Trúverðug áætlun skilar árangri

Sigurður Hannesson fjallar um áætlun stjórnvalda um losun fjármagnshafta.

Þegar  áætlun um losun fjármagnshafta var kynnt hinn 8. júní 2015 vorum við sem að henni stóðum sannfærð um að áætlunin myndi ganga eftir og höft yrðu losuð. Orð og efndir færu saman. Var því ánægjulegt að finna góðan stuðning við áætlunina strax að kynningu lokinni. Næstu daga átti framkvæmdahópur um losun fjármagnshafta, sem greinarhöfundur átti sæti í, fjölmarga fundi til að útskýra betur hina margvíslegu þætti og fjölmörg smáatriði sem afnámsáætlunin snerti, enda málið umfangsmikið. Margir viðmælenda voru þá þegar búnir að lesa kynninguna, fréttatilkynningar sem málinu tengdust og einhverjir búnir að reikna út áhrif tillagna kröfuhafa. Allt var þetta byggt á gögnum [tilvísun] sem höfðu verið gerð opinber eins fljótt og auðið var enda rík áhersla lögð á gagnsæi í þessari vinnu eftir því sem aðstæður leyfðu. Þá voru upplýsingar um efnahag slitabúanna opinberar m.a. á vefsíðum þeirra og í ýmsum ritum Seðlabanka Íslands.

Eftir sjö mögur ár hefur rofað til. Trúverðug áætlun um losun fjármagnshafta hefur áhrif á væntingar, sem á einum degi breyttust og fólk varð bjartsýnna á framtíð hagkerfisins. 

Þróunin síðan áætlunin var kynnt í júní hefur farið fram úr björtustu vonum.

  • Öll alþjóðlegu matsfyrirtækin hækkuðu lánshæfismat Íslands um einn flokk og allt útlit fyrir frekari hækkanir á næsta ári,
  • erlend fjárfesting hefur aukist verulega,
  • Seðlabankinn hefur keypt um 180 milljarða af gjaldeyri frá því áætlunin var kynnt sem er álíka mikið og hann keypti samtals árin 2010-2014. Gjaldeyrisforðinn hefur því eflst til mikilla muna og mun gera það enn frekar m.a. um 41 milljarða vegna áætlunarinnar,
  • krónan hefur styrkst um 6% (þegar þetta er ritað) þrátt fyrir umfangsmikil gjaldeyriskaup Seðlabankans,
  • skuldir ríkissjóðs munu lækka umtalsvert á næstu árum,
  • lífeyrissjóðir hafa fengið að kaupa gjaldeyri fyrir 10 milljarða til að fjárfesta erlendis,
  • væntingavísitalan hefur ekki verið hærri í 8 ár.

Vert er að hafa í huga að áætlunin er eitt en framkvæmd hennar annað. Þrátt fyrir góða niðurstöðu sem við getum öll fagnað er rétt að fram komi að hún var langt í frá sjálfsögð frá upphafi – eins og rakið verður hér á eftir.

Þótt áætluninni hafi verið vel tekið, bæði af almenningi og markaðnum, hefur borið á gagnrýni tiltekinna hópa á útfærslu hennar; þ.e. hvernig stöðugleikaskilyrði eru uppfyllt. Greinarhöfundur hefur þó ekki orðið var við gagnrýni sem felur í sér ábendingar um það hvernig standa hefði átt öðruvísi að málum, þrátt fyrir að allar upplýsingar hafi verið gerðar öllum opinberar um leið og þær lágu endanlega fyrir. Hinn 28. október 2015 var útfærslan varðandi gömlu bankana kynnt og ítarlega farið yfir áhrif hennar.

Rétt er að halda því til haga að áætlunin í heild sinni var kynnt 8. júní 2015. Þar var ítarlega fjallað um hinn þrískipta vanda, sem stafar af slitabúum, aflandskrónum og mögulegu útflæði fjármuna almennings, ekki síst lífeyrissjóða. Þar var hin þrískipta lausn einnig kynnt til sögunnar.

  1. Stöðugleikaskilyrði og 39% stöðugleikaskattur sem beindust að gömlu bönkunum.
  2. Útboð og breytt umgjörð um læsta reikninga sem beinist að aflandskrónum og lausn með valkvæðu uppboði.
  3. Losun hafta á almenning sem er háð því hvernig til tekst með fyrri aðgerðirnar tvær.

Það hvernig til hefur tekist með slitabúin vekur bjartsýni um losun hafta á almenning. Forsenda fyrir henni er að umgjörð læstra reikninga verði breytt og að aflandskrónuútboð heppnist vel. Með því gæti losun hafta gengið mjög greiðlega fyrir sig og jafnvel farið fram í einu skrefi.

