Nátt­úrupassi er afleit hug­mynd til að kosta upp­bygg­ingu og við­hald ferða­manna­staða. Að auki er það frum­varp sem lagt hefur verið fram í þessum til­gangi gallað að formi og efni. Tekju­öflun í þessum til­gangi er reyndar þegar hafin en í frum­varp­inu er feng­inni reynslu og all­mik­illi umræðu sem fram hefur farið um þetta efni lítt gerð skil en í þess stað nær alfarið byggt á skýrslu Boston Consulting Group.

Skýrsla BCG

Skýrsla BCG er hvorki vel unnin né ítar­leg. Fyr­ir­tækið er eftir því sem kemur fram á heima­síðu þess fyrst og fremst vera ráð­gef­andi í sölu­mennsku og við­skiptum en ekki  er sjá­an­legt að það hafi reynsla af skatta­legum verk­efnum eða sam­bæri­legu. Í skýrsl­unni eru upp­lýs­ingar frá öðrum um ferða­mál á Íslandi settar fag­lega fram og dregin upp glans­mynd af fram­tíð ferða­mennsku á Íslandi og lögð til ein gjald­töku­leið. Aðrar leiðir eru ekki reif­aðar að nokkru marki og nátt­úrupass­anum dæmdur sigur með krossa­prófi. Þrátt fyrir ónógan rök­stuðn­ing og þá stað­reynd að nátt­úrupassar eru hvergi í notkun er lagt til að sú leið verði far­in.

Skýrsla BCG virð­ist gerð með ákveðna nið­ur­stöðu í huga. Það vekur athygli að skýrslan er unnin fyrir hags­muna­að­ila innan ferða­manna­þjón­ust­unn­ar, sem reikna má með að telji sig hafa hag af því hvernig gjald­tök­unni er hátt­að. Þá er athygl­is­vert að skýrsla, sem á að vera fag­legt inn­legg í umræðu, skartar glans­myndum og ávörpum tveggja ráð­herra sem vænt­an­lega er ætlað að gera nið­ur­stöðu hennar sölu­væn­lega.

Til­efni og til­gangur gjald­töku

Þar er sam­mæli flestra að til­efni sé til opin­berra útgjalda vegna vax­andi fjölda ferða­manna, sem sækja landið heim. Ágrein­ingur er hins vegar um það hvernig fjár skuli aflað til að standa undir þessum útgjöld­um. Helsta álita­málið er hvort inn­heimta eigi ein­hvers konar þjón­ustu­gjald með nátt­úrupassa eða hvort beita eigi skatt­lagn­ingu. Tals­menn nátt­úr­urpassa nota þau rök fyrir pass­anum að “þeir borga sem njóta”. Er þannig reynt að færa gjald­heimt­una í bún­ing ein­hvers konar þjón­ustu­gjalds. Þessi rök­semd stenst þó ekki skoð­un. Í fyrsta lagi er það svo að allar aðra leiðir sem til umræðu hafa verið leggja þennan kostnað á ferða­menn sem koma lands­ins nátt­úr­unnar vegna og borga þeir því fyrir að njóta hennar Í öðru lagi er gjald fyrir nátt­úrupassa lítt í takt við álag af ferða­mennsku eða nýt­ingu ferða­manna því það er hið sama hversu löng dvöl eða ferð er. Þessir meintu yfir­burðir nátt­úrupass­ans eru lít­ils virði og engar rök­semdir koma fram í skýrslu BCG eða frum­varp­inu sem styðja það að byggja gjald­tök­una upp sem þjón­ustu­gjald. Þjón­usta, sem ætti að vera and­lag slíks gjalds, er ein­fald­lega ekki fyrir hendi.

Varð­veisla nátt­úru lands­ins og við­hald land­gæða eru verk­efni rík­is­ins Þeim má sinna og kosta með ýmsum hætti. Sé tekið gjald af ferða­mönnum í þessum til­gangi er ann­ars vegar er um að ræða skatt­heimtu og hins vegar mörkun þeirra tekna sem aflað í þessi til­teknu verk­efni. Þeim verk­efnum til við­bótar kemur upp­bygg­ing inn­viða fyrir ferða­þjón­ust­una. Þessi atriði geta hvert um sig verið rök fyrir skatt­heimt­unni og verið mót­andi fyrir það hvaða skattar á að nota og hvernig þeir eru inn­heimtir, m.a. hverjir eiga að greiða þá. Þrjú atriði í því sam­hengi skulu gerða að umtals­efni. Ytri kostn­aður ferða­þjón­ustu, fénýt­ing nátt­úru­gæða og upp­bygg­ing inn­viða fyrir ferða­þjón­ustu.

