Schengen er samstarf 26 Evrópuríkja um afnám vegabréfaeftirlits á innri landamærum ríkjanna. Tilgangurinn er að auðvelda hindrunarlausa för fólks milli ríkja álfunnar. Grundvöllur þess að þetta sé mögulegt er aukið samstarf yfirvalda hvað varðar lög- og landamæragæslu og öflugra eftirlit við ytri landamæri aðildarríkjanna. Schengen-samstarfið hefur gengið nokkuð snurðulaust, á meðan ekki reyndi meira á það, en aukinn flóttamannastraumur til Evrópu frá Norður-Afríku og Mið-Austurlöndum, auk hryðjuverkaárása og COVID-19, veldur nú auknum erfiðleikum í samstarfinu.
Flóttamannastraumur og COVID-19 ógnar Schengen
Samfara aðlögun að sameiginlegum reglum Schengen hafa ríkin ávallt haldið áfram tiltekinni stjórn á landamærum sínum þó ekki væri krafist framvísunar vegabréfs og landamærin væru í raun opin. Flóttamannavandinn og hryðjuverkaárásirnar 2015 hafa reynt mikið á samstarfið og sýnt fram á vankanta þessarar aðferðar, hvort sem um var að ræða mistök ríkjanna hvað varðar landamæraeftirlit, erfiðleika við að samræma móttöku hælisleitenda eða brotalamir í samstarfi lögreglu. Þegar straumur flóttafólks frá Sýrlandi jókst varð til keðjuverkun sem leiddi til lokunar landamæra víðs vegar innan Schengen-svæðisins, enda hafa ríkin hvert um sig þar tímabundið talsvert svigrúm.
Eftir nokkurt hlé hafa svo hryðjuverkamenn látið til sín taka í Evrópu, nú síðast í Frakklandi og hefur Emanuel Macron Frakklandsforseti kallað eftir endurskoðun á Schengen-samstarfinu. Hann hafði fyrr á árinu hvatt forystufólk Evrópusambandsins til að innleiða eftirlit á innri landamærum tímabundið. Hefur hann varað við að verði ekki brugðist við með markvissum hætti gæti það þýtt aukna hættu á endalokum samstarfsins.
COVID-19 hefur svo enn frekar reynt á þolrifin, en þegar faraldurinn fór að herja á Evrópu gripu mörg ríki til þess ráðs að loka landamærum sínum nema vegna bráðnauðsynlegra erinda. Svartsýnustu spár gerðu m.a. ráð fyrir því að þetta gæti riðið samstarfinu að fullu og markað endalok þess. Þegar rykið sest er hins vegar ólíklegt að það verði reyndin. Þó er líklegt að faraldurinn muni hafa einhver langvarandi áhrif á samstarfið og það taki breytingum, byggt á reynslunni af annars vegar COVID-19 og hins vegar flóttamannavandanum.
Hvað er í húfi?
Schengen gegnir mikilvægu hlutverki fyrir Evrópusamrunann í heild sinni. Sér í lagi innri markað Evrópusambandsins þar sem fjórfrelsið er grundvallaratriði, einkum hvað varðar frjálsa för vöru og fólks. Efnahagslegur kostnaður af lokun innri landamæra er metinn töluvert hærri en afleiðingar af óheftum straumi fólks og þeim ókostum sem honum fylgja – þar á meðal auknum straumi flóttamanna um álfuna.
Samkvæmt niðurstöðum rannsóknar Evrópuþingsins frá árinu 2016 á áhrifum sem afnám Schengen hefði gæti beinn kostnaður aðildarríkjanna numið allt að 18 milljörðum evra árlega. Þar er áætlað að kerfisbundið landamæraeftirlit myndi kosta þá sem fara um landamæri Evrópu á milli 10 til 15 milljarða evra. Lauslega áætlaði gæti árlegur kostnaður því numið um 25–30 milljörðum evra, sem er lítill hluti heildarhagkerfis Evrópuríkja en gríðarlegar fjárhæðir engu að síður.
Upptaka innri landamæra myndi einnig leiða til truflunar á daglegum ferðum fjölda fólks í atvinnuskyni og hindra viðskiptaferðalög yfir landamæri. Slíkt myndi hafa neikvæð áhrif á líf milljóna manna og hefta atvinnustarfsemi. Árið 2018 fóru yfir 1,9 milljónir Evrópubúa yfir landamæri til vinnu. Fjöldi ríkisborgara innan ESB sem fer til vinnu í öðru Schengen-landi jafngildir í raun nærri einu prósenti allra atvinnubærra manna álfunnar.