Aðferðafræði og markmið

Markmið vinnu framkvæmdahópsins var að losa fjármagnshöft án þess að raska efnahagslegum stöðugleika og að útkoman væri í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar landsins. Kröfuhöfum voru boðnir valkostir og réttir hvatar skapaðir svo að þeir ákveddu sjálfir hvað þeir vildu gera. Nálguninni hefur gjarnan verið líkt við gulrót og kylfu. Gulrótin felst í valkostunum sem standa til boða en kylfan tekur við verði gulrótin ekki fyrir valinu. Valið er eftir sem áður annarra.

Slitabúin, stöðugleikaskilyrði og stöðugleikaskattur

Meginvandamálið við þrotabú föllnu bankanna var að þau áttu umtalsverðar eignir hér á landi, bæði í erlendri mynt og íslenskum krónum en meginþorri kröfuhafa er erlendur. Uppgjör búanna hefði því að öllu óbreyttu veikt gengi krónu með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á lífskjör almennings. Lausnin fólst í því að innlendu eignirnar yrðu eftir á Íslandi. 

Um margra ára skeið höfðu fulltrúar þrotabúa föllnu bankanna kallað eftir stefnu stjórnvalda um það hvernig hægt væri að ljúka skuldaskilum bankanna þannig að kröfuhafar gætu flutt sitt fé úr landi. Upplýsingafundir hófust í desember 2014 eins og greint var frá á sínum tíma. Á vormánuðum þessa árs var kröfuhöfum kynnt sýn stjórnvalda um stöðugleikaskilyrði og fyrirætlanir um 39% stöðugleikaskatt. Í júní voru almenningi kynntar opinberlega framangreindar áætlanir. Kröfuhafar, sem sátu í rútunni gátu þannig valið hvort þeir færu út á fyrstu stoppistöð eða síðustu. 

Losun hafta á almenning og fyrirtæki gæti gerst hratt. Málið fær þinglega meðferð þar sem það snertir lög um gjaldeyrismál. Verður því fróðlegt að sjá hvort frumvarp nær inn á vorþing eða hvort það bíði haustsins.

Framlag slitabúanna til stöðugleika snerist ekki einungis um tilfærslu eigna til stjórnvalda. Framlagið temprar útflæði innlends gjaldeyris og eyðir þannig neikvæðum áhrifum á gjaldeyrismarkað og fjármálastöðugleika sem af útgreiðslum til kröfuhafa hefði annars hlotist. Markmið áætlunarinnar var að losa fjármagnshöft en ekki að afla ríkissjóði tekna. Framlag slitabúanna felst ekki síður í því að fjármagna fjármálakerfið til langs tíma í erlendri mynt auk þess sem stjórnvöld fá til baka fjármuni í erlendum gjaldeyri sem þau lögðu nýju bönkunum til.

Það vill gjarnan gleymast að ítarlega var fjallað um stöðugleikaskilyrðin í kynningunni 8. júní sl. Orðið „stöðugleikaskattur“ kemur þar fram á 25 glærum en „stöðugleikaskilyrði“ kemur fyrir á 22 glærum. Í kynningunni er útskýrt í hverju þessi skilyrði felast. Slíkt var einnig gert í fréttatilkynningu Seðlabankans sem birtist sama dag.

Lykilatriði við að klára málið gagnvart slitabúunum var að móta stöðugleikaskilyrði og leiða stöðugleikaskatt í lög. Annars hefði ekkert breyst og málið væri enn í járnum. Greiðslujafnaðargreiningar voru ágætt verkfæri en voru víðsfjarri því að hafa úrslitaáhrif.

Aflandskrónur - breytt umgjörð um læsta reikninga og útboð

Aflandskrónur, eða „snjóhengju“, kannast margir við í almennri umræðu. Frá 2008 hefur þetta verið sérstakur eignaflokkur á læstum reikningum (e. blocked accounts) sem ekki lýtur sömu lögmálum og venjulegar krónur og eru fyrir vikið talsvert ódýrari en aðrar krónur.

Lausnin vegna aflandskróna felst annars vegar í breyttri umgjörð um læstra reikninga  og hins vegar í útboði þar sem þrír valkostir standa aflandskrónueigendum til boða. Læstir reikningar hafa verið grunnstoð fjármagnshaftanna á Íslandi allt frá árinu 2008 og eru vel þekkt fyrirbæri í löndum sem glímt hafa við greiðslujafnaðarvanda á síðustu áratugum. Hafa verður í huga að hugtakið nær til verðbréfareikninga jafnt sem bankareikninga. Fjármagn á læstum reikningum má aðeins nota til að kaupa tiltekin verðbréf eða geyma á bankareikningi. 

