Það kerfi sem er viðhaft á Íslandi við mjólkurframleiðslu gerir það að verkum að íslenska ríkið og eigendur þess, íslenskir neytendur, þurfa að borga um átta milljörðum krónum meira fyrir framleiðslu á henni en ef mjólkin hefði einfaldlega verið flutt inn frá öðru framleiðslulandi á árunum 2011 til 2013. Ríkið og neytendur borguðu 15,5 milljarða króna fyrir mjólkina á tímabilinu en innflutt mjólk, með flutningskostnaði, hefði kostað 7,5 milljarða króna. Reyndar er það svo að á tímabilinu sem um ræðir var framleitt meira af mjólk hérlendis en neytt var af henni. Neysla Íslendinga hefði einungis kostað tæplega 6,5 milljarða króna á ári. Offramleiðsla á niðurgreiddri mjólkinni kostaði neytendur og ríkið því milljarð til viðbótar.
Þetta kemur fram í skýrslu Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um mjólkurvöruframleiðslu á Íslandi sem gerð var opinber í dag. Niðurstaða skýrslunnar er nokkuð skýr: íslenska kerfið er meingallað og afar kostnaðarsamt fyrir ríkið og neytendur. Skýrsluhöfundar leggja til að magntollar af mjólkurvörum verði afnumdir og verðtollar lækkaðir úr 30 prósentum í 20 prósent. Það ætti að nægja „til þess að ýmsar erlendar mjólkurvörur verði boðnar til sölu hér, en íslenskar mjólkurvörur verða þó áfram samkeppnisfærar. Neytendur hafa þá úr fleiri vörum að velja en nú og íslenskir framleiðendur fengju aukið aðhald.“ Á sama tíma vilja skýrsluhöfundar afnema undanþágu mjólkurframleiðsluiðnaðarins frá samkeppnislögum.
Með öðrum orðum, þeir vilja gjörbylta kerfinu neytendum í vil.
Þrjár meginstoðir íslenska kerfisins
Í skýrslunni kemur fram að þrjár meginstoðir liggi til grundvallar stuðningskerfi mjólkurframleiðslu á Íslandi. Í fyrsta lagi gildir ákveðið lágmarksverð sem framleidd er innan greiðslumarks mjólkur. Tilgangur þess er að tryggja að kúabændur fái svipuð laun og gengur og gerist hjá öðrum starfsstéttum. Umframmjólk er síðan heimilt að selja á hvaða verði sem er. Lágmarksverðið er sett í skjóli umfangsmikillar tollaverndar sem gerir það að verkum að íslenskir mjólkurframleiðendur sitja einir að innanlandsmarkaði.
Önnur stoðin er svokallað greiðslumarkskerfi, sem er eins konar kvótakerfi sem veitir aðgang að lokuðum innanlandsmarkaði. Það samanstendur af heildargreiðslumarki sem er síðan deilt niður á kúabændur. Það hefur aukist ár frá ári og er 140 þúsund lítrar árið 2015.
Skýrsluhöfundar benda á að stór hluti af stuðningi við mjólkurframleiðslu renni nú þegar til fjármálastofnana og þeirra sem áður stunduðu búskap. „Ekki verður annað séð en að bændur sjálfir njóti með tímanum æ minni hluta stuðningsins. Þetta stafar af því að stuðningurinn eigngerist í greiðslumarki“.
Beingreiðslur eru þriðja og síðasta stoðin.Fyrirframákveðinni heildarfjárhæð er skipt milli greiðslumarkshafa í réttu hlutfalli við greiðslumark þeirra. Árið 2015 eru áætlaðar greiðslur úr ríkissjóði vegna mjólkurframleiðslu 6,5 milljarðar króna. Í skýrslu Hagfræðistofnunar kemur fram að mikil óvissa sé um þjóðhagslegan kostnað vegna stuðnings ríkisins við kúabændur. Líklega sé hann á bilinu 1,5 milljarðar króna á ári og upp í rúma fjóra milljarað króna. „Hér er um að ræða kostnað neytenda og skattgreiðenda umfram ábata þeirra sem njóta góðs af stuðningskerfinu,“ segir í skýrslunni.
Þær breytingar sem Hagfræðistofnun Háskólans leggur til að verði gerðar á mjólkurframleiðslukerfinu myndu gjörbylta því.
Fákeppni og einokun markaðsráðandi fyrirtækja
Þetta kerfi leiðir af sér fákeppni. Staðan í íslenskum mjólkuriðnaði í dag er nefnilega þannig að Mjólkursamsalan (MS) og Kaupfélag Skagfirðinga, sem á hlut í MS, kaupa nánast alla mjólk sem bændur á Íslandi selja. Fyrirtækin tvö vinna auk þess saman og eru með algjöra einokunarstöðu á mjólkurvörumarkaði.
Þessi markaðsráðandi staða fyrirtækjanna hefur verið nokkuð í sviðsljósinu undanfarin misseri í kjölfar þess að Samkeppniseftirlitið sektaði MS um 370 milljónir króna í september síðastliðnum fyrir að misnota markaðsráðandi stöðu sína og brjóta þar af leiðandi gegn samkeppnislögum. Málið snérist um að MS hefði selt samkeppnisaðilum fyrirtækisins Kú, sem eru tengdir MS, hrámjólk á 17 prósent lægra verði en því sem Kú bauðst.
