Greini­legt er að stjórn­mála­menn og lög­gjaf­ar­valdið eru að missa þol­in­mæð­ina gagn­vart fram­kvæmd­ar­vald­inu hvað varðar upp­lýs­inga­gjöf. Umboðs­maður Alþingis boð­aði í við­tali við RUV þann 12. mars. s.l. að nið­ur­stöður úr frum­kvæð­is­at­hugun hans á upp­lýs­inga­málum rík­is­ins sé vænt­an­leg og síðar sama dag til­kynnti for­sæt­is­ráð­herra að unnið sé að gerð nýrrar reglu­gerðar um sama efni sem á að „bæta upp­lýs­inga­gjöf úr stjórn­kerf­in­u“, ekki síst að frum­kvæði þess sjálfs (RU­V).

Þetta ger­ist ekki vonum fyrr. Aug­lýst hefur verið eftir auknum opin­berum upp­lýs­ingum og opnum gagna­grunnum með til­vísun í alþjóð­lega þróun á grund­velli upp­lýs­inga­tækn­innar í á þriðja ára­tug af almenn­ingi, frétta­mönn­um, fræði­mönnum og upp­lýs­inga­tækni­sam­fé­lag­inu og ein af meg­in­kröfum Bús­á­halda­bylt­ing­ar­innar var „gagn­sæ­i“. Henni var ekki mætt og talað hefur verið fyrir daufum eyr­um.

Kjarni máls­ins er sá að fram­kvæmd­ar­valdið getur ekki bætt upp­lýs­inga­gjöf sína að óbreyttu. Ný reglu­setn­ing skiptir því varla nokkru máli. Það hefur oft ekki þær upp­lýs­ingar sem til þarf og ef þær eru til staðar eru gögn oft­ast á ósam­rým­an­legu formi, í skjölum og jafn­vel á papp­ír. Ráðu­neytin geta farið á hlið­ina við að svara fyr­ir­spurnum frá Alþingi og þau hunsa oft fyr­ir­spurnir frétta­manna og almenn­ings af þessum sök­um.

Ríkið getur ekki lagað upp­lýs­inga­gjöf sína og orðið þannig við kröfum alþing­is­manna og ann­arra um við­un­andi upp­lýs­inga­gjöf nema með nýrri tölvu­væð­ingu. Sem það getur ekki skipu­lagt og fram­kvæmt eins og hér er rak­ið. Í þessu felst sjálf­helda þess.

Helstu for­sendur í mál­inu eru að: 

(i) þekk­ing er ekki til staðar til að leiða upp­lýs­inga­tækni­málin og fæst ekki aðkeypt (að­ilar úti í bæ geta ekki tölvu­vætt hið opin­bera því þeir þekkja ekki og skilja ekki laga- og starfs­um­hverfi og menn­ingu stjórn­sýslu), 

(ii) stofna­upp­bygg­ing í mála­flokknum ræður á engan hátt við verk­efnið og svarar ekki kröfum tím­ans, 

(iii) gagna­grunns­upp­bygg­ing æðstu stjórn­sýslu er nán­ast ekki fyrir hend­i, 

(iv) tölvu­væð­ingin sem er til staðar byggir á úreltum hug­mynd­um, 

(v) upp­lýs­ingum er dreift gegn gjaldi sem er sér­tekjur stofn­ana, en hindra gagn­sæ­i, 

(vi) starfs­hættir hins opin­bera svara ekki kröfum nútím­ans.

Þekk­ingu er ábóta­vant

Fjár­mála­ráðu­neytið lagði á síð­asta ára­tug síð­ustu aldar niður RUT-­nefnd­ina (Ráð­gjaf­ar­nefnd um tölvu­mál), sagði upp tölvu­mönnum sín­um, seldi SKÝRR sem áður var stofnun innan fjár­mála­ráðu­neyt­is­ins og lagði að lokum niður Hag­sýslu­stofn­un; allt í anda NPM-­stefn­unnar og afskipta­leys­is­stefnu. Þar með varð fjár­mála­ráðu­neyt­ið, sem eitt ráðu­neyt­anna hefur verk­færin til þess að vinna að þeim kostn­að­ar­sama mála­flokki sem tölvu­væð­ing er, án þekk­ingar á mála­flokkn­um, nema það hélt um tíma eftir starfs­manni við raf­ræn skil­ríki.

