Pólitísk ábyrgð og armslengd krufin til mergjar við Austurvöll
Á mánudag fór fram umræða sérstök umræða um pólitíska ábyrgð á Íslandi í sal Alþingis að frumkvæði þingmanns Pírata. Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra var til svara og sagði auk annars að í bók eftir danskan hæstaréttardómara og sérfræðing í ráðherraábyrgð kæmi fram að pólitísk gagnrýni gæti falið í sér pólitíska ábyrgð.
Hugtakið pólitísk ábyrgð hefur verið nokkuð í umræðunni upp á síðkastið, ekki síst í ljósi þess að um það virðist ekki ríkja sameiginlegur skilningur; skilningur stjórnmálamanna jafnvel „út og suður“ eins og heimspekingurinn Henry Alexander Henrysson orðaði það í nýlegu viðtali við vefmiðilinn Vísi og vísaði þar til ummæla ráðherra um pólitíska ábyrgð í tengslum við söluferli á hlut ríkisins í Íslandsbanka.
Á mánudag fór fram sérstök umræða á þingi um pólitíska ábyrgð á Íslandi, að beiðni Þórhildar Sunnu Ævarsdóttir þingmanns Pírata. Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra var þar til svara og beindi Þórhildur Sunna þeim spurningum til Katrínar, sem uppleggi að umræðunni, hvernig hún skilgreindi pólitíska ábyrgð og hvernig hún teldi að kjörnir fulltrúar öxluðu pólitíska ábyrgð – og svo einnig með sértækari hætti tengt söluferli Íslandsbanka; hvernig í „ósköpunum“ ríkisstjórnin hefði „axlað pólitíska ábyrgð á bankasölunni“ og því að fjármálaráðherra hefði selt „pabba sínum hlut í Íslandsbanka“.
Ýtrasta mynd pólitískar ábyrgðar vantraust þings en einnig gagnrýni
Katrín Jakobsdóttir kom til svara og sagði ágætt að fá tækifæri til að eiga samræður í þingsalnum um ákveðnar grunnstoðir í stjórnskipuninni, ráðherraábyrgð, sem jafnan væri skipt upp í tvenn konar ábyrgð.
„Annars vegar hina lagalegu sem stundum er kölluð refsiábyrgð og um hana er fjallað í lögum um ráðherraábyrgð og getur virkjast ef þingið ákveður að sækja ráðherra til saka fyrir landsdómi. Hins vegar höfum við pólitíska ábyrgð og það má segja að pólitísk ábyrgð sé liður í hinni lýðræðislegu umboðskeðju sem á endanum rekur sig til kjósenda, eins og við vitum, þangað sem lýðræðislega kjörnir fulltrúar sækja umboð sitt. Þingmenn hafa það hlutverk að veita framkvæmdarvaldinu aðhald en á endanum eru það kjósendur sem dæma ráðherra og aðra kjörna fulltrúa af verkum sínum en á milli kosninga hefur þingið hins vegar fjölmörg tæki til að kalla eftir pólitískri ábyrgð ráðherra á embættisverkum sínum. Við getum sagt að pólitísk ábyrgð birtist í sinni ýtrustu mynd í því að ráðherra missi embætti sitt vegna vantrausts þingsins,“ sagði Katrín, og bætti því svo við að hægt væri að axla pólitíska ábyrgð með ýmsum öðrum hætti, ef litið væri til þeirra sem hefðu fjallað um þessi mál, t.d. á norrænum vettvangi.
Í kjölfarið mælti forsætisráðherra með bók eftir danska hæstaréttardómarann Jens Peter Christensen, um ráðherra og embættismenn, pólitíska ábyrgð og skyldur. „Hann orðar það svo í þessari ágætu bók að þótt ýtrasta form pólitískrar ábyrgðar birtist í því að vantraust sé samþykkt þá geti pólitísk ábyrgð birst í ýmsum myndum, t.d. með gagnrýni á ráðherra í pólitískri umræðu, meðferð mála í þinginu og eftir atvikum með snuprum svokölluðum,“ sagði Katrín.
