Aðstoðarvarnarmálaráðherra Bandaríkjanna Robert O. Work átti nýverið fund með íslenskum ráðamönnum um samstarf ríkjanna í öryggis- og varnarmálum, auk þess sem hann skoðaði mannvirki og búnað á Keflavíkurflugvelli. Í kjölfarið voru sagðar fréttir af því að Bandaríkjamenn vildu mögulega auka viðveru sína hér, en þeir lögðu herstöðina á Miðnesheiði niður með skömmum fyrirvara árið 2006 eftir hátt í 60 ára starfsemi.
Fram hefur komið að frumkvæðið að fundinum hafi ekki komið frá íslenskum stjórnvöldum og engar formlegar viðræður hafi átt sér stað um þessar vangaveltur. Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra áréttaði að þetta væri að frumkvæði Bandaríkjamanna en ekki stæði til að opna herstöðina aftur. Þetta snérist um að viðvera yrði hugsanlega meiri, eins og aukna loftrýmisgæslu – og þar með meiri nýtingu mannvirkja á Keflavíkurflugvelli.
Engin ástæða virðist því vera til að gera of mikið úr þessum fréttum og að Bandaríkjamenn séu í þann veginn að opna Keflavíkurherstöðina aftur. Á það ber að líta að enn er í gildi varnarsamningur milli ríkjanna, auk þess sem Ísland er stofnaðili að NATO. Núverandi varnarumsvif á Íslandi, þ.m.t. vegna loftrýmisgæslu sem Bandaríkjamenn hafa tekið virkan þátt í, byggja á þeim tveim stoðum. Ef hins vegar einhver fótur er fyrir auknum áhuga Bandaríkjamanna á frekari nærveru á Íslandi á ný er mjög brýnt að brugðist sé við af yfirvegun.
Mikilvægt er að rifja upp samkomulag sem gert var í kjölfar brottfarar Bandaríkjamanna frá Íslandi árið 2006. Þar er tilgreint í einföldu máli hvernig varnarsamstarfi ríkjanna skuli háttað eftir að fastri viðveru varnarliðs nýtur ekki lengur við. Þar segir að ríkin hafi „með hliðsjón af þeim breytingum sem orðið hafa á öryggismálum í heiminum [...] náð eftirfarandi samkomulagi um aðgerðir sem munu verða til þess að tryggja tvíhliða varnarsamstarfið og leggja traustan grundvöll að framtíðarsamstarfi ríkjanna á sviði varnar- og öryggismála.“
Nú er ekki alveg ljóst hvernig þetta samkomulag hefur verið efnt, þó þátttaka Bandaríkjanna í loftrýmisgæslu NATO sé líkast til sýnilegasta birting þess. Hins vegar hlýtur ákvæðið um breyttar forsendur – sem er í raun útgangspunktur samkomulagsins – að kalla á að ríkin setjist að samningaborðinu og endurskoði framkvæmd varnarsamstarfsins á yfirvegaðan hátt, í stóru samhengi við NATO samstarfið.
Þrátt fyrir að samskipti ríkjanna hafi formlega verið góð, að undanskilinni viðvarandi togstreitu vegna hvalveiða, má segja að Íslendingum hafi tekist óhönduglega upp varðandi varnar- og öryggismálasamstarf ríkjanna. Togstreita einkenndi samstarfið allt frá því Bandaríkjamenn vildu draga úr umsvifum á Keflavíkurflugvelli snemma á sjöunda áratug síðustu aldar.
Íslendingar gerðu kröfur um viðveru orrustuþota, kröfur sem að einhverju leyti voru byggðar á því að halda uppi atvinnu á Suðurnesjum fremur en öryggisfræðilegu mati. Einnig þverneituðu íslensk stjórnvöld að taka nokkurn þátt í kostnaði við rekstur og viðhald Keflavíkurflugvallar, þrátt fyrir sífellt minni varnartengda umferð, en undir það síðast var hún orðin langt undir tíunda hluta notkunar vallarins.