Smám saman hefur byggst upp lít­ils­háttar þekk­ing ann­ars stað­ar, fyrst í for­sæt­is­ráðu­neyt­inu, síðan hjá Þjóð­skrá, en hún er veik; um er að ræða starfs­menn með eldri þekk­ingu, neð­ar­lega í skipu­riti sem hafa ekki for­ræði, heim­ildir og jafn­vel ekki þekk­ingu til að leiða þessi verk­efni til nútíma­hátta. Innan fjár­mála­ráðu­neyt­is­ins var fyrir nokkrum miss­erum stofnuð umbóta­skrif­stofa sem m.a. á að ann­ast tölvu­mál, en það er alger­lega ófull­nægj­andi aðgerð og skrif­stofu­stjór­inn hefur ekki sér­þekk­ingu í mál­um. Þekk­ingin er enn sem fyrr mjög neð­ar­lega í stig­veld­in­u. Og enda bygg­ist sjálf hug­myndin um nauð­syn stjórn­sýslu­legra umbóta í Stjórn­ar­ráð­inu á mis­skiln­ingi; öll fram­þróun vinnu­bragða hlýtur að vera á grund­velli upp­lýs­inga­tækni.

Mála­flokk­ur­inn er allur of neð­ar­lega í skipu­riti. Allar megin ákvarð­anir og stefnu­mót­anir eru eðli­lega teknar af yfir­mönnum mála­flokks­ins og þeir bera ábyrgð á þeim: milli­stjórn­end­ur, for­stjór­ar, ráðu­neyt­is­stjórar og ráð­herr­ar; eng­inn þeirra hefur samt sér­þekk­ingu á mála­flokkn­um; á skipu­lagi og fram­kvæmd tölvu­mála heils ríkis heldur má þakka fyrir ef þeir kunna á sím­ann sinn. Þetta er harka­lega sagt, en óþægi­lega rétt­mætt, til við­bótar má nefna að í yfir 20 ár hafa tölvu­mál í fjár­mála­ráðu­neyt­inu verið á ábyrgð ein­hvers til­tek­ins skrif­stofu­stjóra sem hefur haft önnur megin starfs­svið og eng­inn þeirra hefur verið sam­ræðu­hæfur um tölvu­mál sem fag­mað­ur. Blindur leiðir blindan er meg­in­ein­kenni tölvu­mála rík­is­ins síðan NPM-­stefnan kom til fram­kvæmda og þekk­ing­unni var úthýst. Við þessar aðstæður er eðli­legt að fjár­veit­ingar séu litlar til mál­anna, þær myndu hvort sem er fara til spillis við þessar aðstæð­ur.

Við­líka þekk­ing­ar­leysi í æðstu emb­ættum og hér er á stefnu­mörkun og skipu­lagn­ingu tölvu­mála ríkis hefur ekki sést í Evr­ópu síðan aust­ur­blokkin hafði sov­ét­skipu­lag – svo mikið má full­yrða; algengt var að flokks­hollir menn skipu­legðu tölvu­mál Rúm­eníu og Búlgar­íu, en jafn­vel í þeim ríkjum hurfu þeir frá mála­flokknum eftir hrun skipu­lags­ins og fag­menn komu í stað­inn.

Stofna­na­upp­bygg­ing

Ef stjórn­mála­mönnum er alvara í því að lag­færa upp­lýs­inga­mál rík­is­ins þurfa þeir að átta sig á því að það kallar á umtals­verða breyt­ingu vinnu­bragða í ráðu­neyt­um. Því er óhjá­kvæmi­legt að ráða aðstoð­ar­ráðu­neyt­is­stjóra í fjár­mála­ráðu­neytið með viða­mikla þekk­ingu á upp­lýs­inga­tækni ekki síður en reynslu innan stjórn­sýslu og sann­aða leið­toga­hæfi­leika. Lægri staða mun varla bera árang­ur, enda mun umbreyt­ingin vænt­an­lega mæta harðri and­stöðu starfs­manna ráðu­neyt­anna, það þarf að skil­yrða fjár­veit­ing­ar, það þarf að taka upp mæl­ingar á árangri og skil­virkni, það þarf nýja nálgun og fag­legri en áður. Svipað og gert var á skrif­stofu Alþingis fyrir tæpum 30 árum; sem enn leiðir í upp­lýs­inga­gjöf rík­is­ins.