„Í því tilviki sem er tilefni þessarar umræðu, hvort fjármálaráðherra hafi axlað pólitíska ábyrgð hvað varðar sölu á Íslandsbanka, hef ég bent á það og hv. þingmaður gagnrýnt að ráðherra hafi staðið skil á gjörðum sínum gagnvart þingi og þjóð og ekkert dregið undan í því að svara fyrir málið. Sú umræða stendur raunar enn þá. Eftirlit Alþingis er með öðrum orðum í fullri virkni og ég get ekki séð annað en að ráðherrann hafi þar verið fús að svara fyrir sínar gjörðir og raunar átt frumkvæði að því að kalla eftir því að þær séu teknar til skoðunar. Það hefur hins vegar ekki komið neitt fram í þeirri miklu rýni sem þegar hefur átt sér stað sem kallar á að ýtrasta form pólitískrar ábyrgðar sé virkjað, þ.e. að ráðherrann segi af sér embætti eða hann hafi misst meirihlutastuðning á Alþingi vegna þessa máls,“ sagði Katrín einnig í ræðu sinni.
Armslengdin
Þórhildur Sunna hafði einnig óskað eftir því að forsætisráðherra svaraði því hvað armslengd, sem oft er rætt um, þýddi, sér í lagi í tilfelli sölunnar á hlut ríkisins í Íslandsbanka.
Í ræðu Katrínar kom fram að eftir hennar bestu vitund lægi ekki fyrir ein viðurkennd skilgreining á hugtakinu, en að það mætti rekja til hugmyndafræðinnar um góða stjórnarhætti og að í sinni einföldustu mynd mætti skýra það þannig „að í samhengi opinberrar stjórnsýslu feli hugtakið í sér fjarlægð á milli stefnumótunar og framkvæmdar í því skyni að koma í veg fyrir að stjórnmál hafi óæskileg áhrif á faglega stjórnun og rekstur.“
„Fyrir því eru iðulega þau rök höfð að stuðla að því að fagmennska ráði för og traust sé borið til ákvörðunar. Hugmyndafræði armslengdarinnar er alltumlykjandi í lögunum um Bankasýsluna sem og í lögum um sölu á eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum og raunar í regluverkinu öllu um fjármálamarkaðinn. Þetta birtist t.d. í því hvernig staðið er að skipun stjórna fjármálafyrirtækja þar sem ráðherra kemur hvergi nærri. Þá birtist armslengdin í því að til sé sérstök stofnun sem hefur það hlutverk sem Bankasýslan hefur og ég þarf ekki að fara yfir hér. Þessi hugmyndafræði hefur sætt gagnrýni fyrir að hún geti leitt af sér rofna ábyrgðarkeðju. Það hefur heyrst til að mynda í tengslum við bankasöluna. Það er auðvitað ekki markmiðið með reglum um armslengd því að það er ætíð þannig að ráðherra hefur tilteknar stjórnunar- og eftirlitsheimildir með stofnunum sem undir hann heyra, jafnvel þó að löggjafinn ætli þeim tiltekið sjálfstæði. Hversu ákveðið og í hvaða mæli ráðherra beitir slíkum heimildum er svo mismunandi. Eins og ég hef sagt í samhengi bankasölunnar þá hef ég fullan skilning á því að hæstv. fjármálaráðherra hafi talið rétt að umgangast þær heimildir af varfærni í ljósi þess hvernig löggjafinn hefur búið að regluverki um bankasölu,“ sagði Katrín.
Ýmsir þingmenn kvöddu sér hljóðs í umræðunni og fór hún um ansi víðan völl og ræddu um sinn skilning á hvoru tveggja, pólitískri ábyrgð og armslengd, auk þess sem sumir fóru út í aðra sálma, eins og kröfur sem gera mætti um sannsögli ráðherra og þingmanna, pólitískar áherslur ríkisstjórnarinnar og pólitísk loforð og ábyrgð í málefnum leigjenda.
