„Gegnsæi er eitt vanmetnasta stjórnunartæki samtímans. Það er einfaldara en lagabálkur, ódýrara en eftirlitsstofnun og áhrifamátturinn er studdur vísindarökum.“ Sif Sigmarsdóttir, „Mín skoðun – Krumlan í klinkkrúsinni“, Fréttablaðið, 16. maí 2020.
Í kóvíðri móðu vormánaðanna urðu merkileg tímamót er varðar aðgengi á opinberum upplýsingum á Íslandi þegar veittur var aðgangur að upplýsingum um landbúnaðarstyrki.(1) Þar með opnuðust möguleikar á að almenningur, félagasamtök, stjórnsýsla jafnt sem fagaðilar geti tekið að rannsaka með hvaða hætti þessum styrkjum er varið. Það sem komið hefur upp á yfirborðið gefur vísbendingu um að full ástæða sé til þess að veita kerfinu aðhald. Síðustu búvörusamningar voru samþykktir með 19 atkvæðum (30% þingmanna, 150+ milljarðar af almannafé) og margt bendir til þess að þingið hafi haft fremur haldlitlar upplýsingar um útfærslu á þessum styrkveitingum.
Landbúnaðarstyrkir – upplýsingar
Stjarnfræðilegum upphæðum er varið til stuðnings við landbúnað víða um veröld, 700-1000 milljörðum dollara á ári.(2) Í Bandaríkjunum nema styrkirnir 18-20 milljörðum dollara á ári og áherslan þykir æði þröng og aðeins hluti framleiðslunnar er styrktur – stuðningurinn er ekki miðaður við almannaheill.(3) Innan Evrópusambandsins nema styrkirnir um 59 milljörðum evra á ári árið 2019 (EU data portal). Þar hefur verið mikil áhersla á umhverfistengingu styrkja og að setja skilyrði um að nýting spilli ekki landkostum (e. cross-compliance).
Upplýsingar um landbúnaðarstyrki hafa á tíðum verið torsóttar sem hefur hamlað aðhaldi að framkvæmd búvörusamninga. Með setningu laga um frjálst aðgengi að upplýsingum er varða almannahag hefur umfang og eðli landbúnaðarstyrkja komið æ betur komið í ljós víða um heiminn. Dagblaðið The Washington Post náði að gera upplýsingar um landbúnaðarstyrki í Bandaríkjunum aðgengilegar með lögsókn og dómi 1996, en þar eru gögn um styrkþega nú tiltæk á heimasíðu frjálsra félagasamtaka (The Environmental Working Group, ewg.org). Upplýsingar um landbúnaðarstyrki í flestum löndum Evrópusambandsins hafa verið aðgengilegar almenningi í töluverðan tíma, enda leggur sambandið áherslu á að með góðu aðgengi að upplýsingum sé hægt að veita aðhald og opna umræðu um hvernig þessum fjármunum verður best varið.
Í Bretlandi var það fjölmiðillinn The Guardian (4) sem krafðist aðgengis að upplýsingum um landbúnaðarstyrki árið 2005 í ljósi nýsettra upplýsingalaga og ríkistjórnin ákvað þá að gera upplýsingarnar opinberar án frekari málareksturs. Áður höfðu upplýsingarnar verið algjörlega lokaðar. Svipuð dæmi eru frá öðrum löndum, t.d. Mexíkó, þar sem bandalag smábænda, háskólafólks og umhverfissinna höfðaði og vann mál um aðgengi að upplýsingum.(5) Þar þurfti að senda inn 30 beiðnir til yfirvalda um upplýsingar og rekin voru 16 kærumál áður en sigur vannst. Á Íslandi unnust tvö mál fyrir Úrskurðarnefnd um upplýsingamál árið 2018 og 2020, eftir nokkrar beiðnir um upplýsingar og í kjölfarið voru gögn um landbúnaðarstyrki gerð aðgengileg.(1)
Þær upplýsingar sem fram hafa komið vítt um heiminn draga fremur dökka mynd af kerfunum. Í Bretlandi voru það að meginhluta ríkir landeigendur, þeirra á meðal drottningin og krónprinsinn, sem fengu stóran hluta styrkjanna. Ríkir landeigendur og stórfyrirtæki hljóta meginhluta styrkjanna í Bandaríkjunum. Í Mexíkó kom í ljós að styrkirnir runnu að stórum hluta til velstæðra landeigenda, en einnig til starfsmanna stjórnvalda. Fullvíst er að styrkirnir nýtast víða alls ekki eins og þeim er ætlað. Að baki stendur iðulega gríðarlega sterkur hagsmunahópur sem viðheldur úreltum kerfum, svo sem öflugir styrkþegar í landbúnaðarnefndum þjóðþinganna, t.d. í Bandaríkjunum (Congress), sem er æði kunnuglegur veruleiki á Íslandi.