Ytri kostn­aður

Ytri kostn­aður starf­semi, fram­leiðslu og neyslu er þekkt fyr­ir­bæri og ekk­ert nýtt að atvinnu­starf­semi valdi spjöllum og kostn­aði sem ekki kemur fram í rekstr­ar­kostn­aði fyr­ir­tækja og kemur því ekki fram í verði vöru og þjón­ustu. Algengt er að slíkum ytri kostn­aði sé mætt með skatt­lagn­ingu, þ.e. að sá atvinnu­rekstur sem honum veldur er lát­inn greiða skatt sem rennur til að bæta tjónið eða verður með öðrum hætti til hags­bóta fyrir tjón­þol­ann. Slíkir skattar eru kall­aðir umhverf­is­skatt­ar. Aug­ljós­lega á þetta við um ferða­þjón­ustu í heild sinni, sem bygg­ist á fjölda ferða­manna og veldur sá fjöldi álagi á nátt­úru lands­ins. Aðal­til­efni gjald­töku af ferða­mönnum er að koma í veg fyrir eða bæta tjón vegna áhrifa ferða­manna á nátt­úru lands­ins eða vegna notk­unar á land­inu fyrir ferða­þjón­ustu. Aug­ljós­lega eiga rök fyrir umhverf­is­skatti vel við í þessu til­viki.

Fénýt­ing nátt­úru­gæða

Annar þáttur máls­ins teng­ist nýt­ingu á nátt­úru lands­ins til tekju­öfl­un­ar. Ekk­ert er við það að athuga að nátt­úra lands­ins sé notuð til tekju­sköp­unar að því gefnu að ekki sé unnið tjón á nátt­úr­unni eða það bætt. Sé aðgengi að slíkri nýt­ingu tak­markað af nátt­úru­legum ástæðum eða með leyf­is­veit­ingum getur ein­okun eða fákeppni mynd­ast og þeir aðilar sem detta í lukku­pot­inn fá í sinn hlut rentu af auð­lind­inni. Þessi renta, þ.e. hagn­aður umfram eðli­lega ávöxtun fjár­fest­ingar í rekstri, er rétt­mæt eign eig­anda auð­lind­ar­inn­ar. Í slíkum til­vikum kemur til álita að krefja þá sem nýt­ing­ar­rétt­inn hafa um a.m.k. hluta af þeirri rentu sem þeir hafa af nýt­ingu sam­eig­in­legrar auð­lind­ar. Slíkt má gera með leigu á aðstöð­u,  sölu á starfs­leyfum eða með skatti á auð­lind­arent­una.

Inn­viða­upp­bygg­ing

Hluti af kostn­aði við ferða­þjón­ustu er upp­bygg­ing inn­viða, sam­gangna, örygg­is­kerfa, upp­lýs­inga­miðl­un, eft­ir­lits með umgengni og margt fleira. Í reynd er hér um að ræða stofn­kostnað sem er nauð­syn­legur til að atvinnu­starf­semi fái dafnað en er þess eðlis að ein­stök fyr­ir­tækin geta ekki ann­ast verk­efnin og ríkið þarf því að koma að mál­um. Að mörgu leyti gildir um þennan kostnað það sama og um ytri kostnað að eðli­legt er að hann gangi inn í verð­lagn­ingu ferða­þjón­ust­unn­ar. Skatt­lagn­ing með hlið­sjón af umfangi starf­semi er góður kostur í því sam­bandi.

Hvernig á gjald­takan að vera?

Við ákvörðun gjald­töku þarf að svara þeirri spurn­ingu hvort taka eigi gjald fyrir veitta þjón­ustu eða inn­heimta skatt. Eins og bent er á hér að framan getur þjón­ustu­gjald ekki átt við um sölu á nátt­úrupassa. Ferða­mað­ur­inn fær enga skil­greinda þjón­ustu og engin tengsl eru milli þeirrar fjár­hæðar sem hann greiðir og þeirra nota sem hann hef­ur. Þegar af þessum ástæðum er hug­myndin um nátt­úrupassa og hlið­stæð gjald­taka hins opin­bera af ferða­mönnum óeðli­leg.