Þeir aflandskrónueigendur sem ekki taka þátt í útboðinu eða eru með óhagstæð tilboð geta haldið sínum fjárfestingum í ríkisskuldabréfum en þegar þau koma á gjalddaga greiðist höfuðstólsgreiðslan inn á sömu læstu bankareikningana en nú með engum vöxtum og hugsanlega neikvæðum. Lykilatriðið er að boðið er upp á valkosti og enginn er þvingaður til þess að selja eignir og því síður eru eignir teknar af kröfuhöfum. Þá er öllum ljóst að efndir á skuldabréfum íslenska ríkisins geta átt sér stað með greiðslu inn á læsta reikninga.

Hér er gulrótin útboðið en kylfan er breytt umgjörð um læsta reikninga og kemur Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn að þeirri vinnu með Seðlabankanum. Dr. Paul Klemperer, prófessor í hagfræði við Oxford-háskóla, hefur ráðlagt stjórnvöldum við hönnun og útfærslu útboðsins í samstarfi við hagrannsóknafyrirtækið Dot.Econ eftir þeirri forskrift sem þróuð var. Framkvæmdahópurinn fékk Dr. Klemperer að verkefninu í febrúar 2015 en Dot.Econ kom fyrst að því í apríl 2015. Í byrjun apríl 2015 óskaði Seðlabankinn eftir því að taka yfir þetta verkefni og hefur unnið að því síðan, enda eru þar á bæ sérfræðingar í útboðum. Í viðtali við DV 16. desember sl. sagði seðlabankastjóri að útboðið færi að öllum líkindum fram á fyrsta ársfjórðungi 2016 en í kynningunni 8. júní sl. hafði verið talað um október eða haustið 2015.

Almenningur og fyrirtæki - lífeyrissjóðir fjárfesta erlendis

Varðandi fólkið í landinu þá hafa lífeyrissjóðir nú þegar fengið að kaupa gjaldeyri fyrir 10 milljarða á þessu ári til þess að fjárfesta erlendis. Búast má við frekari aðgerðum fyrir almenning að aflandskrónuútboði loknu.

Losun hafta á almenning og fyrirtæki gæti gerst hratt. Málið fær þinglega meðferð þar sem það snertir lög um gjaldeyrismál. Verður því fróðlegt að sjá hvort frumvarp nær inn á vorþing eða hvort það bíði haustsins.

Í þessum fasa verkefnisins munu greiðslujafnaðargreiningar koma að góðum notum umfram aðra hluta verkefnisins.

Í Hannesarholti við Grundarstíg þar sem áætlunin var kynnt.
Mynd: Birgir Þór

Vendipunktar í málinu frá 2009

Þrátt fyrir góðar viðtökur fer því fjarri að niðurstaðan hafi verið sjálfgefin. Að baki þessum árangri liggur gríðarmikið starf sem rekja má aftur til ársins 2009. Með tímanum varð til skilningur á stöðunni.

Yfirlit yfir helstu vendipunkta í málinu.

