Þessi grein er sú fyrsta í röð fjögurra greina á Kjarnanum sem unnar eru upp úr umsögn greinarhöfundar við 3. áfanga rammaáætlunar, sem liggur nú fyrir Alþingi.
Eins furðulegt og það hljómar þá virðast fáir kveða sér hljóðs sem efast um grundvöll rammaáætlunar eða spyrja grundvallarspurninga eins og „af hverju erum við að þessu?“, eða „hver er raunverulegur tilgangur rammaáætlunar?“ Þessum spurningum er að einhverju leyti svarað í lögum um rammaáætlun (lög um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011), og undirbúningur laganna á sínum tíma leiðir greinilega í ljós að þeim var fyrst og fremst ætlað að greiða götu virkjanaframkvæmda, eins og ég rek síðar. Markmiðin í sjálfum lögunum eru hins vegar óheppilega loðin og óljós, svo ekki sé meira sagt.
Skoðum eitt af grundvallarmarkmiðum rammaáætlunar. Í 1. gr. laganna segir:
„Markmið laga þessara er að tryggja að nýting landsvæða þar sem er að finna virkjunarkosti byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið er tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“
Í greinargerð með frumvarpi að lögunum stendur um þetta markmið:
„Er við það miðað að litið sé til langs tíma við mat á þessum hagsmunum og að allir þessir þættir séu vegnir og metnir saman og að þannig verði stuðlað að því að hagsmunir bæði núlifandi og komandi kynslóða verði hafðir að leiðarljósi við ákvörðun um nýtingu landsvæða til orkuvinnslu.“
Langtímasjónarmið?
Við skulum staldra við tvö hugtakanna hér að ofan sem undirritaður hefur skáletrað: „langtímasjónarmið“ og „hagsmunir komandi kynslóða“. Því miður eru þessi hugtök ekki skilgreind frekar í frumvarpinu, greinargerðinni eða yfir höfuð annars staðar, en þau þekkjast auðvitað víða í samfélagsumræðunni. Með notkun þessara hugtaka er greinilega verið að vísa til þess að horfa skuli til langs tíma þegar teknar eru ákvarðanir um vernd og virkjanir. En hvað er yfir höfuð langur tími í þessu samhengi?
Langtímasjónarmið eru eðlilega mismunandi eftir viðfangsefni en það liggur þó í augum uppi að langtímasjónarmið sem snúa að náttúrunni og þróun hennar horfa að minnsta kosti til nokkurra næstu kynslóða. Breytingar á náttúrufari á okkar tímum eru hraðar og eru horfur mjög slæmar með margþætta umhverfisvá, breytingum í veðurfari, rýrnun jökla, hækkandi sjávarborði, hnignun vistkerfa, hruni líffræðilegrar fjölbreytni og eyðingu lítt eða ósnortinnar náttúru og víðerna. Þessi vandamál skýrast af gegndarlausri ásókn í auðlindir náttúrunnar og snúa að allri jörðinni. Íslendingum ber að taka þau alvarlega og leggja sitt af mörkum við að leysa þau, eða í það minnsta dempa afleiðingarnar eins og mögulegt er. Þegar horft er til stöðu þessara mála er yfir allan vafa hafið að athafnir núlifandi Íslendinga (sem og allra jarðarbúa) munu snerta ófædda Íslendinga um langa tíð, mögulega margar aldir. Það eru miklar líkur á því að við, sem nú byggjum Ísland, sjáum alls ekki fyrir hagsmuni komandi kynslóða. Að öllum líkindum munu hagsmunir Íslendinga eftir 30, 50, 100 eða jafnvel 200 ár verða allt aðrir heldur en okkar, hvað þá þeirra sem gengið hafa á undan okkur. Með þetta í huga verður að túlka hugtök eins og „langtímasjónarmið“ og „sjálfbæra þróun“, sem líka kemur fyrir í markmiðum laganna, af mikilli aðgát. Jafnvel hugtakið „hagsmunir“ í markmiðunum er varhugavert því það er iðulega smættað niður í „fjárhagslega hagsmuni“ í umræðunni en það er allsendis óvíst hvort afkomendur okkar muni yfir höfuð hugsa á þeim nótum.