Eyjólfur Ármannson þingmaður Flokks fólksins sagðist fagna umræðu í þinginu um pólitíska ábyrgð á Íslandi „þar sem hún virðist ekki vera mikil oft og tíðum“.
„Að axla pólitíska ábyrgð er að segja af sér ef maður nýtur ekki þingmeirihluta fyrir störfum sínum. Þar er líka skírskotun til þingræðisreglunnar og þess að ef ráðherra gerist sekur um afglöp þá beri honum að segja af sér og viðurkenna afglöp sín. Um armslengd og hvernig forsætisráðherra skilgreinir armslengd verð ég að segja það að í vor notaði hann hugtakið nokkuð oft varðandi sölu á Íslandsbanka. Sama gerði fjármálaráðherra og sama hafa stjórnarþingmenn gert. Málið er, og það þarf að vera algerlega kristaltært, að við söluna á Íslandsbanka í vor var engin armslengd milli ráðherra og Bankasýslunnar. Bankasýslan er ekki sjálfstæð stofnun að lögum, hún er ekki sjálfstæð stofnun varðandi sölumeðferðina. Lögin sem stjórnuðu sölunni, hvaða lög voru það? Jú, það voru lög um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Þar bar fjármálaráðherra að senda greinargerð til Alþingis, fjárlaganefndar og efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis. Ráðherra tekur ákvörðun um hvort tilboð skuli samþykkt eða þeim hafnað og undirritar samning fyrir hönd ríkisins um sölu eignarhlutans. Það er engin armslengd. Það er rangt. Það er eins rangt og það getur verið, þannig er nú það,“ sagði Eyjólfur.
Pólitísk ábyrgð verði ekki skilgreind út frá sjónarmiðum pólitískra andstæðinga
Hildur Sverrisdóttir þingmaður Sjálfstæðisflokksins sagði í ræðu sinni að „örlítið erfitt“ væri að festa hönd á hvað fælist hugtakinu pólitísk ábyrgð og að eflaust sæju þingmenn pólitíska ábyrgð með mismunandi hætti.
„Einn aðspurður orðaði það svo, með leyfi forseta: „Er pólitísk ábyrgð ekki það, þegar manni finnst að andstæðingur sinn þurfi að segja af sér þegar hann hefur ekki brotið lög og mögulega ekki gert neitt siðferðislega ámælisvert?“ Það má vera, en samt sem áður höfum við nýleg dæmi um þingmenn og ráðherra sem hafa annars vegar gerst brotlegir við siðareglur og hins vegar við lög án þess að segja af sér þrátt fyrir að t.d. þeirri sem hér stendur hafi mögulega fundist tilefni til þess í báðum þeim tilfellum. En það skiptir bara engu máli hvað mér, pólitískum andstæðingi þeirra, finnst um það. Það skiptir bara engu máli hvað mér gæti mögulega fundist um það,“ sagði Hildur.
Þingmaðurinn bætti því við að henni þætti mega slá því föstu að pólitísk ábyrgð væri ekki og mætti vera „skilgreind út frá óskum, sjónarmiðum og skoðunum pólitískra andstæðinga“.
„Það er marklaust, sama hversu hátt og oft þeim óskum er haldið á lofti. En hins vegar er það fólkið í landinu sem má og á að hafa óskir og sjónarmið um hver eigi að bera pólitíska ábyrgð á gjörðum sínum og það er gert í kosningum. Ráðherrar og þingmenn mæta kjósendum sínum með reglulegu millibili. Það er langmikilvægasta prófraun pólitískrar ábyrgðar og eini sanngjarni mælikvarði pólitískrar ábyrgðar, eins furðuleg og niðurstaða kjósenda kann oft að virðast pólitískum andstæðingum,“ sagði Hildur.
Pólítísk ábyrgð ríkisstjórnarinnar felist í að útiloka pólitíkina
Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir formaður Viðreisnar steig í pontu og sagði kjarna íslenskra stjórnskipunar þann að ríkisstjórnin bæri ábyrgð á öllum sínum verkum.
