Ekkert sveitarfélag mun hafa færri en eitt þúsund íbúa árið 2026 og verður lágmarksíbúafjöldi hækkaður í skrefum, jafnframt munu íbúar ekki fá kost á að kjósa um sameiningar sveitarfélaga heldur verði sameining lögbundin, verði ný þingsályktunartillaga Sigurðar Inga Jóhannssonar, samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, samþykkt. Þingsályktunartillagan er stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019-2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2019-2023.
Í dag mun ráðherrann leggja fram þingsályktunartillöguna sem er í fyrsta skipti sem heildarstefna um sveitarstjórnarstigið er sett fram. Sigurður Ingi skrifar í aðsendri grein í Fréttablaðið að tillagan sé sprottin upp úr víðtæku samráði um land allt. Meginmarkmiðið sé að sveitarfélög á Íslandi verði öflug og sjálfbær vettvangur lýðræðislegrar starfsemi og að sjálfsstjórn og ábyrgð sveitarfélaga sé virt og tryggð verði sem jöfnust réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu.
Grænbók kynnt til sögunnar
Í þingsályktunartillögunni stendur að við undirbúning hennar hafi rík áhersla verið lögð á gott samráð um allt land. Til að mynda hafi „Grænbók – Stefna um málefni sveitarfélaga“ verið birt í samráðsgátt Stjórnarráðsins 30. apríl og var frestur til að skila umsögnum til 11. júní. Alls bárust 24 umsagnir, til að mynda frá sveitarstjórnum og byggðaráðum og var málið opið til umsagnar frá 30. apríl til 11. júní.
Í henni er einnig lagt til að lágmarksfjöldi íbúa sveitarfélaga verði hækkaður í skrefum og verði 1000 árið 2026. Bókin, sem finna má á Samráðsgátt, var kynnt öllum sveitarstjórnum. Sveitarstjórnarfólki um land allt, almenningi, félagasamtökum og fyrirtækjum, var boðið að taka þátt og leggja fram sjónarmið um áherslur, mögulegar lausnir eða leiðir að árangri.Niðurstaða verkefnisstjórnar hennar var meðal annars að stjórnvöld marki skýra langtíma stefnumótun fyrir sveitarfélög til allt að 20 ára, að starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði tekin til gagngerrar endurskoðunar með það að markmiði að hann styðji betur við langtíma stefnumótun í stað þess að „plástra“ núverandi kerfi og að ríkið taki markvissari þátt í styrkingu sveitarstjórnarstigsins og fjárfesti í því.
Íbúar fái ekki að kjósa um sameiningu
Í þingsályktunartillögunni segir að lágmarksíbúafjöldi verði 250 frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2022, en 1.000 frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2026. Er það breyting frá tillögum Grænbókarinnar þar sem miðað er við 500 íbúa í janúar 2022. Þó er sami fjöldi í báðum skjölum fyrir árið 2026, það er 1.000 íbúar. Því verða skrefin nú tvö í stað þriggja.
Bæði í þingsályktunartillögu Sigurðar Inga og í Grænbókinni er lagt til að sameining sveitarfélaga verði lögbundin og íbúar muni ekki geta kosið um hana.
Í þingsályktunartillögunni segir: „Til að koma þessari aðgerð í framkvæmd þarf að breyta sveitarstjórnarlögum þar sem ákvæði um lágmarksfjölda íbúa var fellt út úr sveitarstjórnarlögum árið 2011 en hafði verið í sveitarstjórnarlögum frá 1961. Þrátt fyrir þau sjónarmið að það sé andstætt stjórnarskrárbundnum sjálfsstjórnarrétti sveitarfélaga að þvinga fram sameiningar án þess að bera tillögu þar að lútandi undir íbúa, sem m.a. komu fram í samráðsferlinu, telur starfshópurinn að fordæmið sýni að það sé viðurkennd leið að lögfesta lágmarksíbúafjölda.“
Í Grænbókinni er lagt til að hluti af tekjum Jöfnunarsjóðs vera nýttur til að auðvelda sameiningu, til að ólík fjárhagsstaða sveitarfélaga komi ekki í veg fyrir sameiningu og að sameiningar sveitarfélaga sem komi til vegna lögbundins lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga verði ekki bornar undir íbúa í atkvæðagreiðslu. Lagt er til að fjármögnun sveitarfélaga stuðli að hagkvæmu skipulagi sveitarstjórnarstigsins og allir fjárhagslegir hvatar sem vinni gegn sameiningu sveitarfélaga verði afnumdir.