Tvær kynslóðir íslenskra stórvirkjanaframkvæmda
Hagsmunir síðustu tveggja til þriggja kynslóða Íslendinga hafa nefnilega breyst hratt. Ef stórvirkjanasaga Íslands er tekin gróflega saman má segja að aðeins tvær kynslóðir Íslendinga hafi staðið fyrir nær öllum stórvirkjanaframkvæmdum Íslands.
Fyrri kynslóð stórvirkjanaframkvæmda var skipuð fólki fæddu snemma á 20. öldinni. Hún stofnaði Landsvirkjun árið 1965 og kom að stórvirkjanaframkvæmdum hennar fram til um 1991 þegar Blönduvirkjun var tekin í notkun. Þetta fyrra tímabil stórvirkjunarframkvæmda hófst á tíma í Íslandssögunni sem var afar ólíkur þeim sem við lifum núna. Rafvæðingu landsins var enn vart lokið, raforkuframleiðslan var lítil og atvinnustarfsemi vanþróuð. Sú kynslóð sem markaði sín spor í upphafi stórvirkjanavæðingarinnar var bókstaflega rekin áfram af nútímavæðingu samfélags sem var enn að takast á við eftirköst heimstyrjaldarinnar síðari. Marshall-aðstoð Bandaríkjamanna hafði runnið sitt skeið og það þurfti að horfa fram veginn. Stórvirkjanir og stóriðja voru eðlilegt skref í nýtingu auðlinda sem var að opnast fyrir uppi á hálendinu, einkum á Þjórsár-Tungnaársvæðinu. Margar af virkjanahugmyndum þessa tíma voru vissulega mjög stórkarlalegar en sem betur fer tókst að koma í veg fyrir þær allrahörmulegustu eins og veitu Skjálfandafljóts yfir í Mývatn og miðlunarlón sem gjörsökkt hefði Þjórsárverum. Virkjanauppbygging þessarar kynslóðar er skiljanleg í ljósi aðstæðna.
Seinni kynslóð stóriðju- og stórvirkjanaframkvæmda, skipuð fólki fæddu um og eftir miðja öldina, tók við af hinni skömmu fyrir aldamót og tók ákvarðanir um Kárahnjúkavirkjun og Hellisheiðarvirkjun. Stórvirkjanastefna hennar var hins vegar rekin áfram af allt öðrum hvötum en nútímavæðingu samfélagsins. Hún var mörkuð af afar lágu orkuverði sem átti að laða stóriðnaðarfyrirtæki til landsins, og andi stefnunnar virtist hafa verið að virkja sem mest án nokkurs tillits til náttúrunnar; náttúran var einskis virði, föl fyrir slikk. Nánast hvaða náttúruverðmætum sem var mátti fórna í einberu hagnaðarskyni. Þessi stórvirkjana-/stóriðjubóla átti ýmsar rætur, pólitískar sem og tæknilegar, og birtist t.d. í umfangsmiklu riti árið 1994, sem nefndist „Innlendar orkulindir til vinnslu raforku“. Þar var hvatt til stórfelldrar uppbyggingar og framkvæmda í raforkugeiranum, sem leiddi svo til gríðarstórra framkvæmda með hörmulegum afleiðingum fyrir náttúruna.
Núverandi orkustefna
Þótt raforkumarkaðurinn hafi breyst hratt á síðustu áratugum virðist sú stefna enn vera ríkjandi að það þurfi að koma raforkuauðlindum í verð, tiltölulega óháð afleiðingum fyrir náttúruna eða umhverfi mannsins. Þetta sést til að mynda á öllum þeim aragrúa virkjanahugmynda sem lagðar hafa verið fyrir verkefnisstjórnir rammaáætlunar síðustu árin, en mikill meirihluti þeirra hugmynda er gjörsamlega glórulaus þegar kemur að umhverfisáhrifum.
Og tölurnar tala fyrir sig: Þær tvær kynslóðir Íslendinga sem hafa stjórnað uppbyggingu stórvirkjana hingað til hafa komið því til leiðar að Íslendingar eru nú langmestu raforkuframleiðendur í heiminum miðað við mannfjölda. Langmest af raforkunni fer til stóriðju en heimili, landbúnaður og öll önnur atvinnustarfsemi tekur aðeins lítinn hluta til sín. Ef allri þessari raforku er deilt á íbúa landsins þá er hún um 57 MWst á mann á ári. Það er ríflega tvöfalt meira en hjá Norðmönnum sem sitja í öðru sæti og nota 25 MWst á mann á ári. Þjóðirnar sem sitja í 3.-10. sæti listans nota um 12-18 MWst á ári á mann, sem er gríðarmikið miðað við flest lönd heims en þó aðeins um 20-30% af því sem Íslendingar nota.
