Í júní mánuði hafa tvær skýrslur alþjóðastofnana verið birtar um landið og báðar leggja sérstaka áherslu á þróun ferðamála. Það sem mest brennur á íslenskri ferðaþjónustu um þessar mundir er fyrirhuguð breyting á virðisaukaskatti á greinar ferðaþjónustu í kjölfar þeirra breytinga sem áttu sér stað um áramótin 2015/16. Í því samhengi sagði framkvæmdastjóri Samtaka ferðaþjónustu í fréttatíma RÚV, 27. júní sl., að mikilvægt væri að byggja slíkar ákvarðanir á greiningum. Er það nokkuð sem ég get vel tekið undir enda staðið í þeim nú í rúman áratug.
Nú þarf vissulega að efla greiningar almennt á áhrifum gestakoma á land og þjóð. Í samhengi áhrifa skattabreytinga vil ég sérstaklega nefna gagnaöflun um ferðaþjónustu í tengslum við hliðarreikningagerð Hagstofu Íslands. Hins vegar má spyrja hve margar greiningar þarf til að undirbyggja einstaka ákvarðanir. Þær tvær skýrslur sem komu út í júní, annars vegar frá Alþjóða gjaldeyrissjóðnum (AGS) og hins vegar frá Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnunin (OECD), byggja á nokkuð ítarlegum greiningum á stöðu mála, með vísan m.a. til fræðigreina um efnið sem birtar eru á ritrýndum vettvangi. Báðar veita góða innsýn í möguleg áhrif af skattabreytingum.
Skýrsla AGS segir ekkert beint um fyrirhugaðar breytingar á virðisaukanum. Þeir leggja hins vegar áherslu á að vöxtur ferðaþjónustu verði viðvarandi, þó mögulega hægi eitthvað á. Þeir benda á að Ísland hefur siglt langt fram úr því sem vænta mætti þrátt fyrir gengisþróun hér á landi og þróun hagvaxtar landa á upprunamörkuðum, sem almennt segir til um kaupmátt þar og þá líkur til að fólk ferðist. Það sem AGS segir skýra það eru nokkrir þættir. Fyrst er að nefna hlutverk flugsins en, líkt og OECD, benda þeir á að þar liggja færi stjórnvalda á að stýra þróun mála. AGS nefnir einnig opinbera fjárfestingu í afþreyingu, öryggi Íslands og hlutverk markaðs og kynningarmála. Undir þessu öllu og helsta skýring þróunar er þó gosið í Eyjafjallajökli, sem kom landinu og víðernum þess og óbyggðum á heimskort ferðalanga um allan heim. AGS bendir á að gengi og verðlag mun ekki hafa áhrif á gestakomur, nema mögulega stytta dvöl og breyta mynstri eyðslu. Þeir telja þó að á móti því vinni að Ísland er eftir allt dýr áfangastaður sem nýtur sérstakrar markaðshylli sem tengist norðurslóðum og víðernum. Einnig bendir AGS á að uppsveiflur í ferðaþjónustu eigi það til að haldast, í þeim búi ákveðin þrákelkni eða skriðþungi, svo notuð séu hugtök sem ég og spænskur kollegi minn beitum á greiningu gestakomu hér á landi í grein sem nú er í rýni.
Í yfirliti OECD um stöðu efnahagsmála á Íslandi í júní og greiningu á stöðu ferðamála er tekið undir með AGS um vöxt greinarinnar og drifkrafta hans. Þeir segja einnig að hægja mun á vexti, en margt vinnur með Íslandi svo sem víðernin, staða landsins samgöngulega séð og breidd upprunamarkaðar, það er við erum ekki háð einu landi með gesti. Semsagt gestum mun halda áfram að fjölga, enda samkeppnisstaða landsins sem áfangastaðar ásættanleg. Það sem OECD leggur sérstaka áherslu á er sjálfbærni landsins og uppbyggingu greinarinnar í takti við þarfir þjóðar og náttúru. Einnig draga þeir sérstaklega fram mikilvægi þess að samhengi sé milli stefnu í samgöngumálum og ferðamálum.
