboðið er hins vegar kvikt, margbrotið og illmælanlegt, ekki síst í rauntíma. Ég tel að það breytist ekki með tilkomu þjóðpeningakerfis og sérstaklega ef hagrænir hvatar vinna ekki með því. Fyrirheitum um hárnákvæma peningamagnsstjórnun þjóðpeningakerfisins verður því að taka með miklum fyrirvara. Hægara er um að tala en í að komast.
Allt snýst þetta um peninga.
Gömul hugmynd
Hugmyndir Frosta um þjóðpeningakerfi eru ekki nýjar að stofni til. Þær eiga sér langa sögu. Þær hafa verið settar fram í ólíkum tilgangi af mörgum hagfræðingum og bera því mörg mismunandi nöfn. „Þjóðpeningakerfi“ er aðeins nýjasta heitið. Þess vegna verður að fara varlega í að setja allar þessar hugmyndir undir sama hatt. Rangt væri að úrskurða höfundana alla skoðanabræður, enda finna þeir sífellt upp ný nöfn á hugmyndina því þeir eru ósammála um útfærslu hennar. Í þessum hópi má finna marga virta hagfræðinga. Þar á meðal Irving Fisher, hópinn sem stóð að Chicago-áætluninni svokölluðu, Ludwig von Mises og nóbelsverðlaunahafana Milton Friedman, Maurice Allais og James Tobin. Margir fleiri hafa lagt sitt af mörkum.
Með ofangreint mannval að baki hugmyndunum vekur það undrun mína að Frosti hafi skipað sér í hóp með bresku hreyfingunni Positive Money. Sjálfstætt framlag hennar til umræðunnar um þetta málefni er mjög takmarkað. Helst þó hugmyndin um að rangt sé að færa grunnfé sem skuldbindingar á efnahagsreikningi seðlabanka, þ.e. hugmyndin um „skuldlausa peninga“ (e. debt free money). Hún stenst ekki skoðun og vinnur kröftuglega gegn trúverðugleika kerfisins sem Frosti mælir fyrir. Rétt er að taka fram að enginn fyrrgreindra hagfræðinga minnist einu orði á hana í skrifum sínum um heildarforðakerfi. Frosti gerir meint skuldleysi þjóðpeninga hins vegar blessunarlega ekki að aðalatriði í skýrslu sinni og dvel ég því ekki lengur við það.
Svo lesendur átti sig á því hve ólíkur tilgangur hefur vakað fyrir framangreindum hugmyndasmiðum má nefna að von Mises vildi einkavæða peningaútgáfu algerlega og gera sjálfan almenning fullvalda og óháðan ríkisvaldinu í peningamálum. Hans reynsla var sú að misnotkun ríkisins á valdinu til að prenta pappírspeninga leiddi undantekningarlítið til óðaverðbólgu. Því lagði hann til heildarforðakerfi með gull sem gjaldmiðil. Það sem hins vegar vakti fyrir Chicago-hópnum, Fisher, Friedman og fleirum var þjóðnýting peningaútgáfunnar. Með því vildu þeir laga bresti á peningamarkaði. Í hugmyndum von Mises fólst alger frelsisvæðing á gullmarkaði Bandaríkjanna. Í Chicago-áætluninni fólst hins vegar algjör yfirtaka ríkisins á gullmarkaði Bandaríkjanna og uppræting hans, til að hindra notkun gulls sem gjaldmiðils.
Ekki er byggjandi á Positive Money
Fyrri tíma talsmönnum heildarforðakerfa var aðallega umhugað um peningamálastjórn. Frá og með 9. áratugnum hætti umræðan um þessi mál meðal bandarískra hagfræðinga að snúast um peningamálastjórn og fór að snúast um fjármálastöðugleika. Hvernig megi takmarka ríkisábyrgðir á fjármálakerfinu og hindra bankahrun á sama tíma. Átakapunkturinn í þeirri umræðu er hvort kostnaður þess eða ábati sé meiri, fyrir almenning, að kljúfa viðskiptabanka í tvennt með ofangreindum hætti. Niðurstöður þeirra skrifa eru að mestu leyti heildarforðakerfum í óhag. Alþjóðabankinn hefur talað um að með slíkum kerfisbreytingum yrði „barninu hent út með baðvatninu“. Hagfræðingurinn Neil Wallace hefur líkt heildarforðakerfum, sem aðferð til að tryggja fjármálastöðugleika, við það að lækka leyfilegan ökuhraða niður í núll, til þess að fækka banaslysum í umferðinni.
Ég tel að fylgisemi Frosta við Positive Money hreyfinguna muni standa honum fyrir þrifum, vilji hann halda baráttu sinni fyrir þjóðpeningakerfi áfram. Málflutningur hennar er á vissum sviðum áratugum á eftir sínum samtíma. A.m.k. virðast fyrrnefndir hagfræðingar hafa verið meðvitaðir um vankanta hugmyndarinnar fyrir áratugum síðan, en þess sér fá merki í bók Positive Money hreyfingarinnar, Modernising Money. Friedman taldi raunar, í bók sinni um málið frá 1959, að vaxtagreiðslur á óbundnum innstæðum væru forsenda þess að heildarforðakerfi gæti yfir höfuð gengið upp. Jafnframt sagðist hann óviss um hvernig þeir vextir skyldu ákvarðaðir. Allais hamraði um svipað leyti á því að peningaframboðið væri ekki jafneinfalt að uppbyggingu og menn ýjuðu að. Taka þyrfti tillit til allra peningalegra eiginleika fjölmargra fjármálaafurða og breytinga þar á yfir tíma. Óvissuþættir af þessu tagi eru hins vegar vart ræddir í bók Positive Money. Frekar má líkja þeim málflutningi við fyrirheit um allsherjarlækningu við öllum helstu vandamálum sem plaga fjármálakerfi heimsins. Ekki er innistæða fyrir slíku.
Fræðsluna þarf að auka
Ég hóf þessa grein á því að hrósa Frosta Sigurjónssyni og þannig vil ég ljúka henni. Í skýrslunni kemur Frosti réttilega inn á það að oft er talsvert sambandsleysi á milli þess hvernig bönkum og peningum er lýst, bæði fyrir almenningi og grunnnemum í hagfræði, og þess hvernig bankar og peningar eru í raun. Ég held að fæst fólk átti sig á því hvernig peningar eru boðnir fram og hver munurinn er á peningum sem maður „á í bankanum“ og peningaseðlum sem maður á í veskinu. Vel færi á því að fólk yrði frætt meira um það, á svipuðum nótum og þeim sem Frosti er á í skýrslu sinni.
Höfundur er meistaranemi í þjóðhagfræði við Barcelona Graduate School of Economics