Á síðustu augnablikum samningaviðræðna buðu íslensk stjórnvöld þó fram nokkra tugi milljóna í kostnaðarþátttöku, en það reyndist of lítið og koma allt of seint. Samningatækni Íslands virðist í baksýnisspeglinum hafa byggst á fremur illa ígrundaðri „allt eða ekkert“ afstöðu, þar sem aldrei var gert ráð fyrir niðurstöðunni „ekkert“ – eins og reyndin síðan varð.
Er áhugi Bandaríkjamanna á Norðurslóðum og Íslandi að vakna á ný?
Óhætt er að segja að Bandaríkjamenn hafi lítið látið sig Norðurslóðir varða þar til á allra síðustu árum. Bandaríkin er nú í forystu í Norðurskautsráðinu og hafa lagt mikla áherslu á að taka umhverfismál föstum tökum. Ummæli Works ráðherra nú má túlka á þann hátt að Bandaríkjamenn vilji einnig láta meira til sín taka í öryggismálum Norðurslóða.
Ástæðan er að hluta til breytt staða Rússa og segir hann að vegna aukinnar ógnar sem stafi af Rússum séu norrænir ráðamenn ólmir til aukins samstarfs í öryggis- og varnarmálum. M.a. var það haft eftir ráðherranum að vegna aukinnar umferðar rússneskra flugvéla umhverfis Ísland, kalli Íslendingar nú eftir auknum viðbúnaði Bandaríkjamanna.
Þótt íslenskir ráðamenn hafi nefnt auknar ferðir rússneskra herflugvéla í nágrenni landsins er varasamt að taka þessi orð bandaríska ráðherrans um að Íslendingar upplifi mikla vá mjög alvarlega. Staðreyndin er sú að Rússar hófu þessi flug að nýju haustið 2006 og er villandi að tala um einhverja aukningu sem túlka mætti sem beina ógn. Þetta ber þó að sjálfsögðu að skoða í samhengi við framkomu Rússa annars staðar í Evrópu – þ.m.t. á norðurslóðum – breytingar á utanríkisstefnu þeirra og þá stöðu sem komin er upp í samskiptum þeirra við önnur ríki.
Ef Bandaríkjamenn eru í raun að sýna frumkvæði er mikilvægt fyrir Íslendinga að taka það föstum tökum. Hér stendur yfir stefnumótun í öryggis- og varnarmálum þar sem metnir eru þeir þættir sem ógna öryggi landsins og það er almennur vilji íslenskra stjórnvalda að sem best samstarf geti tekist með ríkjunum vegna þeirrar vinnu.
Án þess að farið sé í einhverja leiki við Bandaríkjamenn er þó grundvallaratriði að „halda kúlinu“ og tala allra síst á þeim nótum sem gefið gætu til kynna að hér ríkti örvænting gagnvart Rússum eða einhverjum öðrum. Skynsamlegt væri að leggja áherslu á víðtækt öryggis- og varnarmálasamstarf auk þeirrar herverndar af hálfu Bandaríkjamanna sem felst í varnarsamningi ríkjanna, óháð fastri viðveru bandarísks herafla hér.
Stafar Íslendingum einhver sérstök ógn af Rússum?
Stutta svarið við því er nei og ummæli um aukna hættu af Rússum vegna aukinna umsvifa þeirra á norðurslóðum, sem gripin eru á lofti og enduróma án frekari skýringa, eru ekki uppbyggileg. Mikilvægt er að átta sig á því hvað felst í auknum umsvifum á norðurslóðum – eru það kafbátaferðir á Eystrasalti eða uppbygging herstöðvar langt norð-austur í Íshafi?
Rússar eru óútreiknanlegir og engin ástæða til annars en tortryggja gjörðir þeirra, en mikilvægt er þó að leggja ekki aukin umsvif í Norður-Íshafi að jöfnu við t.d. atburði á Krímskaga. Helstu fræðimenn á sviði norðurslóðamála segja að megináhersla þeirra sé á að viðhalda stöðugleika og stuðla að samvinnu á svæðinu.