Þá þarf að stofna Reikni­stofu rík­is­ins svipað og bank­arnir eru með Reikni­stofu bank­anna sem sinnir sam­þætt­ing­ar­hlut­verki í fjár­mál­um; og þarf sú stofnun að vera innan fjár­mála­ráðu­neyt­is­ins. Hún sinni stefnu­mót­un, skipu­leggi og bjóði út fram­kvæmdir og byggi sjálf upp tölvu­málin með sam­þætt­ingu upp­lýs­inga víða að. Sam­þætt­ingin er hennar lausn­ar­orð og megin verk­efni.

Mik­il­vægt er að stofna upp­lýs­inga­tækni­ráð með leið­andi tölvu­mönnum lands­ins ásamt aðstoð­ar­ráðu­neyt­is­stjór­anum og for­stjóra Reikni­stofn­unar rík­is­ins og gæti það orðið stjórn þeirrar stofn­un­ar. Það taki að sér stefnu­mótun og gerð fram­tíð­ar­sýn­ar, eitt­hvað sem við höfum ekki séð hjá rík­inu síðan 1995.

Gagna­grunns­upp­bygg­ing

Af þeim verk­efnum sem vinna þarf er upp­bygg­ing gagna­grunna mik­il­væg­ust og síðan sam­þætt­ing gagn­anna. Hún þarf að vera á vegum Stjórn­ar­ráðs­ins og byggja á yfir­stofn­ana­legu valdi. Af því að ein und­ir­stofnun getur ekki sam­þætt þannig að nokkur merk­ing sé í því; hún getur ekki notað upp­lýs­ingar frá annarri stofnun til þess að rétt­læta aðgerð­ir: aðgrein­ing­ar­regla stjórn­sýsl­unnar hindrar það (Trygg­inga­stofnun getur t.d. ekki notað upp­lýs­ingar frá Vinnu­mála­stofnun eða Sjúkra­trygg­ingum til að rétt­læta ákvarð­an­ir). Þannig að eft­ir­lit og ákvarð­anir sem byggja á upp­lýs­ingum frá mörgum stjórn­völdum þurfa að fara fram hjá yfir­stofn­ana­legu valdi, efsta lagi stjórn­sýslu.

Þeir gagna­grunnar sem stofna þarf til á vegum Stjórn­ar­ráðs­ins eru fjöl­marg­ir. Hvað varðar þjón­ustu við Alþingi vantar gagna­grunn um mál í vinnslu og hvenær þeim á að vera lokið (komið að fram­lagn­ing­u), það mál varðar skiln­ing Alþingis á dag­skrá mála í stjórn­mál­unum og einnig þarf að gera gagna­grunn um fram­kvæmd laga og alþjóða­samn­inga, án skrán­inga í þá getur Alþingi ekki sinnt eft­ir­liti sínu sem skildi. Það getur raunar ekki sinnt eft­ir­lits­hlut­verki sínu í nútíma sam­fé­lagi með fyr­ir­spurnum einum saman rétt eins og ljóst er að verða; það þarf gagna­grunns­að­gang á fjöl­mörgum svið­um.

Því þarf að byggja upp gagna­grunna á öllum helstu mál­efna­sviðum rík­is­ins; mál­efna­svið fylgja skipt­ingu í ráðu­neyti og opna aðgang að þeim ekki síður en þeim gagna­grunnum sem nú þegar eru rekn­ir, s.s. mannauðs- og fjár­mála­kerf­inu Orra – innan þeirra marka sem per­sónu­vernd set­ur. Einnig þarf að byggja upp á hæsta stigi (e. top-­level) gagna­grunn rík­is­ins sem sam­þættir gögn frá gagna­grunnum mála­flokka og gefur æðstu stjórn­endum og Alþingi grein­ar­góðar heild­ar­myndir af fram­kvæmdum og ákvörð­unum fram­kvæmd­ar­valds­ins auk þeirra verka sem þegar hafa verið nefnd. Sá gagna­grunnur þarf eðli­lega einnig að vera opinn almenn­ingi og frétta­mönn­um.

