Hæstiréttur kvað hinn 25. febrúar 2016 upp dóm í máli nr. 628/2015, sem fjallar m.a. um endurupptökunefnd, sem til var stofnað árið 2013 með lagabreytingum. Tilefni þess að endurupptökunefnd var sett á laggirnar var að Hæstiréttur hafði um langa hríð sjálfur haft umboð til að ákveða hvort mál sem dæmd höfðu verið, þar á meðal í Hæstarétti, skyldu endurupptekin að beiðni annars hvors málsaðila. Talið var að vart væri unnt að ætlast til þess af þeim, sem óskuðu eftir endurupptöku mála, sem Hæstiréttur hafði dæmt þeim í óvil, að þeir bæru nægilegt traust til hlutlægni réttarins við meðferð og úrlausn slíkrar óskar. Hætt væri við að beiðendur litu svo á, að dómarar réttarins væru að fjalla um sín eigin mál, hvort heldur sömu dómarar og höfðu skipað dóm í máli þeirra, fjölluðu um endurupptökubeiðnir þeirra, eða aðrir dómarar við réttinn. Á hér við spakmælið „enginn er dómari í eigin sök“.
Til að ráða bót á þessu vandkvæði samþykkti Alþingi lagabreytingar sem fólust í skipun þriggja manna endurupptökunefndar, sem fara skyldi með það hlutverk, sem dómarar Hæstaréttar fóru áður með við ákvörðun endurupptöku dæmdra mála. Um skipun nefndarinnar er fjallað í lögum um dómstóla. Í lögunum um meðferð sakamála frá 2008, eins og þeim var breytt árið 2013, eru fyrirmæli um að endurupptökunefnd taki ákvörðun um hvort mál verði endurupptekið. Í framhaldinu segir, að sé beiðni samþykkt „skal fyrri dómur falla úr gildi, annað hvort að öllu leyti eða hluta.“ Þetta er aðalregla, en nefndinni er þó heimilt að ákveða að réttaráhrif fyrri dóms haldist þar til nýr dómur gengur, en ekki er tilefni til að fjalla um þessa aðalreglu hér. Fyrirmyndina að þessu ákvæði er orðrétta að finna í lögum um meðferð sakamála frá 2008. Eini munurinn að þessu leyti er sá að það var Hæstiréttur, sem tók ákvörðun um endurupptöku fram til 2013, en þá tók endurupptökunefnd við sem fyrr segir. Þeir sem sömdu lagatextann 2013 um ákvarðanir endurupptökunefndar um endurupptöku mála og um að fyrri dómur skyldi falla úr gildi að meginstefnu gerðu ekki annað en nota óbreyttan lagatextann frá 2008, sem saminn var af réttarfarsnefnd, en hana skipuðu hinir vísustu menn, þeirra á meðal núverandi forseti og varaforseti Hæstaréttar, sem báðir sátu í dóminum 25. febrúar s.l. Réttarfarsnefnd beitti sér árið 2008 fyrir breyttu ákvæði að þessu leyti þar sem í eldri lögum (frá 1991) var kveðið á um að ákvörðun um endurupptöku frestaði „ekki framkvæmd dóms nema Hæstiréttur mælti svo.“ Höfundar hins nýja texta frá 2013 höfðu ástæðu til að ætla að treysta mætti því að hinn efnislega óbreytti texti væri ekki í andstöðu við stjórnarskrána m.a. um aðgreiningu valdþáttanna. Ákvæðið frá 2008 hafði verið í gildi í þó nokkur ár og reynt á ákvæðið í endurupptökubeiðnum, sem Hæstiréttur hafði fjallað um, án þess að hreyfa athugasemdum við gildi ákvæðisins. Einhver kynni að spyrja hvort ekki sé ólíku saman að jafna; annars vegar Hæstiréttur og hins vegar sjálfstæð og óháð stjórnsýslunefnd, sem heyrir undir framkvæmdavald ríkisins, svo notað sé orðalag Hæstaréttar. Svo er þó ekki því Hæstiréttur fór alla tíð með ákvarðanir um endurupptökubeiðnir sem handhafi stjórnsýsluvalds en ekki sem handhafi dómsvalds.
Í fréttum og umræðu um dóminn frá 25. febrúar hefur borið á þeim misskilningi, að sú breyting hafi orðið árið 2013, að ákvörðun um endurupptöku dæmdra mála hafi verið tekin undan dómsvaldinu og flutt til framkvæmdavaldsins. Svo er ekki. Ákvarðanir um endurupptöku dæmdra mála hafa ætíð verið teknar af framkvæmdavaldshöfum, lengst af hafa þær verið teknar af Hæstarétti sem stjórnvaldi.