Hvort sem það gjald sem inn­heimta á er greiðslu fyrir ytri kostn­að, gjald fyrir nýt­ingu á sam­eig­in­legri auð­lind eða það á að renna til upp­bygg­ingar inn­viða ferða­þjón­ustu er skatt­lagn­ing rök­rétt leið, þótt ein­hvers konar leyf­is­gjöld og rétt­inda­leiga gæti að hluta komið til álita. Skatt­lagn­ing­ar­leið­in, þ.e. hvaða skattur er lagður á, hvert and­lag hans á að vera og hver greiðir hann á að ráð­ast af til­gangi og til­efni gjald­tök­unnar og því hvaða áhrif menn vilja hafa með gjald­tök­unni.

Til álita kemur í fyrsta lagi hvort nota eigi almennar skatt­tekjur til að standa undir þeim kostn­aði sem til umræðu er eða hvort afla eigi fé með sér­skött­um. Viss rök hníga að því að nota almennar skatt­tekj­ur. Ann­ars vegar þau að hluti þeirra verk­efna sem vinna þarf eru verk­efni rík­is­ins óháð ferða­þjón­ust­unni, svo sem vernd nátt­úru og land­gæða almennt. Hins vegar er hluti hins opin­bera kostn­aðar hlið­stæður því sem ger­ist í atvinnu­starf­semi almennt og ætti ekki að kalla á skatt­lagn­ingu umfram það að ferða­þjón­ustan greiði elmenna skatta með sama hætti og önnur starf­semi.

Ráð­stöfun þeirra tekna, sem afla á skv. frum­varp­inu er að mestu miðuð við ytri kostn­aði ferða­þjón­ust­unnar og er þeim að mestu ætlað að bæta eða fyr­ir­byggja tjón á nátt­úr­unni. Rök­rétt er að leggja á umhverf­is­skatt eða nátt­úru­skatt til að mæta þeim kostn­aði.

Hverjir eiga að borga

Í umræðu um þessa gjald­töku hefur heyrst sú rök­semd að gjaldið megi ekki koma niður á fyr­ir­tækjum í ferða­þjón­ustu. Virð­ist menn ætli að unnt sé að leggja gjaldið á ferða­menn án þess að það hafi áhrif, þ.e. að þeir taki ekki eftir þessum kostn­aði við ferð­ina eða líti hann öðrum augum en gisti­kostnað eða far­gjöld. Önnur veila í þess­ari rök­semda­færslu er að álíta að það hvort gjaldið er lagt á fyr­ir­tækin eða ferða­mann­inn hafi áhrif á hver sé raun­veru­legur greið­anda. Í báðum til­vikum er það ferða­mað­ur­inn sem greiðir hinn aukna kostnað því að sjálf­sögðu velta fyr­ir­tækin þessum kostn­aði á sína við­skipta­menn. Staða fyr­ir­tækj­anna er í stórum dráttum hin sama hvor leiðin sem farin er.

Áhrif af hækk­uðum kostn­aði við ferðir til lands­ins og dvöl hér koma fram gagn­vart fyr­ir­tækj­unum sem sam­dráttur í eft­ir­spurn og færri ferða­mönn­um. Hefur verið reynt að meta þann sam­drátt með svo­kall­aðri verð­teygni, þ.e. hlut­falls­legri breyt­ingu á eft­ir­spurn vegna hlut­falls­legrar breyt­inga á verði. Þau áhrif eru ekki veru­leg miðað við þá skatt­heimtu sem til umræðu hefur verið og þau verða ekki umflúin hvaða leið sem farin er. Það er hins vegar athygl­is­vert við þessar mæl­ingar að áhrifin eru ekki bundin við þann anga ferða­þjón­ust­unnar sem inn­heimtir skatt­inn  og hækkar verðið hjá sér heldur snertir einnig aðra þætti henn­ar. Þetta eru að vísu aug­ljós sann­indi, færri ferða­menn til lands­ins þýðir færri gistinæt­ur, færri bíla­leigu­bílar o.s.fr. en hefur þá praktísku þýð­ingu að það skiptir ekki veru­legu máli á hvaða anga ferða­þjón­ust­unnar skatt­ur­inn er lagð­ur, áhrifin dreifast á alla. Þannig falla þau rök að flug­miða­skattur eða gistin­átta­gjald séu ósann­gjörn vegna þess að þau legg­ist aðeins á hluta ferða­iðn­að­ar­ins og sam­keppn­is­röskun innan grein­ar­innar því ekki vanda­mál.