Úreltar for­sendur tölvu­væð­ing­ar 

Mik­il­vægt er að losna við „skjal­ið“ sem grund­völl opin­berrar tölvu­vinnslu, en miða við gagna­grunnsein­ing­ar, sem ekki mega vera texti nema að eins litlu leyti og hægt er. Skjalið á sér litla fram­tíð. Rétt eins og strik­a­merki er nú flug­miði, en upp­lýs­ingar um flug­far­þega og flug eru gagna­grunns­upp­lýs­ing­ar, munu opin­berar stað­fest­ingar verða strik­a­merki eða önnur ein­kenni eða tákn sem vísa til gagna­grunna og sem mynda má þegar á þarf að halda, t.d. þing­lýs­ing eða hjóna­víslu­vott­orð. Þarf ekki að hafa mörg orð um það að texti skjala er óstrúkt­úrer­aður og getur ekki gefið skipu­legar upp­lýs­ingar og skjöl svara ekki upp­lýs­inga­þörf sam­tím­ans (gríð­ar­lega tíma­frekt er að lesa úr þeim, það verður nán­ast aldrei gert vél­rænt) eins og skrán­ing gagna í gagna­grunna ger­ir.

Raf­ræn skil­ríki eru fyrir löngu úrelt fyr­ir­bæri og þarf að falla frá öllum fram­kvæmdum varð­andi þau. Tæknin er frá 1976 þegar þörf var á auð­kenn­ingu og síðan var dustað af henni rykið á upp­hafs­árum nets­ins; þá féll fjár­mála­ráðu­neytið fyrir henni. En eng­inn er nafn­laus í dag. Það er varla til svo ómerki­leg tölvu­vinnsla að hún viti ekki hver er hvað á tölvu eða snjall­síma; hún veit jafn­vel hver er á vinnu­stað eða á heim­ili eða á ferð þar á milli eða ann­ars stað­ar, að ég nú ekki tali um sjálf­keyr­andi bíla fram­tíð­ar. Eða af hverju skyldu nýju per­sónu­vernd­ar­lögin vera sett, hvaða ein­kenni tölvu­vinnslu nútím­ans urðu til þess? Því er ósenni­legt að skyldu­notkun á raf­rænum skil­ríkjum stand­ist með­al­hófs­reglu stjórn­sýsl­unn­ar, slík notkun er íþyngj­andi en auð­kenn­ing þarf ekki að vera það. Ef ríkið treystir engum öðrum en sjálfum sér í auð­kenna­málum má nota Íslyk­il.

Það hlýtur að vera nið­ur­lægj­andi fyrir leið­toga raf­rænna skil­ríkja og opna augu þeirra fyrir því að þeir eru frá horf­inni öld, að ef þeir staldra við fyrir framan kven­fata­búð í stór­mark­aði er það tekið til marks um áhuga­svið þeirra og í fram­hald­inu hell­ast yfir þá aug­lýs­ingar um kven­fatnað í hinum ýmsu kerf­um. Auð­kenn­ing – hvað?

Upp­lýs­ingum er dreift gegn gjaldi

Við fram­kvæmt NPM-­stefn­unnar skipu­lögðu fjár­mála­ráðu­neytið og dóms­mála­ráðu­neytið tölvu­vinnslu af ýmsum toga þannig að gjald­fært var fyrir dreif­ingu raf­rænna gagna. Þetta á við fjöl­margar skrár rík­is­ins og m.a. um Þjóð­skrá og öku­tækja­skrá. Það hindrar gagn­sæi veru­lega og ofan af þessu þarf að vinda.