Möguleg áhrif COVID-19 á Schengen
Þjóðernishyggja og andstaða við hnattvæðingu og fólksflutninga hefur farið vaxandi í Evrópu á undanförnum árum og m.a. ýtt undir kröfur um upptöku innra landamæraeftirlits. Nú þegar faraldurinn geisar hefur þessi málflutningur að einhverju leyti fengið byr í seglin og viss hætta á að fjari undan samstarfinu. Þó má fullyrða að algert hrun Schengen og afturhvarf til lokunar landamæra sé frekar ólíkleg niðurstaða, en í nýlegri skýrslu eru nefndir nokkrir möguleikar á aðlögun samstarfsins sem gætu komið til kasta samstarfsríkjanna á næstunni.
Einn valkosturinn gæti verið í þá átt að Schengen eins og það lítur út í dag yrði skipt niður í nokkur minni svæði. Þar gætu t.d. Norðurlöndin verið eitt svæði og Beneluxlöndin ásamt Frakklandi og Þýskalandi annað, svo dæmi séu tekin.
Annar möguleiki, sem einnig gæti farið saman við svæðaskipt Schengen, væri að einhver ríki myndu yfirgefa sambandið, annað hvort af sjálfviljug eða tilneydd vegna þrýstings annarra ríkja. Má þar nefna að Danir hafa frá upphafi slegið varnagla við Schengen og sömdu, ásamt Bretum og Írum, sérstaklega um að undanskilja utanríkis- og dómsmál gagnvart ESB. Danir hafa þó sjálfviljugir innleitt reglur Schengen hingað til en skýlaus krafa um opin landamæri gæti haft þau áhrif að þeir hyrfu frá þeirri stefnu og yfirgæfu sambandið. Þátttaka þeirra er jú liður í viðhaldi norræna vegabréfasambandsins, sem aftur var ein af röksemdunum fyrir því að Schengen-samstarfið var opnað til EFTA-ríkjanna.
Nú þegar hillir undir bóluefni gegn COVID-19 gætu mál þróast á þann veg að framkvæmdastjórn ESB þyrfti áfram að sjá í gegnum fingur sér varðandi beitingu undanþáguheimilda Schengen-samstarfsins, sem yfirleitt er ætlað að vera tímabundnar og ítarlega rökstuddar. Þannig gætu löndin haldið áfram að framlengja landamæraeftirlit, með vísan til almenns ástands vegna sóttvarna o.þ.h. án ítarlegri rökstuðnings sem kallað væri eftir við eðlilegri aðstæður.
Slíkar aðstæður þar sem „tímabundið“ landamæraeftirlit drægist á langinn myndu leiða til kostnaðar vegna viðhalds landamærastöðva, biðtíma við landamæri og hafa hamlandi áhrif almennt. Hann væri engu að síður lítill í samanburði við þann kostnað sem alhliða endurupptaka landamæra hefði í för með sér.
Viðvarandi óvissuástand mun óhjákvæmilega kalla á einhver pólitísk átök milli aðildarríkja þar sem löndin hafa mismikla þörf fyrir aukið landamæraeftirlit, og verða þá lönd á ytri landamærum Schengen-svæðisins í eldlínunni. Sem dæmi má nefna að þegar flóttamannabylgjan var sem mest árið 2017 var sértækum aðgerðum beitt á þýskum flugvöllum gegn grískum flugfélögum, sem leiddi til aukinnar spennu í samskiptum milli Þýskalands og Grikklands. Þau ríki sem mest yrðu fyrir barðinu á því óhagræði sem lokanirnar yllu tækju því vart þegjandi og myndu setja mikla pressu á Framkvæmdastjórn ESB um úrbætur.
Minna áþreifanlegt tjón, sem hefði engu að síður alvarlegar afleiðingar til lengri tíma litið, gæti komið fram í verulegri hnignun ýmiskonar starfsemi og virkni samskipta fyrirtækja og borgara þvert á landamæri, og þar með Evrópusamrunans almennt. Þó Schengen héldi í grundvallaratriðum gæti þetta skaðað innri markaðinn og leitt til minna trausts á evrunni. Slíkt er erfitt að meta til fjár, en sýnir hversu viðkvæmt og mikilvægt Schengen-samstarfið er fyrir Evrópusamstarfið í heild, burtséð frá beinu fjárhagslegu tjóni eða óþægindum.
Ísland og Schengen
Ísland er aðili að Schengen-samstarfinu, með landamæri sem skilgreind eru sem ytri landamæri svæðisins vegna tenginga alþjóðaflugvallarins í Keflavík, þrátt fyrir að vera eyja og eiga engin sameiginleg landamæri að Evrópu.