Þá er vísað í ávarp Sigurðar Inga Jóhannssonar, samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, sem hann flutti á þingi Sambands íslenskra sveitarfélaga haustið 2018. Ávarpið bar yfirskriftina „Sveitarstjórnarstigið til framtíðar“. Í Grænbókinni segir að í ávarpi sínu hafi ráðherra sagt að sú spurning gerðist áleitnari hvort sveitarfélögin væri nægjanlega vel í stakk búin til að takast á við áskoranir sem við þeim blasi. Meira en helmingur sveitarfélaga væri með færri en eittþúsund íbúa, eða 39 þeirra, og 25 sveitarfélög hefðu færri en 500 íbúa, eða ríflega þriðjungur.
„Eftir að þessu fjögurra til átta ára tímabili lyki tæki hins vegar gildi nýtt ákvæði sveitarstjórnarlaga um lágmarksíbúafjölda. Þau sveitarfélög sem ekki hefðu nýtt tímann til að ná settu markmiði þyrftu þar með að sameinast nágrannasveitarfélagi til að uppfylla skilyrði laganna um íbúafjölda. Ekki kæmi til íbúakosninga um sameiningar frá þeim tíma – heldur yrði um skyldubundna sameiningu að ræða – líkt og verkefnisstjórnin lagði til. Ég verð að segja að þetta er sú leið sem mér hugnast best – en ég hlakka til að heyra ykkar sjónarmið,“ sagði ráðherra í ávarpi sínu og segir í Grænbókinni þessi orð ráðherra munu vega þungt þegar hugað væri að stefnumótun fyrir sveitarstjórnarstigið til næstu ára.
Mikilvægt sé að stíga fyrsta skrefið að fækkun og stækkun sveitarfélaga áður en rætt verður um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga með tilflutningi verkefna.
Mörg sveitarfélaganna afar fámenn
„Sveitarfélög á Íslandi eru 72 að tölu og mörg þeirra fámenn. Sveitarfélögum hefur þó fækkað um 125 á síðustu 27 árum í frjálsum sameiningum aðallega sem verður að teljast veruleg fækkun. Í kjölfar yfirfærslu grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga árið 1996 fækkaði sveitarfélögum mikið eða um 41 frá 1996 til 2000 og síðan aftur um 23 frá 2000 til 2004,“ segir í Grænbókinni.
54,1 prósent sveitarfélaga, eða 39 sveitarfélög, hafa færri en eitt þúsund íbúa og sjö fámennustu sveitarfélögin eru með íbúafjölda á bilinu 47 til 93. Það fjölmennasta, Reykjavíkurborg, er með 127 þúsund íbúa. Einvörðungu sjö sveitarfélög eru með fleiri en 10 þúsund íbúa og er meðalíbúafjöldi sveitarfélaga á Íslandi er 4.904 íbúar, en 3.181 íbúar sé Reykjavíkurborg ekki talin með, að því er kemur fram í Grænbókinni.
Íbúar höfuðborgarsvæðisins eru 64 prósent í búa landsins á meðan 2 prósent landsmanna búa á Vestfjörðum og 2 prósent á Norðurlandi vestra. Í Grænbókinni kemur fram að íbúum á Norðurlandi vestra hafi fækkað um 31 prósent frá árinu 1990 og um 28 prósent á Vestfjörðum.
Byggðastofnun hefur, á grundvelli miðspár Hagstofu Íslands um þróun mannfjölda á Íslandi, framreiknað mannfjölda eftir svæðum til ársins 2030.
Í Grænbókinni segir að miðað við þessa spá sé ekki hægt að sjá mikinn viðsnúning á mannfjöldaþróun sem verið hefur undanfarna áratugi. Jafnframt segir að aldursamsetning íbúa hafi breyst. Til að mynda muni íbúar eldast og meðalaldur landsmanna hækka sem geti haft mikil áhrif í einstökum byggðarlögum og gert rekstur skóla og öldrunarþjónustu erfiðan.
Ekki allir á einu máli um ágæti fækkunar sveitarfélaga
Í þingsályktunartillögunni stendur að almennt megi segja að umsagnirnar um Grænbókina hafi verið mjög jákvæðar, þó sést í umsögnum grænbókarinnar að ekki hafi allir verið á einu máli um ágæti ákvæðis um lágmarksíbúafjölda.
Í umsögn sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um Grænbókina segir að varðandi fækkun sveitarfélaga og lágmarks íbúafjölda segir að í Skútustaðahreppi búi um 500 manns. „Miðað við þessar tillögur er verið að þvinga sveitarfélagið til sameiningar árið 2026, nema það taki af skarið sjálft og leitist eftir sameiningu við nágrannasveitarfélag til þess að komast yfir lágmarks íbúaþröskuldinn. Skútustaðahreppur greiddi upp allar sínar langtímaskuldir á síðasta ári og eins og staðan er í dag er lítill fjárhagslegur hvati til sameiningar.“ Þá segir jafnframt að ef viðmið verði sett um lágmarksíbúarfjölda þá þurfi aukið fjármagn að fylgja sameiningum sveitarfélaga.