Stað­reyndin er sú að þessi þjón­ustu­gjöld kunna að vera ólög­leg í ljósi þeirrar laga­reglu að þjón­ustu­gjöld séu ekki hærri en sem nemur kostn­aði við þjón­ust­una. Gögnin í raf­rænu formi eru afurð sem fellur til vegna hins nýja forms vinnsl­unnar (ra­f­ræns forms) og af þeirri afurð og dreif­ingu hennar einni og sér hlýst eng­inn kostn­að­ur. Eng­inn auka­kostn­aður er af því að opna aðgang að raf­rænum gögn­um, en kostn­aður við vinnsl­una sjálfa var og er greiddur af almannafé og/eða af almenn­ingi með eðli­legri gjald­töku. Almenn­ingur á raf­rænu gögnin síðan með réttu, hann hefur þegar greitt fyrir þau á vinnslu­stig­inu.

Einnig má fella gjald­töku af raf­rænum gögnum niður á grund­velli upp­lýs­inga­réttar almenn­ings. Hann hefur vaxið stór­felld­lega á síð­ustu ára­tugum og ein af for­sendum hans er, auk mann­rétt­inda­sjón­ar­miða sem hér verða ekki rak­in, að ríkið gengur sífellt nær einka­lífi almenn­ings og því eigi hann rétt á því að ganga nær rík­inu en áður. Þetta þýðir í raun og er túlkað þannig um allan hinn vest­ræna heim að almenn­ingur eigi rétt á óhindr­uðum aðgangi að sem flestum gögnum rík­is­ins með þeim tak­mörk­unum helstum sem per­sónu­vernd­ar­sjón­ar­mið setja.

Starfs­hættir eru úreltir

Með tölvu­væð­ingu Stjórn­ar­ráðs­ins í þeim til­gangi að það geti sinnt upp­lýs­inga­hlut­verki sínu í nútíma þjóð­fé­lagi munu störf og starfs­hættir þurfa að breyt­ast umtals­vert. Ekki verða hér raktar fræði­kenn­ingar í því efni, en minnt á að tölvu­væð­ingin stækkar stjórn­un­ar­spönn, lækkar stig­veld­ið, grennir rík­ið; það mun þurfa tölu­vert færra starfs­fólk og hún veldur starfs­á­nægju; vald­eflir starfs­fólk. Tölvu­væð­ing ber með sér marg­hátt­aðan ábata fyrir alla; almenn­ing, stjórn­sýsl­una og aðra.

Engu að síður má hugsa sér að hún mæti mik­illi and­stöðu, af ýmsum ástæð­um, en hún mun kalla á að eldra starfs­fólk sem hvorki vill né getur tamið sér ný vinnu­brögð fari á eft­ir­laun (með­al­aldur í Stjórn­ar­ráð­inu er hár) og hún kallar vissu­lega á nýja þekk­ingu. Ýmsum kann því að kunna að sér veg­ið.

Á nýrri öld

Tölvu­væð­ingin gengur inn í meg­in­hlut­verk, hún er ein mesta bylt­ing sem mann­leg virkni og starf­semi hefur gengið í gegnum frá upp­hafi mann­kyns­sög­unn­ar, hápunktur upp­lýs­inga­ald­ar. Fram­kvæmd­ar­valdið hér á landi getur ekki hunsað for­sendur hennar lengur á grund­velli eldri „hefða“ með þeim orðum að tæknin sjálf geti út af fyrir sig ekki valdið neinum breyt­ing­um. And­staða þess við tölvu­væð­ingu heldur því í óskil­virkni eldri vinnu­bragða; tölvur eru að mestu not­aðar eins og rit­vél. Fram­kvæmd­ar­valdið ætti t.d. að kynna sér hvað leið­andi stjórn­sýslu­kenn­arar við jafn virtan háskóla og LSE (London School of Economics) segja um fram­tíð stjórn­sýslu.

Tölvu­væð­ingin er ekki lengur til stuðn­ings öðrum þjón­ustu­formum eða hug­myndum og fræði­kenn­ingum um stjórn­sýslu. Hún leggur sjálf til allar megin for­send­urn­ar, formin og ferl­ana - jafnt fyrir rík­is­vald sem aðra starf­semi.