„Tæknileg atriði breyta ekki því hvar pólitíska ábyrgðin liggur í erfiðum málum ríkisstjórnarinnar hverju sinni. Hún þarf öll að svara fyrir það því að völdum fylgir ábyrgð og miklum völdum fylgir mikil ábyrgð. Þetta er kjarninn í lýðræðisskipan nútímaríkja. Ákvarðanir sem eru teknar á vettvangi stjórnmálanna lúta ströngum kröfum. Þær kröfur eru lagalegar jafnt sem pólitískar og siðferðislegar,“ sagði Þorgerður Katrín og bætti við að sannarlega væru margir fletir á pólitískri ábyrgð.
Hún spurði svo forsætisráðherra hvort hún teldi sig sýna pólitíska ábyrgð í hinum ýmsu málum, meðal annars þegar skuldir ríkissjóðs væru „auknar í mesta hagvexti síðari ára“og þegar stjórnin hefði setið í fimm ár án þess að kynna „áætlun um hvernig afla á orku til þess að ná markmiðum stjórnarsáttmálans um grænan hagvöxt og orkuskipti“ og „án þess að tryggja virka þjóðareign fiskveiðiauðlindarinnar með ákvæðum um eðlilegt auðlindagjald fyrir tímabundinn nýtingarrétt“.
„Á endanum felst pólitíska ábyrgðin í því að útiloka í rauninni pólitíkina í pólitísku samstarfi og ríghalda í kyrrstöðuna,“ sagði Þorgerður Katrín.
Við þessum orðum brást sérstaklega forsætisráðherra er hún lokaði umræðunni með ræðu. Sagði Katrín að henni þætti mikilvægt, er rætt væri um pólitíska ábyrgð hennar, „að minna á að ég held að hún hafi verið undirrituð í síðustu kosningum þegar sú ríkisstjórn sem nú situr hlaut meiri hluta atkvæða“.
„Gleymum ekki þeirri staðreynd, herra forseti,“ sagði Katrín.
Velti upp sannleiksskyldu og leka þingmanna á skýrslum
Halla Signý Kristjánsdóttir þingmaður Framsóknarflokks þakkaði fyrir umræðuna og sagði „hverjum manni hollt að líta í eigin barm, skoða sinn innri mann og vega og meta orð og gjörðir, hvort sem um er að ræða þingmenn eða ráðherra“.
„Í þessu samhengi langar mig að velta upp hér sannleiksskyldunni, en hún er samofin pólitískri ábyrgð og siðferði. Þessi umræða er stærri að umfangi en einungis salan á Íslandsbanka. Sannleiksskyldan, skyldan til að greina satt og rétt frá, er ekki skrifuð í lög á Íslandi en umboðsmaður Alþingis hefur þó fjallað um mikilvægi hennar. Hvaða úrræði höfum við hér á Íslandi ef þingmenn eða ráðherrar segja ekki satt og rétt frá? Sannleiksskyldan er meginregla fyrir alla opinbera starfsmenn í Danmörku. Þar er lögð áhersla á að skyldan til að segja satt sé miðlæg og mikilvæg fyrir alla opinbera aðila, opinbera starfsmenn og ráðherra. Útgangspunktur sannleiksskyldunnar er að ráðherra, þingmenn og opinberir starfsmenn mega ekki meðvitað eða af gáleysi miðla upplýsingum sem eru rangar eða villandi eða stuðla að því að aðrir geri það, hvort sem er inn á við eða út á við. Oftast þegar rætt er um sannleiksskylduna hérlendis hefur það verið í tengslum við pólitíska ábyrgð ráðherra en pólitísk þingleg ábyrgð veitir ráðherra mikið aðhald. Samkvæmt þingræðisreglunni getur Alþingi eða meiri hluti þess hvenær sem er losað sig við ráðherra sem nýtur ekki lengur trausts. Uppruna þingræðisreglunnar má rekja til þess tíma þegar konungar höfðu einræðisvald við ákvarðanatöku. Sú leið var farin að tryggja réttkjörnum aðilum óbeint vald á þjóðþingum til að hafa áhrif í umboði fólksins í landinu. Málið vandast aftur á móti þegar kemur að pólitískri ábyrgð þingmanna. Hver er pólitísk ábyrgð þeirra á því að segja satt og rétt frá, hvort sem það er hér í pontu eða í fjölmiðlum eða leka mikilvægum skýrslum frá Alþingi? Hver er pólitíska ábyrgðin þá?“ sagði Halla Signý í ræðu sinni.