Áfrýjunarnefnd samkeppnismála komst nokkru síðar að fella yrði úrskurðinn úr gildi þar sem MS lét við undir höfuð leggjast að upplýsa stofnunina um þennan áður óþekktan samning við KS. Að mati nefndarinnar komu ekki fram fullnægjandi skýringar af hálfu MS á framkvæmd samningsins fyrir nefndinni. Því er Samkeppniseftirlitið að rannsaka málið aftur, með hliðsjón af umræddum samningi. Niðurstaða liggur ekki fyrir.
Undanþegin samkeppniseftirliti
Sú einokunarstaða sem fyrirtækin tvö, MS og Kaupfélag Skagfirðinga, eru með á mjólkurvörumarkaði byggir einnig að búvörulögum og sérstaklega breytingum sem á þeim voru gerðar á vorþingi 2004.
Þá lagði Guðni Ágústsson, þáverandi landbúnaðarráðherra Framsóknarflokksins, fram stjórnarfrumvarp sem gekk út á að lögfesta verðsamráð afurðastöðva í mjólkuriðnaði og undanskilja búvörulög frá samkeppniseftirliti. Í frumvarpinu sagði að afurðastöðvum yrði „heimilt að gera samninga sín á milli um verðtilfærslu milli tiltekinna afurða“ þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga sem bönnuðu slíkt samráð. Í rökstuðningi frumvarpsins sagði: „Frumvarp þetta er samið að tilhlutan landbúnaðarráðherra [Guðna Ágústssonar] í því skyni að lögfesta ákvæði sem ætlað er að eyða þeirri réttaróvissu sem skapast hefur um gildandi búvörulög, nr. 99/1993, tryggi ekki með nægjanlegri vissu að samráð, samruni og verðtilfærsla í mjólkuriðnaði sé undanskilið gildissviði samkeppnislaga í samræmi við ætlan löggjafans“.
Hvorki var haft samráð við landbúnaðarnefnd né fjárlaganefnd við undirbúning frumvarpsins. Það kom fyrst fyrir sjónir nefndarmanna í þeim nefndum þegar því var dreift á Alþingi.
Í ræðu sem Guðni flutti þegar hann mælti fyrir frumvarpinu sagði hann að „á meðal markmiðanna er að skapa rekstrarumhverfi fyrir framleiðslu og vinnslu mjólkurafurða sem leiði af sér aukna hagkvæmni, bæti afkomumöguleika í mjólkurframleiðslu og jafnframt að viðhalda þeim stöðugleika sem náðst hefur milli framleiðslu og eftirspurnar.“ Frumvarpið varð svo að lögum á lokadegi vorþings 2004.
Eftir að Guðni hætti í stjórnmálum var hann ráðinn framkvæmdastjóri Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði, sem eru í eigu MS, Kaupfélags Skagfirðinga og Mjólku, sem er í eigu Kaupfélags Skagfirðinga. Nær allar afurðastöðvar sem taka við mjólk frá framleiðendum eru aðilar að samtökunum.
Í skýrslunni er lagt til að opinbert heildsöluverð á mjólkurvörum verð lagt af og undanþágur mjólkurvinnslufyrirtækja frá samkeppnislögum verði felldar úr gildi.
Íslensk mjólk að jafnaði 30 prósent dýrari
Í skýrslu Hagfræðistofnunar er tekið á öllum ofangreindum málum. Bent er á að almennt hafi stjórnvöld á Vesturlöndum dregið úr stuðningi við landbúnað undanfarin ár. Í Evrópusambandinu hafi kvóti á framleiðslu mjólkur til að mynda verið lagður af í mars 2015.
Að mati Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) var íslensk mjólk að jafnaði um 30 prósent dýrari en innflutt mjólk. Þegar styrkjum úr ríkissjóði er bætt við það verð eykst munurinn mikið. Í skýrslunni kemur fram að á árunum 2011 til 2013 hafi mjólk á bændaverði kostað „neytendur og íslenska ríkið 15,5 milljarð króna á ári að jafnaði, en innflutt mjólk hefði kostað tæplega 7,5 milljarð króna, með flutningskostnaði. Stuðningur ríkis og neytenda við framleiðsluna var með öðrum orðum um 8 milljarðar króna á ári. Á þessum tíma var meira framleitt af mjólk hér á landi en neytt var af henni. Neysla Íslendinga á mjólk hefði aðeins kostað tæplega 6,5 milljarð króna, ef mjólkin hefði verið flutt inn. Hér er rætt um mjólk á bændaverði, en þá er eftir að vinna hana.“
Veigamiklar breytingar lagðar til
Í lokakafla skýrslunnar eru því gerðar tillögur um breytingar á opinberum stuðningi við mjólkurframleiðslu. Þar er lagt til að verðtollar verði lækkaðir í 20 prósent og magntollar afnumdir, svo framleiðsla grannlanda verði samkeppnisfær við íslenskar mjólkurafurðir hér á landi. Síðan er lagt til að opinbert heildsöluverð á mjólkurvörum verð lagt af og undanþágur mjólkurvinnslufyrirtækja frá samkeppnislögum verði felldar úr gildi. „Í stað greiðslna úr ríkissjóði fyrir mjólkurframleiðslu innan greiðslumarks (framleiðslukvóta) komi annað hvort styrkir sem miðaðir verði við fjölda nautgripa og heyfeng, að ákveðnu marki, eða hreinir búsetustyrkir. Lagt er til að greiðslumark (framleiðslukvóti) verði aflagt.“
Þessar breytingar myndu gjörbreyta því fyrirkomulagi mjólkurframleiðslu sem nú er við lýði.