Yrði norðursiglingaleiðin, meðfram norðurströnd Rússland til Asíu, reglulegur valkostur þýddi það róttæka breytingu á landfræðipólitísku umhverfi í Norður-Íshafi. Rússar hafa lagt í talsverðar fjárfestingar í höfnum og annarri nauðsynlegri þjónustu meðfram þessari 17.500 km löngu strandlengju. Augljóslega er því mikilvægt fyrir þá að sýna fram á hernaðarlega getu til þess að stjórna svæðinu.
Að sama skapi skal árétta að aðstæður í Íshafinu eru hreinlega svo erfiðar að ekkert ríki getur haldið úti sjálfstæðum björgunarsveitum, nógu öflugum til að bregðast við þegar slys ber að höndum, án þess að hernaðarleg úrræði komi til. Það er því mikil einföldun að tala eins og þarna sé um óyggjandi merki útþenslustefnu Rússa að ræða.
Ekki skal þó gert lítið úr alvarleika framferðis Rússa í Úkraínu og utanríkisstefnu þeirra, sem almennt er ögrandi, t.d. gagnvart Norðurlöndunum og Eystrasaltsríkjunum. Samstaða Íslands með nágrönnum og bandamönnum gagnvart Rússum er mjög mikilvæg. Brýnt er að Íslendingar sýni ábyrga framkomu gagnvart því öryggismálasamstarfi sem hefur verið í þróun á Norðurlöndunum með aðkomu Eystrasaltsríkjanna.
Breyttar aðstæður – þörf á endurskoðun varnarsamnings?
Óhætt er að segja að staða Íslands sé talsvert breytt frá því að Varnarsamningurinn var gerður árið 1951. Þá voru Íslendingar vanmáttugir þiggjendur, höfðu einungis land að bjóða gegn vernd og lítið til málanna að leggja í öryggis- og varnarmálasamstarfi. Þótt Ísland sé og muni ávallt verða vanmáttugt þegar kemur að hervörnum höfum við nú margt annað að bjóða í slíku samstarfi.
Um leið og mörkuð er þjóðaröryggisstefna væri lag að leggja grunn að nýju tímabili í samskiptum Bandaríkjanna og Íslands með endurskoðun Varnarsamningsins, eða a.m.k. nýs samkomulags um framkvæmd hans eins og gert var árið 2006 – og áður með sérstökum bókunum á tíunda áratug síðustu aldar. Þar gæti útgangspunkturinn verið víðtækt samstarf, í samhengi við NATO aðild, þar sem eigin þjóðaröryggisstefna hins sjálfstæða, fullvalda ríkis er grundvallaratriði.
Tvíhliða varnarsamstarf Íslands og Bandaríkjanna byggði í upphafi á aðild beggja ríkja að NATO. Þær undirstöður virtust fúna talsvert á samningstímanum eins og kom berlega í ljós vorið 2006 þegar Bandaríkjamenn ákváðu einhliða að kalla varnarliðið heim. NATO kom þá hvergi að málum og hvorki ráðfærðu Bandaríkin sig við bandalagið, né óskaði Ísland ráðlegginga þess þegar þar var komið sögu. Aðkoma bandalagsins í kjölfarið var öll í skugga orðins hlutar.
Reynslan kennir því Íslendingum að ef Bandaríkjamenn myndu eiga hér fasta viðveru á Íslandi að nýju – sama hvert umfangið gæti orðið – er líkast til affarasælast fyrir báða aðila að það byggi þá vandlega á grunni samstarfs og sameiginlegrar aðildar ríkjanna að NATO. Að sama skapi er mjög mikilvægt að breið pólitísk sátt ríki um næstu skref og að utanríkisráðherra og utanríkismálanefnd eigi með sér gott samstarf og samráð um framhaldið.
