Nýlega lagði Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra fyrir á Alþingi tillögu til þingsályktunar um þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland. Tillagan er byggð á skýrslu þingmannanefndar, sem Össur Skarphéðinsson þáverandi utanríkisráðherra kom á fót og skipuð var fulltrúum allra flokka sem áttu sæti á Alþingi á síðasta kjörtímabili. Hér verður ekki gerð tæmandi grein fyrir innihaldi tillögunnar heldur er athyglinni beint að því sem helst er deilt um og vekur upp spurningar.
En hvað er þjóðaröryggi og þjóðaröryggisstefna – er það loftvarnir með orrustuþotum eða áætlanir um varnir gegn náttúruhamförum, netárásum og hryðjuverkum? – Í stuttu máli getur það verið allt þetta og meira til því á undanförnum árum hefur skilgreining á því hvað telst til öryggismála verið að breytast mjög og ná til æ fleiri þátta. Þetta getur líka verið breytilegt eftir ríkjum og landsvæðum, því landlukt ríki þarf til að mynda ekki að óttast mengun eða ágang sjávar og ótrygga sjóflutninga—eitthvað sem gæti verið ofarlega á listanum hjá litlu eyríki.
Því má halda fram að óvissa og umræðuhefð, með rætur í hugsunarhætti kalda stríðsins, hafi að einhverju leyti torveldað umræðu og stefnumörkun hvað varðar öryggis- og varnarmál á Íslandi. Með dálítilli einföldun má segja að umræðan hafi snúist um veru varnarliðs á Keflavíkurflugvelli og hvort þar væru orrustuþotur, á meðan víðtæk og markviss stefnumótun í öryggismálum sat á hakanum.
Byggir á áhættumatsskýrslu frá 2009
Eftir brottför Bandaríkjamanna árið 2006 fóru Íslendingar að stíga sjálfstæð skref í öryggis- og varnarmálum, meðal annars með áhættumatsskýrslunni frá 2009 sem umrædd tillaga byggir á. Þar kemur fram að nýjar ógnir og hættur, sem ekki virða landamæri, krefjist víðari skilgreiningar öryggishugtaksins – og á tímum hnattvæðingar geti ekkert ríki alfarið treyst á öryggi vegna landfræðilegrar legu, fámennis eða friðsamlegrar stefnu.
Hættum er skipt í þrjá flokka í tillögunni og í efsta flokki eru hættur sem setja ber í forgang; umhverfisvá, netógnir og skemmdarverk á innviðum samfélagsins, auk slysa vegna aukinna umsvifa á norðurslóðum; Í öðrum flokki lenda m.a. ógnir af skipulagðri glæpastarfsemi, fjármála- og efnahagsöryggi, fæðu- og matvælaöryggi ásamt heilbrigðisöryggi og farsóttum, auk hryðjuverka—sem færst hafa upp um flokk. Hernaðarógnir lenda í þriðja og neðsta flokknum.
Bandaríski herinn sá um öryggis-og varnarmál á Íslandi áratugum saman í umboði NATO. Hann hvarf frá landinu árið 2006.
Auk þess eru nefnd tíu áhersluatriði þar sem fremst er áréttað mikilvægi norðurslóða, NATO-samstarfsins og varnarsamningsins við Bandaríkin. Ennfremur áhersla á eflingu norræns samstarfs um öryggismál og að styrkja víðtæka öryggishagsmuni Íslands með virku alþjóðasamstarfi. Jafnframt er lagt til að komið verði á fót þjóðaröryggisráði, undir stjórn forsætisráðherra, sem yrði samráðsvettvangur fyrir þá fjölmörgu aðila sem að málum koma.
En eru ekki allir sáttir við að mótuð sé þjóðaröryggisstefna og öryggi lands og þjóðar tryggt? – Svarið við því er ekki einfalt því þarna sem annars staðar takast á pólitísk sjónarmið, peningar og völd, jafnvel byggða- og kynjasjónarmið. Því þarf að forgangsraða og vekur athygli að hryðjuverk eru færð upp um flokk, sem byggir á nýútgefnu mati embættis ríkislögreglustjóra um aukna hættu á hryðjuverkum. Þetta vekur upp ákveðnar spurningar, því hafa ber í huga að slík tilfærsla mun væntanlega þýða auknar fjárveitingar til viðkomandi embættis. Hins vegar hafa óneitanlega komið upp tilfelli hryðjuverka í nágrannalöndum okkar á síðustu misserum, sem yfirvöld íslenskra öryggismála geta tæplega leitt hjá sér.
Umræður á alþingi – gagnrýni á tillöguna
Gagnrýni sem kom fram í fyrri umræðu um tillöguna á alþingi snérist í meginatriðum um tvennt. Þingmenn Vinstri grænna töldu hana þýða aukna hervæðingu öryggismála, þar sem hernaðarbandalagið NATO væri enn í forgrunni, þrátt fyrir skýrar áherslur á hin mýkri, borgaralegu öryggismál. Þetta misræmi endurspeglar að svo virðist sem stefnan sé ekki alveg skýr og gagnrýni VG að einhverju leyti réttmæt. Jafnframt sem mikilvægt má telja að staðinn sé vörður um Ísland sem herlaust ríki og fylgja ekki í blindni kröfum um aukin hernaðarumsvif.
En að sama skapi verður ekki horft framhjá þeirri staðreynd að Ísland er aðildarríki Atlantshafsbandalagsins og því fylgja skyldur og ábyrgð, sem ná lengra en einungis að ystu mörkum loft- og landhelginnar. Íslensk stjórnvöld hafa einmitt gefið út yfirlýsingar um aukin framlög Íslands til NATO – því það samstarf gengur einnig út á framlag – meðal annars til að bregðast við aukinni hryðjuverkaógn.