Sé umhverf­is­skattur not­aður til að vega upp á móti ytri kostn­aði atvinnu­starf­semi á að leggja skatt­inn á þann sem hefur tekjur af starf­sem­inni þannig að rétt­ari kostn­aður komi í ljós og að verð við­kom­andi vöru eða þjón­ustu verði í sam­ræmi við hann. Ferða­þjón­ustan er rót útgjalda­þarfar­innar þegar kemur að verndun nátt­úru vegna ágangs ferða­manna og það er í fyllsta máta eðli­legt að gjald­endur slíks skatts séu þeir sem fénýta landið með þessum afleið­ingum og hafa af því tekjur en það eru fyr­ir­tæki í ferða­þjón­ustu sem flytja ferða­menn til lands­ins, hýsa þá og næra. Fyr­ir­tæki í ferða­þjón­ustu eru því hinn eðli­legi skatt­greið­andi og skatt­stofn­inn ætti að vera ein­hver sá þáttur í starf­semi þeirra sem mælir umfang starf­sem­innar m.t.t. fjölda ferða­manna svo sem far­þega­fjöldi, fjöldi gist­inga o.s.fr.

Gistin­átta­gjald og komu­gjöld

Reynsla er hér á landi og erlendis af sköttum sem henta vel til þess að inn­heimta nátt­úru­gjald. Þeir skil­virk­ustu eru skattur á ferðir með flug­vélum og skipum og gjald á gistinæt­ur. Er þeirra getið í grein­ar­gerð með frum­varp­inu þótt reynt sé að tala þau nið­ur. Skattur á far­miða er alþekktur og vand­ræða­laus í fram­kvæmd. Reynt hefur verið að víkja honum til hliðar með til­vísun í óljós ákvæði fjöl­þjóða­samn­inga en þær mót­bárur eru fremur hald­litlar þegar litið er til þess hve útbreiddir þeir eru, sbr. grein Ólafs Hauks­sonar í Frétta­blað­inu 15. jan­úar sl. o.fl. Gistin­átta­gjald hefur nú verið lagt á í nokkur ár. Í grein­ar­gerð með frum­varp­inu er því helst fundið til for­áttu að það skili of litlum tekjum sem auð­gert er að ráða bót á. Gistin­átta­gjaldið má ein­falda með því að leggja það á hvern og einn gest í stað svo­kall­aðra gisti­ein­inga og und­an­skilja ætti ódýr­ustu gist­ingar svo sem tjald­stæði og e.t.v. svefn­poka­pláss eða alla gist­ingu undir til­teknu verði.

Sam­an­tekt

Í grein þess­ari eru ein­göngu skatta­leg atriði og sjón­ar­mið til umfjöll­unar til að sýna fram á í hvað ógöngum menn lenda í þegar farið er fram með illa grund­aðar hug­mynd­ir, litið er fram hjá reynslu og fag­leg þekk­ing snið­geng­in. Bent er á ein­faldar leiðir til tekju­öfl­unar til nátt­úru­verndar í sam­ræmi við til­efni og til­gang hennar sem  auk þess sam­ræm­ast  við­ur­kenndum grund­vall­ar­at­riðum í skatt­lagn­ingu.

Þetta er aðeins ein af þeim ástæðum sem eru til þess að hafna frum­varpi um nátt­úrupassa. Frum­varpið felur einnig í sér brot gegn almanna­rétti bæði bein­línis með gjald­töku af íslenskum ferða­mönnum eins og fjöl­margir hafa bent á og eins í því að með frum­varp­inu verður einka­að­ilum heim­ilað að sölsa undir sig og fénýta margar helstu og “gróða­væn­leg­ustu” nátt­úruperlur lands­ins. Hug­myndin um þjóð­ar­eign á nátt­úru­auð­lindum lands­ins hefur þegar verið holuð með því að afhenda útvöldum nær allan rétt til fisk­veiða og gefa erlendum aðilum arð­inn af orku­lind­un­um. Með frum­varp­inu er þessum for­dæmum fylgt þegar að nátt­úru lands­ins er kom­ið. Þjóðin skal ekki njóta hennar nema gjalda fyrir og tekjur af nýt­ing­unni hennar eiga að renna í vasa fárra útval­inna.

Höf­undur er fyrr­ver­andi rík­is­skatt­stjóri.