Væri hægt að breyta menningunni til að bæta pólitíska ábyrgð
Arndís Anna K. Gunnarsdóttir þingmaður Pírata sagði að svokölluð pólitísk ábyrgð ráðherra, sem einnig væri kölluð þingleg eða stjórnmálaleg ábyrgð, byggðist á þingræðisreglunni.
„Í henni felst að Alþingi getur fundið að embættisfærslu ráðherra eða samþykkt á hann vantraust sem leiðir þá til þess að hann verður að víkja. Hvoru tveggja mætti að mínu mati kalla það sem ég vil segja að sé formleg ábyrgð. En pólitísk ábyrgð snýst ekki bara um það. Að mínu mati snýst pólitísk ábyrgð líka um það að vinna af heilindum og sannfæringu og tryggja það að stjórnmálamaður í öllum sínum verkum njóti trausts almennings í heild,“ sagði Arndís Anna og bætti því við að vinnuhópur sem nefndur var í skýrslu stjórnlaganefndar hefði bent á varðandi pólitíska ábyrgð ráðherra „að unnt væri að beina gagnrýni í formlegan farveg með því t.d. að leggja fram og ræða þingsályktunartillögur sem fela í sér missterka gagnrýni á embættisfærslu ráðherra“.
„Þetta væri hægt að gera án lagabreytinga og hvað þá stjórnarskrárbreytinga. Þetta er dæmi um það sem við getum gert hér á Alþingi og í okkar stjórnmálum til að bæta pólitíska ábyrgð í okkar störfum með því einfaldlega að breyta þeirri menningu sem við viðhöfum hér,“ sagði Arndís Anna.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eitt sterkasta tækið
Orri Páll Jóhannsson þingmaður Vinstri grænna sagði að eins og fram hefði komið í máli forsætisráðherra væri hin pólitíska ábyrgð liður í hinni lýðræðislegu umboðskeðju sem á endanum ræki sig til kjósenda og þangað sækji kjörnir fulltrúar umboð sitt.
„Það er í kosningum sem við dæmum, ef svo má að orði komast, ráðherra og aðra kjörna fulltrúa af verkum sínum. Það er líka okkar, hinna lýðræðislega kjörnu fulltrúa, að veita framkvæmdarvaldinu aðhald. Hér á vettvangi þingsins er sérstök stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, eins og við þekkjum, og hún er einmitt eitt þessara tækja sem við höfum til að sinna þessu aðhaldi í formi eftirlits. Að mínu viti er stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eitt sterkasta tækið,“ sagði Orri Páll og bætti við að á þeim vettvangi væri enn verið að „velta við hverjum steini“ hvað bankasölumálið varðaði.
„Skýrslan [frá ríkisendurskoðanda] er góð og ég fæ ekki betur séð en að þessi trúnaðarmaður okkar, hinna lýðræðislega kjörnu fulltrúa, hafi farið yfir ferlið gagnrýnum augum. En eins og ég segi, virðulegi forseti, þá erum við enn að og sinnum okkar skyldu að veita framkvæmdarvaldinu aðhald með okkar eftirliti. Þar erum við að skoða og fjalla um hið matskennda hugtak pólitíska ábyrgð,“ sagði Orri Páll.
Pólitísk ábyrgð að standa við orð sín
Jóhann Páll Jóhannsson þingmaður Samfylkingar sté næstur í ræðustól og tók þar upp málefni Brynju Hrannar Bjarnadóttur, leigjanda hjá Ölmu leigufélagi, sem stóð frammi fyrir 30 prósenta hækkun leigu eftir áramót.