En spyrja má hvort NATO aðild veiti skjól gegn þeim ógnum sem settar eru í efsta flokk, umhverfisvá, netógnum og skemmdarverkum á innviðum samfélagsins, auk slysa vegna aukinna umsvifa á norðurslóðum? NATO hefur vissulega reynt að víkka út hlutverk sitt á undanförnum árum og skilgreinir það nú þríþætt: sameiginlegar varnir (collective defense), áfallastjórnun (crisis management) og öryggismálasamtarf (cooperative security), en þetta gefur Íslandi aukna möguleika með sitt borgaralega framlag. Þó ljóst sé að NATO aðild muni ekki fullnægja öllum varnarþörfum Íslands má fullyrða að hún sé mjög hagkvæm trygging á því sviði.
Þó ljóst sé að NATO aðild muni ekki fullnægja öllum varnarþörfum Íslands má fullyrða að hún sé mjög hagkvæm trygging á því sviði. Jens Stoltenberg er framkvæmdastjóri NATO.
Flækir stjórnsýslu að utanríkisráðherra beri pólitíska ábyrgð á málaflokknum
Píratar settu helst spurningamerki við hvort þátttaka borgaralegra stofnana okkar Íslendinga á vettvangi NATO gæti kallað á aukna hættu – þar sem slíkar stofnanir, sem alla jafna ættu ekki að blanda sér í hernaðarleg málefni, gætu orðið skotmörk. Jafnframt að ekki sé ráðlegt að blanda borgaralegum stofnunum við hernaðarlega starfsemi, því milliríkjasamstarf viðkomandi stofnana gæti raskast þar sem hernaðarleg starfsemi væri illa séð. Þetta er einnig réttmæt gagnrýni og einhverju leyti í samræmi við álit lögreglu, bæði yfirstjórnar og starfsmanna. Á móti má benda á að þekkt er að landhelgisgæsla starfi við svokallað tvíhatta kerfi, til að mynda í Noregi þar sem herinn og strandgæslan blandast að einhverju leyti saman. Í flestum vestrænum ríkjum gegna herir líka virku hlutverki í stuðningi við almannavarnir, meðal annars vegna náttúruhamfara.
Varnarmálastofnun Íslands var komið á fót í kjölfar brottfarar Bandaríkjahers árið 2006 og voru helstu rökin fyrir stofnun hennar einmitt þessi, að mynda faglega umgjörð um mál sem ekki hæfðu borgaralegum stofnunum. Öryggis- og varnarmál og samskiptin við NATO vegna aðgerða og æfinga voru þarna tekin út úr ráðuneytum og færð í sérstaka stofnun, skýrt afmarkaða með lögum frá hinum pólitíska vettvangi, þó varnarmálin hafi áfram heyrt – og heyri enn – undir utanríkisráðuneytið.
Þegar Varnarmálastofnun var lögð niður var rökstuðningur meðal annars að við tæki stofnun með borgaraleg gildi. Þetta beinir sjónum að því að einhverjir hafi litið á Varnarmálastofnun sem hernaðarlega stofnun, sem eru ákveðin merki um að stefnan hafi ekki verið alveg á hreinu. Jafnframt hlýtur það að flækja alla stjórnsýslu að pólitísk ábyrgð á málaflokknum heyrir undir utanríkisráðherra, á meðan að framkvæmd varnar- og öryggismála fer fram á vettvangi undirstofnana innanríkisráðuneytisins.
Landhelgisgæslan tók við þorra verkefna Varnarmálastofnunar þegar hún var lögð niður.
Einnig vakna mikilvægar spurningar um hvort Ísland geti í raun verið laust við hernaðarleg umsvif þrátt fyrir yfirlýst herleysi. Sem dæmi má segja að Landhelgisgæslan, sem tók við þorra verkefna Varnarmálastofnunar, hafi ákveðna hernaðarlega tengingu því forstjórinn ber titilinn „rear admiral“ þegar svo ber undir. Það er alþjóðlegur titill með hernaðarlegan skýrskotun til að geta tryggt samstarf á hernaðarlegum grunni. Þetta kann að vera bæði nauðsynlegt og eðlilegt, en beinir sjónum að mikilvægi þess að lög og reglur séu skýr og framkvæmd ekki háð geðþótta.
Rík skylda til að skilgreina mögulegar ógnir
Aukið samstarf norðurlandaþjóðanna er einnig í forgrunni nýrrar stefnu og gjarnan nefnt sem mikilvægt atriði í öryggis- og varnarmálum Íslendinga—meðal annars í samhengi við hugmyndir um að á Íslandi verði alþjóðleg björgunarmiðstöð vegna aukinna umsvifa í norðurhöfum. Þessar hugmyndir eru ótrúverðugar – og í raun ákveðið afturhvarf til þess að Íslendingar létu land í skiptum fyrir varnir – því ekki verður séð hvað við höfum meira fram að færa. Einhver þekking er til staðar og vissulega er hér aðstaða – sem vel að merkja er í eigu NATO. Hér eru skip og þyrlur sem duga þó tæplega til að tryggja öryggi í okkar eigin lögsögu og Íslendingar hafa átt í mesta basli með rekstur á—hvað þá sem markvert innlegg í alþjóðlega björgunarmiðstöð á norðurslóðum.
Það heyrist gjarnan að stjórnvöld geri mikið úr hættum í annarlegum tilgangi. Þannig geti þau aukið valdheimildir gagnvart borgurunum, allt í nafni aukins öryggis. Þetta er mikilvægt sjónarmið en jafnframt verður að huga vel að þeirri ríku skyldu stjórnvalda að skilgreina vel mögulegar ógnir svo bregðast megi við þeim með viðeigandi og skipulegum úrræðum.