Rangsnúnir landbúnaðarstyrkir
Fjárhagslegir eða stjórnsýslulegir hvatar sem hafa alvarlegar afleiðingar fyrir efnahag, samfélag eða umhverfi hafa verið nefndir „rangsnúnir hvatar“ (e. perverse incentives), t.d. lagalegir hvatar eða ákvæði sem og rangsnúnir landbúnaðarstyrkir.(6, 7) Gríðarlegar styrkgreiðslur til nýtingar óendurnýjanlegra orkugjafa á borð við kol og olíu í Bandaríkjunum og Evrópu eru dæmi um rangsnúna efnahagshvata og styrkjagreiðslur vegna neikvæðra áhrifa á land og loftslag. Greiðslur til hagsmunaaðila sem hafa m.a. markvisst tafið þróun á vistvænum lausnum við orkuframleiðslu.
Landbúnaðarstyrkir eru iðulega drifkraftar landnýtingar sem veldur skaða á vistkerfum, landhnignun og nýtingu sem viðheldur slæmi ástandi lands.(6, 7, 8) Talið er að styrkir upp á u.þ.b. 100 milljarða dollara á ári (2015) hafi neikvæð umhverfisáhrif innan OECD landa en lítill hluti styrkja hafi jákvæð umhverfisáhrif.(8) Fagleg rök hafa verið færð fyrir því að aflétting á rangsnúnum landbúnaðarstyrkjum kunni að vera áhrifaríkasta aðgerðin til að bæta umhverfið í veröldinni.(9)
Þegar upplýsingar um landbúnaðarstyrki á Íslandi voru gerðar opinberar kom í ljós að hér sem annars staðar hefur margt farið úrskeiðis við framkvæmdina, m.a. er varðar stuðning við sauðfjárrækt. Hundruð tómstundabænda fá styrki til að framleiða dilkakjöt – oft í hróplegri andstöðu við nauðsynlegar breytingar á landnýtingu við þéttbýli, eða þar sem ástand lands er slæmt. Aðeins hluti styrkjanna er réttlætanlegur á grunni byggðarstefnu. Ekki er markaður fyrir allar afurðirnar. Aðgerðir til að tengja styrkina við ástand landsins (e. cross compliance) hafa misheppnast – rangsnúnir hvatar í sauðfjárframleiðslu viðhalda ósjálfbærri landnýtingu víða um landið.(10)
Mjög háir styrkir til hluta framleiðenda samrýmast hvorki byggðasjónarmiðum (fáir sem njóta) né landnýtingarsjónarmiðum (mikill fjárfjöldi). Rétt er að horfa til þess að nú er landbúnaðarstyrkjum á Íslandi beint til einhæfra framleiðslugreina, sem að hluta losa mjög mikið af gróðurhúsaloftegundum. Styrkirnir skekkja mjög samkeppnisaðstöðu við aðrar greinar. Á hinn bóginn væri hægt að beina styrkjum til framleiðsluhátta sem hafa minni neikvæð áhrif á umhverfið og aðgerða sem stuðla að kolefnisbindingu og endurheimt vistkerfa. Og til auka úrvalið á matvöru fyrir neytendur.
Mikilvægt er að almenningur, stjórnvöld og löggjafinn átti sig á neikvæðum áhrifum margra landbúnaðarstyrkja á land og loftslag. Vonandi stuðlar aukið gagnsæi og upplýsingagjöf að gagngerri endurskoðun á landbúnaðarstyrkjum á Íslandi.
Höfundur er jarðvegsfræðingur og prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands.
Heimildir:
1. Ólafur Arnalds 2020. Tímamót – Landbúnaðarstyrkir eru opinber gögn. Stuðningsgreiðslur til sauðfjárræktar. Bændablaðið 19. mars 2020.
2. The Food and Land Use Coalition 2019. Growing better: The critical transitions to transform food and land use. The Global Consultation Report of the Food and Land Use Coalition. París, Frakkland.
3. Smith VH, JW Glauber, BK Goodwin, DA Sumner 2017. Agricultural Policy in Dissaray. Reforming the Farm Bill – Overview. American Enterprise Institute, Washington DC, Bandaríkin.
4. The Guardian 2005. EU farm subsidies uncovered. Royals must declare sums under freedom of information. The Guardian 7. janúar 2005.
5. Cejudo GM 2012. Evidence for change. The case of Subsidios al Campo in Mexico. International Budget Partnership, Washington, Bandaríkin.
6. Meyers N, J Kent 1998. Perverse subsidies: their nature, scale and impacts. International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, Manitoba, Kanada.
7. van Beers C, CJMJ, van den Bergh 2001. Perservance of perverse subsidies and their impact on trade and environment. Ecological Economics 36:475-486.
8. IPBES 2019. Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES secretariat, Bonn, Þýskaland.
9. Meyers 2007. Opinion. Perverse subsidies. Inter Press Service, www.ipsnews.net.
10. Ólafur Arnalds 2019. Á röngunni. Alvarlegir hnökrar á framkvæmd landnýtingarþáttar gæðastýringar í sauðfjárrækt. Rit LbhÍ nr. 118. Landbúnaðarháskóli Íslands, Hvanneyri.