Um Hæstarétt annars vegar sem handhafa dómsvalds og hins vegar sem handhafa stjórnvalds er fjallað í 7. gr. laganna um dómstóla frá 1989, en þar er m.a. gert ráð fyrir að Hæstiréttur fáist lögum samkvæmt „við annað en meðferð máls fyrir dómi“. Í athugasemdum við þetta atriði frumvarpsins 1989 segir m.a. að þessum reglum sé „ætlað að ná til erinda af ýmsu tagi, til dæmis umsókna um áfrýjunarleyfi, endurupptöku máls ...“. Hæstiréttur hefur því ekki farið með beiðnir um endurupptöku mála sem dómsmál. Meðferð slíkra erinda hefur ekki farið eftir lögum um réttarfar í dómsmálum, hvorki um einkamál né sakamál. Erindin hafa ekki verið tekin fyrir á dómþingum, hvorki opnum né lokuðum, málsaðilar eða talsmenn þeirra hafa ekki verið boðaðir fyrir Hæstarétt til gera grein fyrir málinu, heldur er allt skriflegt. Hæstiréttur tók erindin fyrir á lokuðum fundum en ekki dómþingum og niðurstöður hans eru nefndar „úrlausnir“ en ekki dómar eða úrskurðir. Úrlausnir þessar eru ekki birtar og því ekki aðgengilegar almenningi á sama hátt og dómar réttarins.
Það er og athyglisvert við dóm Hæstaréttar hversu mikla áherslu hann leggur á úrskurðarvald dómstóla um ákvarðanir endurupptökunefndar, ekki síst í því ljósi að á þeim áratugum semæstaireátatuf
Hæstiréttur fór með úrlausn beiðna um endurupptöku mála sem stjórnsýsluaðili, þá lét hann ekki að því liggja þegar endurupptaka var samþykkt og málið kom í framhaldinu til efnisúrlausnar fyrir Hæstarétt sem dómstól, að þá ætti dómstóllinn úrskurðarvald um ákvarðanir Hæstaréttar sem stjórnvalds, heldur virtist líta svo á að hann væri bundinn af afgreiðslu þeirra dómara sem stóðu að því að samþykkja endurupptökubeiðnina hvort sem þeir voru þeir sömu og skipuðu dóm í málinu eða aðrir dómarar réttarins.
Ókosturinn við dóm Hæstaréttar frá 25. febrúar s.l. er ekki síst sá, að hann gætir þess ekki að gera grein fyrir því að það, sem gerðist árið 2013, var að ákvörðunarvaldið um endurupptöku var flutt frá Hæstarétti sem stjórnvaldi til annars stjórnvalds. Gagnlegt hefði verið að Hæstiréttur hefði útskýrt hverju það breytti um endurskoðunarvald réttarins frá því sem áður var. Enn gagnlegra hefði það verið að Hæstiréttur hefði útskýrt hvaða réttareglu hann telji að heimili honum að setja sig í spor stjórnvalds og taka sjálfur stjórnvaldsákvörðun, eins og gefið er í skyn í dóminum. Í dómi Hæstaréttar hinn 27. maí 2015 (mál nr. 284/2015) sagði um slíkar aðstæður: „ ... þá er til þess að líta að þótt dómstólar skeri samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar úr öllum ágreiningi um embættistakmörk stjórnvalda og geti þannig ógilt ákvarðanir framkvæmdavaldshafa ef þeim er áfátt að formi eða efni þá leiðir það af þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, að það er almennt ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir um málefni sem stjórnvaldi er að lögum falið að taka.“ Í þessum orðum réttarins birtist viðtekinn skilningur á því að skv. stjórnarskránni sé dómstólum óheimilt að taka nýjar stjórnvaldsákvarðanir, en þeir geta hins vegar ógilt þær ef þeim er áfátt um form eða efni. Fari svo að Hæstiréttur setji sig í spor endurupptökunefndar og taki nýjar ákvarðanir í endurupptökumálum væri um brot á meginreglu 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrígreiningu valdsins að ræða. Þá stigi Hæstiréttur inn á valdsvið framkvæmdavaldsins.
Rétt er að geta þess að lokum að með lagabreytingunum 2013 um stofnun endurupptökunefndar var tekið mikilvægt framfaraspor í því skyni að auka réttaröryggi í landinu. Það er ekki síst í því fólgið að málsmeðferð fyrir endurupptökunefnd fer eftir ákvæðum laga um meðferð sakamála og laga um meðferð einkamála, enda þótt um stjórnsýslunefnd sé að ræða. Málsmeðferðin fyrir nefndinni er því opin og gagnsæ í stað þess að vera lokuð og ógagnsæ. Nefndin hefur því ýmis einkenni dómstóls og minnir um margt á stjórnsýsludómstóla í nágrannaríkjum okkar. Brýnt er að ekki verði stigið spor til baka til fyrri hátta á þessu sviði og réttaröryggi skert með því.