Fullyrða má að kostirnir við Schengen vegi mun þyngra en ókostirnir þó gjarnan heyrist raddir um hið gagnstæða. Því er þá haldið fram að vegna opinna landamæra flæði hér inn alls konar óæskilegt fólk sem m.a. séu hluti af blómstrandi glæpastarfsemi. Schengen er hins vegar ekki vandamálið hvað þetta varðar. Meintir afbrotamenn geta dvalist hér eins og aðrir EES-borgarar og ferðast hindrunarlaust á meðan þeir eru ekki eftirlýstir, og eru ekki með fyrirætlanir sínar skráðar í vegabréfin sín.
Vegabréfaeftirlit myndi því engu breyta um þetta, en hins vegar tryggir Schengen aðgang löggæslu, bæði á landamærum og innanlands, að eins góðum upplýsingum og mögulegt er um viðkomandi meinta afbrotamenn. Hvernig lögreglan er svo í stakk búin til að halda uppi eftirliti með afbrotum og glæpastarfsemi er það sem skiptir máli. Hugsanlega er vandinn frekar sá að íslensk stjórnvöld nýti ekki eins og kostur er þessi hlunnindi Schengen-samstarfsins, ekki vegna þess að viljann skorti, heldur er ástæðan frekar hið hefðbundna: mannekla og fjárskortur.
Ástandið vegna COVID-19 er fordæmalaust eins og oft hefur heyrst. En jafnvel þó íslensk stjórnvöld líti svo á að Ísland hafi ákveðna sérstöðu vegna legu sinnar verður ávallt krafa um að hér sé viðhaldið þeim viðbúnaði sem til er ætlast á ytri landamærunum.
Evrópusambandið setti t.a.m. þrýsting á öll Schengen-ríkin að ytri landamærunum yrði lokað fyrir ónauðsynlegum ferðum þegar COVID-19 faraldurinn braust út fyrr á árinu. Vegna þessa komu upp vangaveltur um hvort Ísland ætti að fara á svig við þær línur sem lagðar voru í samstarfinu, m.a. vegna eðlilegs og viðbúins þrýstings frá hagsmunaaðilum innanlands. Íslensk stjórnvöld hafa þó að mestu gengið í takt við Schengen og eru ekki líkleg til að kollvarpa samstarfinu vegna slíkra mála, þó vissulega sé ákveðið svigrúm eins og nefnt hefur verið hér að framan.
Stóru spurningarnar fyrir Ísland, eftir sem áður, eru hvort kostirnir við þátttöku í Schengen-samstarfinu vegi þyngra en hugsanlegir gallar, hvort möguleikar til upplýsingaöflunar og löggæslusamstarfs og -samræmingar séu nýttar sem best og hvort meðhöndlun á umsóknum um dvalar- og atvinnuleyfi borgara frá svonefndum „þriðju ríkjum“, þ.e. ríkja utan EES og Schengen-samstarfsins, séu of íþyngjandi.
Þar gæti manneklan og fjárskorturinn einmitt ýtt „kerfinu“ til að bregðast við slíku skv. ströngustu skilyrðum, en ekki í samræmi við þann sveigjanleika sem samstarfið þó býður upp á. Það er þó hugsanlega tilefni til sérstakrar umfjöllunar.
Schengen mun lifa
COVID-19 ástandið hefur í mörgum tilfellum gert flókin mál enn flóknari, þar koma til efnahagslegir hagsmunir, málefni flóttamanna og hælisleitenda, þar sem mannúðarsjónarmið fá nú meira vægi en áður. Því gæti verið varasamt að draga of sterkar ályktanir um áhrif alls þessa á Schengen-samstarfið á meðan faraldurinn gengur yfir.
Schengen er gríðarlega flókið í framkvæmd og hefur mætt sífellt erfiðari áskorunum undanfarin ár. Ætla má að COVID-19 geti gengið nærri samstarfinu en um leið varpað ljósi á kosti þess. Viðureignin við faraldurinn hefur kennt að samstarf er af hinu góða. Þó upp komi vandamál og tímabundnar lokanir landamæra einstakra ríkja er líklegt að hinir augljósu kostir opinna innri landamæra Evrópu muni hvetja fólk til dáða við að leysa þau mál á farsælan máta.
Meira um Schengen:
Fréttaskýring í Kjarnanum: Hvers vegna er Ísland aðili að Schengen?
Greinar Björns Bjarnasonar um Schengen-samstarfið og aðild Íslands
Skýrsla dómsmálaráðherra um Schengen-samstarfið