Þá segir í umsögn sveitarstjórnar Grýtubakkahrepps um Grænbók að fyrir því að lögfesta 1000 íbúa lágmarksstærð sveitarfélaga finnast engin rök, hvorki í skýrslunni né annarsstaðar, „enda er sveitarfélag með liðlega 1000 íbúa afar litlu eða engu betur sett í þessu tilliti en t.d. 500 manna sveitarfélag.“
Engin rétt tala fyrir lágmarksfjölda íbúa
Sveitarstjórn Grýtubakkahrepps bendir enn fremur á að almennt sé fjárhagsstaða minni sveitarfélaga betri en hinna stærri, að vanfjármögnun ríkisins á stórum málaflokkum verður ekki leyst með sameiningu smárra sveitarfélaga, að vandamál á einum stað leysast ekki með sameiningum annarsstaðar og að 1 kílómetri sé áfram 1000 metrar þó sveitarfélög séu sameinuð og sameiningar leysa ekki þjónustuvanda eða neikvæða byggðaþróun í dreifbýli einar og sér.
Í umsögninni segir þar að auki: „Ef niðurstöður væru eitthvað í takt við innihald skýrslunnar um stór og öflug sveitarfélgög með mikla getu til að taka við nýjum verkefnum og veita þjónustu ein og sjálf, þá hefði mátt búast við tillögu um lágmarksfjölda íbúa a.m.k. 10.000 ef ekki 25.000. En í raun er viðurkennt að slíkt gangi ekki upp vegna landfræðilegra aðstæðna á Íslandi. Enda yrðu slík sveitarfélög sum mjög víðfeðm, margkjarna, erfið í stjórnun og gætu nánast orðið eins og 3ja stjórnsýslustigið á stórum landssvæðum.“ Þá verði sameining eða samstarf sveitarfélaga verði að byggjast á fjárhagslegum, félagslegum og landfræðilegum forsendum en ekki einungis á höfðatölu.
„Fyrst og síðast á þó vilji íbúa að ráða ferð svo sem verið hefur. Engin „rétt“ tala er til fyrir lágmarks íbúafjölda í sveitarfélögum á Íslandi,“ segir jafnframt í umsögn sveitarstjórnar Grýtubakkahrepps. Jafnframt er hugmyndum um „lögþvingaða sameiningu sveitarfélaga“ alfarið hafnað og eru ráðamenn hvattir til að virða hagsmuni íbúa og sjálfsákvörðunarrétt í eigin málefnum.
Sameining eflir styrk sveitarfélaga
Bæjarráð Fjarðabyggðar skrifar í umsögn sinni að reynsla Fjarðabyggðar af sameiningum bendi ótvírætt til þess að með sameiningu minni sveitarfélaga í stærri eflist styrkur þeirra og þjónustustigi batnar. Tekjustofnar sveitarfélaga séu tryggðir og atvinnustarfsemi sem starfrækt sé í viðkomandi sveitarfélögum skili eðlilegum tekjum sem standi undir uppbyggingu þjónustu og innviða sem nauðsynlegir séu til vaxtar samfélaganna.
„Sameining sveitarfélaga á ekki að verða til þess að svipta sameinað sveitarfélag fjármagni sem þegar hefur þótt eðlilegt til reksturs þeirra sem sameinuð eru en reynsla Fjarðabyggðar af rekstri fjölkjarna sveitarfélags bendir til þess að með sameiningu hafi framlög jöfnunarsjóðs skerst. Að reka sameinað dreifkjarna sveitarfélag kostar það sama þau aðskilin,“ segir í umsögninni.
Segja stærri sveitarfélög hafa betri möguleika á að þróast
Í umsögn Sveitarfélagsins Hornafjarðar um Grænbók segir að stærð sveitarfélaga hafi klárlega áhrif á það hversu sjálfbær þau eru. Stjórnsýslan sé oft betur mönnuð þegar sveitarfélög séu stærri og það geti verið nauðsynlegt að ákveða lágmarksíbúafjölda þannig að hvatning sé til staðar til sameiningar.
„Stærri sveitarfélög hafa betri möguleika á að þróast, setja fjármagn í innleiðingu á tækni og þróun hennar, í gæðavinnu og stefnumótun svo eitthvað sé nefnt. Það má líka nýta sveitastjórnarstigið til að deila þekkingu á milli sveitarfélaga t.d. einhvers konar verkfærakistu.“
Þó segir að sameining sveitarfélaga megi ekki hafa neikvæð áhrif á tekjur annarra sveitarfélaga sem nýting Jöfnunarsjóðs til stuðnings óneytanlega geri. Jafnframt er bent á að samgöngur hafi bein áhrif á getu og vilja sveitarfélaga til sameiningar og samstarfs og hefur einnig áhrif á getu til að veita heilbrigðisþjónustu.