Ólíkt skýrslu AGS tekur OECD skýrslan hins vegar skýra afstöðu til umræðu um virðisauka og segir að færa skuli greinar ferðaþjónustu í hefðbundið þrep virðisaukaskatts. Þá umræðu setur OECD í samhengi við tekjumöguleika hins opinbera og sveitarfélaga og í beinu framhaldi kemur umræða um sjálfbærni og möguleg stýritæki á þágu hennar með fjölda dæma og samanburðarhugmynda frá öðrum löndum um leiðir, mikið sem bent hefur verið á af íslensku fræðafólki. OECD sýnir hvernig sú breyting sem var gerð áramótin 2014/16 skilaði auknum tekjum og sama má lesa í Tíund fréttablaði Ríkisskattstjóra nú í júní.
Þá má spyrja hvort breytingar á stöðu ferðaþjónustu gagnvart virðisaukaskatti séu hin rétta leið til að ná í frekari tekjur af gestum. Komugjöld og ýmis þjónustugjöld við áfangastaði innanlands hafa verið nefnd sem valmöguleikar og í fyrrnefndu viðtali lagði framkvæmdastjóri SAF áherslu á „gjaldtöku fyrir virðisaukandi þjónustu“. Hér þarf að átta sig á sérstöku eðli ferðaþjónustu og þeirri staðreynd að hún er ekki hefðbundin útflutningsgrein. Ferðaþjónusta kemur inn á öll svið mannlífsins og snýst ekki bara um goretex klætt ferðafólk, heldur marga aðra sem koma í afar ólíkum tilgang. Í riti Sameinuðu Þjóðanna sem skilgreinir aðferðafræði við gerð hliðarreikninga er lagt áherslu á að efnahagsáhrif af gestakomum þarf að nálgast gegnum gestina sjálfa, neyslu þeirra og athafnir. Þetta er megin ástæða þess að gera þarf sérstaklega grein fyrir aðferðum til að ná utan um ferðaþjónustu við gerð þjóðhagsreikninga. Til þess að ná tekjum af ferðaþjónustu til hins opinbera þá er þannig eðlilegast að horft sé til þess hvernig gestir koma inn á öll svið mannlífsins og hið opinbera nái því í tekjur gegnum hið hefðbundna skattkerfi. Í þessu samhengi er einnig mikilvægt að skilja að virðisaukaskattur er í reynd ekki lagður á aðföng, þar sem þau fást að fullu endurgreidd sem innskattur. Skatturinn er aðeins borinn af þeim sem kaupa vöru og þjónustu til endanlegra nota.
Miðað við greiningar AGS og OECD á stöðu og framtíðarhorfum íslenskrar ferðaþjónustu munu tekjur hins opinbera aukast af greininni með því að setja ferðaþjónustu í venjulegt virðisaukaskatts umhverfi, þar sem verðbreytingar á ferðaþjónustu ráða ekki úrslitum hér um gestakomur. Auðvitað þarf frekari greiningar til að fylgjast með mögulega breyttu neyslumynstri gesta og breytingum á ferðahegðun um landið og þá hvað nákvæmlega skýrir það, en miðað við þá mynd sem góðar greiningar öflugra alþjóðastofnana hafa teiknað upp má taka ákvörðun sem teldist nokkuð vel upplýst. Hins vegar er mikilvægt að hafa góða fyrirvara á slíkum ákvörðunum og átta sig á að landið er ekki ein heild, raunveruleiki ferðaþjónustu er ólíkur á SV horninu og annars staðar. Þar kemur samgöngukerfið inn og samþætting ólíkra samgöngumála sem jafnað gæti þann aðstöðumun. Hið raunverulega stýritæki í gestakomum er stefna okkar í samgöngumálum þar sem flugvöllurinn í Keflavík leikur lykilhlutverk. Uppbygging hans og tenging við aðra landshluta ásamt mótvægisaðgerðum vegna breytinga á vsk fyrir ferðaþjónustu úti um land þar sem árstíðasveiflna í gestakomum gætir enn verulega munu skipta sköpum. Enn eru því sóknarfæri í ferðaþjónustu, með virðisauka.
Höfundur er prófessor við Háskólann á Akureyri.