„Hvað hefur þetta að gera með pólitísk ábyrgð? Jú, ég nefni þetta hér vegna þess að hæstvirt ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur hefur ekki staðið við þau fyrirheit sem gefin voru síðast þegar ríkisstjórnin steig inn til að liðka fyrir kjarasamningum. Ef hún hefði gert það, ef hún hefði staðið við það sem var lofað, væri staða þessarar konu, Brynju Hrannar Bjarnadóttur, allt önnur en hún er í dag. Rifjum aðeins upp hverju var lofað. Ákvæði húsaleigulaga verði endurskoðuð til að bæta réttarstöðu leigjenda, m.a. hvað varðar vernd leigjenda þegar kemur að hækkun leigufjárhæðar. Þetta segir í yfirlýsingu um stuðning stjórnvalda við lífskjarasamningana frá 2019. Hvað hefur svo gerst í þessum efnum? Nákvæmlega ekki neitt. Samningstímabilinu er lokið og engar hömlur hafa verið settar eða varnir verið reistar gegn hækkun leigufjárhæðar,“ sagði Jóhann Páll og bætti því við að pólitísk ábyrgð snerist „líka um að standa við orð sín, að það sé eitthvað að marka það sem er sagt, að það sé eitthvað að marka loforð sem eru gefin þeim sem lökust hafa kjörin,“ sagði Jóhann Páll.
Hann bætti því að þetta skildi „ríkisstjórnin í Skotlandi sem sagðist ekki bara ætla að standa með leigjendum heldur gerði það raunverulega, hafði forgöngu um að sett voru lög í landinu um frystingu leiguverðs“.
„Það sama gerðu jafnaðarmenn í Danmörku og við hér á Íslandi getum gert það líka,“ sagði þingmaðurinn.
Pólitísk ábyrgð túlkuð með þrengri hætti en ásættanlegt sé
Sigmar Guðmundsson þingmaður Viðreisnar sagði að það væri þekkt í íslenskri stjórnmálaumræðu að „hugtakið pólitísk ábyrgð er túlkað með þrengri hætti af valdhöfum hverju sinni en ásættanlegt er“ og að stundum hefði virst sem svo að það væri sjálfstætt og háleitt markmið að kannast helst ekki við ábyrgð sína fyrr en í flest skjól væri fokið.
„Ég hef ítrekað kallað eftir því að ríkisstjórnin og fjármálaráðherra axli pólitíska ábyrgð sína á mislukkaðri bankasölu. Í því felst ekki sjálfkrafa, eins og sumir virðast halda, að einungis sé hægt að gangast við ábyrgð með því að segja af sér embætti. Í mínum huga snýst þetta tiltekna mál um að framganga ákvarðanir og málsmeðferð ráðherra og ríkisstjórnar er með þeim hætti að allt traust er fokið út í veður og vind. Nægir þar að nefna að einn ráðherra varaði þjóðina ekki við þótt hann sæi það skýrt fyrir að þessi sala yrði klúður, en varaði hins vegar hina ráðherrana við sem skelltu við því skollaeyrum,“ sagði Sigmar og nefndi einnig ófullnægjandi upplýsingagjöf til þingsins og „niðurlagningu heillar stofnunar án umræðu einmitt til þess að færa frá sjálfum sér umræðuna um ábyrgð og yfir á Bankasýsluna“.
„Traustið fór og hvað hafa menn þá gert til þess að efla traustið á ný? Hvaða pólitísku ábyrgð hafa menn axlað í því samhengi? Svarið við þessu er því miður frekar slappur brandari. Fjármálaráðherra hefur að sögn samráðherra sinna, forsætis- og viðskiptaráðherra, axlað hana með því að velja sjálfur þann farveg sem málið var sett í, farveg sem svarar engu um pólitíska ábyrgð ráðherranna eða ríkisstjórnarinnar,“ sagði Sigmar.