Rétt að setja ákvæði um lágmarksíbúafjölda
Í umsögn Akureyrarbæjar er þeirri vinnu sem nú á sér stað varðandi stöðu sveitarstjórnarstigsins á Íslandi fagnað. Varðandi hversu fjölmennt sveitarfélag þurfi að vera til að geta leyst staðbundin vandamál og nýtt tækifæri til þróunar samfélagsins segir að erfitt sé að finna ákveðna tölu, „því stærð þeirra og dreifing byggðar hlýtur einnig að hafa áhrif.“ Þá segir að 2000 til 5000 íbúar að lágmarki gæti verið nærri lagi, þá að teknu tilliti til annarra þátta sem nefndir voru.
Varðandi hvort rétt sé að setja að nýju ákvæði um lágmarksíbúafjölda í sveitarstjórnarlög segir að það sé rétt að gera. „Það hefur komið fram hjá sveitarstjórnarfólki sem hefur gengið í gengum sameiningar sem hafa tekið á að það sé betra fyrir nærsamfélagið að sameiningar séu ákveðnar miðlægt frekar en að egna íbúum saman um málið sem í mörgum tilvikum hefur rofið fjölskyldubönd til lengri tíma.“
Þá segir að önnur leið væri að tryggja að jöfnunarkerfið ýti undir sameiningu og dregið sé úr framlögu m sem vinna gegn sameiningu. „Það gerist einnig of oft að sameiningar eiga sér stað þegar sveitarfélag er komið á heljarþröm fjárhagslega og íbúaþróunin orðin mjög neikvæð. Þá er oft of seint gripið til mótvægisaðgerða til þess að snúa þróuninni við.“
Þó segir í umsókninni að ekki væri endilega æskilegt að ákveða lágmarksíbúafjölda í þrepum líkt og verkefnisstjórnin lagði til, vegna þess að margar margar sameiningar í mörgum tilvikum á tiltölulega stuttum tíma gæti valdið óróa og óvissu meðal íbúa. „Væri ekki nær að vinna að tillögum sem væru líklegar til að geta staðist til lengri frekar en skemmri tíma og ganga þá í gegnum ferlið einu sinni en ekki margoft.“
Höfðatala ekki eini mikilvægi þátturinn
Sveitarstjórnar Rangárþings eystra gagnrýnir í umsögn sinni þann stutta tíma sem sveitarfélögum væri ætlaður til að fjalla um verkefnið og veita umsögn við framkomna Grænbók. Varðandi hækkun lágmarksíbúafjölda segir að mikilvægt sé að sameiningar sveitarfélaga byggist ekki eingöngu á höfðatölu sjónarmiði, heldur sé einnig horft til annarra þátta, til að mynda landfræðilegra þátta, enda skipti þá framúrskarandi samgöngur verulegu máli.
„Koma þarf á verulegum hvata sem felur í sér samfélagslegan og fjárhagslegan ávinning svo sveitarfélög sjái hag sinn í að fara í frjálsar sameiningar. Vinna við sameiningar sveitarfélaga þarf að byggja á faglegum rökum, vönduðum vinnubrögðum og gæta þarf að því að flækja stjórnsýsluna að óþörfu svo að þriðja stjórnsýslustigið verði ekki óhjákvæmilegt með t.d. hvefis- eða þéttbýlisráðum.“ Þá telur sveitarstjórn Rangárþings eystra að forðast skuli það eins og kostur er að fara í þvingaðar sameiningar sveitarfélaga.
Íbúafjöldi ekki mælistika á styrk til reksturs
Þá segir í umsögn sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar að íbúafjöldi sveitarfélags eigi ekki að vera mælistika á styrk til reksturs lögbundinna verkefna. „Sjálfbærni sveitarfélags er mun mikilvægari þáttur en lágmarksíbúafjöldi sem grunnur að styrk. Ólýðræðislegt er að ætla að þvinga sveitarfélög til sameiningar gegn vilja þeirra sökum lágmarksíbúafjölda án þess að íbúar eigi kost á að greiða atkvæði um það,“ segir í umsögn Hvalfjarðarsveitar.
„Miðað við framkomnar tillögur má búast við að sveitarfélög sem hafi færri en 1.000 íbúa verði þvinguð til sameiningar 1. janúar 2026. Sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar telur mikilvægt að líta til styrks sveitarfélags sem telur færri en 1.000 íbúa og getur staðið á eigin fótum, staðið undir lögbundum verkefnum og veitt almenna þjónustu við íbúa og er sjálfbært að öllu leyti.“