Með allt þetta í huga liggur það skýrt fyrir að núverandi kynslóðir hafa gengið mjög hart fram við beislun orkuauðlinda landsins. Ætla mætti að Íslendingar hefðu nú þegar virkjað miklu meira en nóg, en það virðist alls ekki vera viðhorfið þegar litið er til rammaáætlunar. Þar eru fjölmargir risastórir virkjanakostir í nýtingarflokki. Kannski hefur einhver einhvern tímann hugsað sem svo að nýtingarflokkur rammaáætlunar væri ætlaður til langrar framtíðar en sú hugsun er eins fjarri orkufyrirtækjum dagsins í dag og verið getur. Saga orkunýtingar gefur ekki annað til kynna en að orkufyrirtæki horfi á nýtingarflokk sem tafarlaus veiðileyfi á virkjunarkosti, bæði Landsvirkjun og einkafyrirtæki. Nánast um leið og virkjanakostir hafa farið í nýtingarflokk í rammaáætlun eða verið samþykktir á annan hátt fer undirbúningur á fullt, umhverfismati troðið í gegn í flýti og helst reynt að virkja sem allrafyrst. Þar er alls ekki horft til framtíðar eða langtímasjónarmiða. Er yfir höfuð þörf á allri þessari raforku?
Bjarni Bjarnason, forstjóri Orkuveitu Reykjavíkur, telur það alls ekki. Hann hefur ítrekað komið í viðtöl í fjölmiðlum og bent á að engin nauðsyn sé á aukinni raforkuöflun í landinu. Síðast gerði hann það í september 2020 þar sem hann sagði að næstu tíu árin þurfi hvorki að virkja á Íslandi til að rafmagnsvæða samgöngur né þurfi að styrkja flutningskerfi Landsnets stórfellt. Jafnframt sagði hann að hættan á skyndilegu offramboði á rafmagni væri fyrir hendi en að það sé engin hætta á rafmagnsskorti, það sé misskilningur. Í þessu ljósi hljóta spurningar að vakna – af hverju þurfum við að mati margra yfir höfuð að virkja meira? Hvaða hvatar liggja að baki hinni sífelldu virkjanaákefð? Ef forstjóri eins stærsta orkufyrirtækis landsins segir að út frá tölulegum staðreyndum sé engin þörf á aukinni raforkuframleiðslu næstu árin, af hverju er það þá sótt svona hart af öðrum orkufyrirtækjum, stórum og smáum, sem og verkfræðistofum landsins? Er ef til vill aðeins verið að afla verkefna án þess að litið sé til heildarhagsmuna náttúrunnar og komandi kynslóða?
Hvar eru þá hagsmunir komandi kynslóða?
Hvergi. Lög um rammáætlun kveða sérstaklega á um að það beri að horfa til langs tíma og til hagsmuna komandi kynslóða þegar virkjanakostum er raðað í flokka, þar með talið í nýtingarflokk. Einhverra hluta vegna hefur þessi hugsun snúist algjörlega upp í andhverfu sína hjá mörgum, eins og fyrrverandi orkumálastjóri, Guðni Jóhannesson, benti (líklegast óviljandi) á í jólaerindi sínu núna um áramótin: „Friðlýsing án tímamarka er í raun alvarleg skerðing á rétti komandi kynslóða til þess að taka lýðræðislegar ákvarðanir um sín mál á hverjum tíma.“ Þarna komst hann vissulega að kjarna málsins en frá kolrangri hlið.
Með friðlýsingu er nefnilega verið að viðhalda óbreyttu ástandi. Ekki er verið að taka endanlega óafturkræfa ákvörðun um nokkurn hlut; friðlýsing eyðileggur ekki virkjanakost og henni má aflétta hvenær sem er í framtíðinni ef bráð nauðsyn krefur. Með virkjun er hins vegar búið að loka endanlega á val komandi kynslóða til að hafa nokkuð um þann virkjanakost að segja, virkjun er óafturkræf lokaniðurstaða. Friðlýsing lokar ekki á síðari tíma virkjun, en virkjun lokar á síðari tíma friðlýsingu. Eins og kemur fram hér að ofan er hugtakið „langtímasjónarmið“ merkingarlaust í rammaáætlun hvað varðar nýtingarflokk eins og flestir líta á hann. Ef við virkilega viljum hafa langtímasjónarmið og hagsmuni komandi kynslóða í huga, eins og lögin kveða á um, þá þurfum við að sætta okkur við eftirfarandi:
Með óafturkræfum breytingum á nátttúru landsins og umhverfi okkar, líkt og virkjunarframkvæmdir eru nánast undantekningarlaust, erum við að svipta komandi kynslóðir rétti sínum til að hafa val til að taka sjálfstæðar ákvarðanir um náttúru og umhverfi miðað við samfélag og náttúruviðhorf síns tíma. Við getum vissulega bent á að hagsmunir núlifandi kynslóða eigi að vega jafnþungt og komandi kynslóða, en núlifandi kynslóðir eru þegar búnar að virkja miklu meira en nóg fyrir sig. Við verðum að sýna fram á að frekari virkjanaframkvæmdir séu óumdeilanlega lífsnauðsynlegar fyrir afkomu okkar ef við ætlum að halda áfram að virkja og þrengja val og rétt komandi kynslóða. Annars höfum við beinlínis tekið þrönga fjárhagslega hagsmuni okkar (eða mögulega einungis fárra orkufyrirtækja og landeigenda?) á græðgislegan hátt fram yfir hagsmuni komandi kynslóða. Slíkt er siðferðilega óverjandi.
Alvöru langtímasjónarmið
Lausnin á þessu vandamáli blasir við, við þurfum að setja stærstan hluta virkjanakostanna sem nú sitja í nýtingar- og biðflokki rammaáætlunar í raunverulegan langtíma biðflokk, sem gilda ætti til nokkurra áratuga hið minnsta. Þannig væri markmið laganna um að horft sé til langtímasjónarmiða uppfyllt af alvöru. Með því myndum við tryggja að komandi kynslóðir fái að hafa sitt um þessi mál að segja. Svæði sem þegar hafa verið virkjuð mætti nýta til að auka raforkuframleiðslu, ef á því þyrfti að halda í bráð sem er óvíst. Þar væri t.d. stækkun virkjana á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu, virkjanir á veituleið Blöndu og aðrir álíka vatnsaflskostir. Þessir kostir myndu framleiða samanlagt um 240 GWst á ári, sem er um 30% af raforkunotkun allra heimila landsins. Þá mætti á sama tíma horfa til lítilla virkjanakosta, með lítil umhverfisáhrif og uppsett afl undir örfáum MW, og smárra vindorkuvera. Ef brýna nauðsyn bæri til, sem er aftur algjörlega óljóst, væri svo hægt að setja upp örfáa vindorkugarða á úthugsuðum stöðum, þar sem þeir hefðu lágmarksáhrif á víðerni, dýra- og fuglalíf og upplifun íbúa og ferðamanna.
Að öðru leyti höfum við þegar virkjað miklu meira en við þurfum til okkar daglegu nota. Það að hægt sé að virkja er ekki jafngilt því að það sé réttlætanlegt eða nauðsynlegt. Við getum auðveldlega sett t.d. allar hugmyndir um nýjar virkjanir í neðri hluta Þjórsár, á hálendisvíðernum Vestfjarða og Austurlands, og á háhitasvæðum Reykjanesskagans á ís í 40-50 ár. Með því myndu núlifandi kynslóðir af fullri alvöru koma á móts við markmið laga um verndar- og orkunýtingu sem kveður skýrt á um að nýting virkjunarkosta byggist á langtímasjónarmiðum. Verði hins vegar haldið áfram á sömu braut og gert hefur verið undanfarna áratugi munum við skerða á siðferðilega óverjandi hátt möguleika framtíðarkynslóða landsins til að hafa eitthvað að segja um nýtingu verðmæta landsins.
Ef við sem núna byggjum þetta land viljum skilja eitthvað eftir af auðlindum landsins fyrir börn okkar, barnabörn og kynslóðir eftir þær, verðum við að stoppa strax og stöðva áframhaldandi auðlindarányrkju á náttúru landsins.