  • Greiningarvinna innan Seðlabankans á árunum 2011-2012 sem leiddi til þess að gömlu bankarnir voru færðir undir höft 12. mars 2012. Í fyrri áætlunum um losun fjármagnshafta frá 2009 og 2011 var ekkert minnst á þrotabú hinna föllnu banka. Er það góð áminning um það hve langan tíma tók að greina stöðuna og hversu mikilvæg greiningarvinna Seðlabankans var sem leiddi til þess að búin voru færð undir höft.
  • Minnisblað (gjarnan kennt við Júpíter en skráðir höfundar voru Hjalti Baldursson, Styrmir Guðmundsson auk greinarhöfundar) sem skrifað var haustið 2012 og fjallaði um erlenda stöðu og greiðslujafnaðaráhrif gömlu bankanna. Því var fylgt eftir með fundum með hátt í 100 manns auk þess sem fjallað var um málið opinberlega. Þetta setti fyrirhugaða nauðasamninga Glitnis og Kaupþings sem Seðlabankinn hafði til umfjöllunar á þeim tíma í uppnám. Greiningarvinna hófst árið 2009 og komu fjölmargir einstaklingar að henni.
  • Undir lok síðasta kjörtímabils náðist pólitísk samstaða í málinu sem m.a. má sjá í bréfum nefndar með fulltrúum þingflokka um afnám gjaldeyrishafta dags. 20. desember 2012 og 9. apríl 2013.
  • Ummæli forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra þess efnis að stjórnvöld hyggðust nýta sér fullveldi landsins til að verja lífskjör almennings og samstaða ríkisstjórnarflokkanna í málinu voru grundvöllur að góðri niðurstöðu.
  • Haustið 2013 var Benedikt Gíslason ráðinn til að vinna við haftaafnám á vegum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Benedikt starfaði auk nafna síns Árnasonar með hópi innlendra ráðgjafa skipuðum af stjórnvöldum við hugmyndavinnu. Hópurinn skilaði af sér vorið 2014.
  • Byggt á vinnu ráðgjafahópsins var settur á fót sérstakur framkvæmdahópur um losun fjármagnshafta. Sumarið 2014 var Glenn V. Kim skipaður formaður framkvæmdahópsins og Benedikt Gíslason var auk þess í hópnum. Lögmennirnir Lee C. Buchheit og Mihalis Gousgounis frá Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP og hagfræðingurinn Anne O. Krueger voru auk þeirra ráðgjafar hópsins og stjórnvalda.
  • Í upphafi árs 2015 fékk framkvæmdahópurinn endurnýjað umboð og við bættust fulltrúar Seðlabankans, þau Ingibjörg Guðbjartsdóttir og Jón Þ. Sigurgeirsson auk þess sem  Ásgeir Helgi Reykfjörð Gylfason kom inn í hópinn. Greinarhöfundur kom á sama tíma inn í hópinn og varð annar varaformaður hans. Lilja D. Alfreðsdóttir verkefnastjóri í forsætisráðuneytinu starfaði einnig náið með hópnum. Innan hópsins ríkti traust og ennfremur var afar góð samvinna á milli framkvæmdahópsins og Seðlabankans, fjármála- og efnahagsráðuneytisins og forsætisráðuneytisins. Skipan framkvæmdahópsins og vinna hans var lykilforsenda þess að áætlun um losun hafta leit dagsins ljós á árinu 2015.
  • Vinnufundur í febrúar 2015 þar sem framkvæmdahópurinn kynnti greiningu sína á stöðunni, niðurstöður hugmyndavinnu og tillögur að aðferðafræði. Meginlínur lágu með því fyrir. Frá og með þeim fundi voru allir hlutaðeigandi sammála um nálgun.
  • Mánudagurinn 8. júní 2015 þar sem áætlunin var kynnt og kröfuhafar Kaupþings, LBI og Glitnis staðfestu vilja sinn til að ganga að stöðugleikaskilyrðum stjórnvalda frekar en að greiða stöðugleikaskatt. Sérstök athygli er vakin á því að bréf kröfuhafa Glitnis barst eftir kynningarfundinn.
  • Endanlegar tillögur kröfuhafa lágu fyrir 28. október 2015 og voru kynntar opinberlega sama dag.
  • Glitnir lauk nauðasamningi 15. desember 2015 og greiddi fyrstu greiðslu til kröfuhafa 17. desember 2015. Gera má ráð fyrir að dómstólar staðfesti nauðasamninga annarra slitabúa á næstu vikum.

Lausnin er klæðskerasaumuð að vandanum – framlög til stjórnvalda afar umfangsmikil

Gert er ráð fyrir að ráðstafanir slitabúanna til þess að uppfylla stöðugleikaskilyrðin nemi um 850 milljörðum. Þar af nema greiðslur til stjórnvalda 5-600 milljörðum. Þá verða aðrir að leggja mat á virði þess að íslenska bankakerfið eignist loks greiðan aðgang að markaðsfjármögnun á erlendri grundu á markaðskjörum.

Framlagið er ekki ein tala þar sem það er að stórum hluta til í formi eigna. Tíminn og úrvinnsla þessara eigna verður að leiða í ljós hvert endanlegt virði þeirra verður. Aðalatriði málsins er þó það að vandinn er leystur. Reynist eignirnar verðmeiri en talið var, var vandinn umfangsmeiri en talið var. Reynist eignirnar verðminni þá var vandinn minni.

Hjálpardekkin tekin af fjármálakerfinu

Stjórnvöld lögðu nýju bönkunum til fjármuni árið 2009, bæði í formi hlutafjár og skuldabréfa. Stöðugleikaskilyrðin leiða til þess að stjórnvöld fá greidda til baka fjármuni í erlendri mynt frá Arion banka og Íslandsbanka. Þar með eykst gjaldeyrisforði þjóðarinnar um 74 milljarða.

Slitabúin fjármagna bankana til langs tíma. Slíkt hefur engin áhrif á gengi krónu enda eru eignirnar varðar. Loksins hafa bankarnir því öðlast aðgang að erlendri langtímafjármögnun sem gefur þeim betra rými, samhliða betra lánshæfi til þess að byggja upp markaðsaðgang. Slíkt hefur verið talin forsenda fyrir losun hafta í öllum áætlunum sem settar hafa verið fram.

Framangreint leiðir m.a. til þess að innlend fyrirtæki geta fjármagnað sig í erlendri mynt og þar með dregur úr gengisáhættu í atvinnulífinu. Samhliða uppgangi ferðaþjónustunnar eru fjölmörg fyrirtæki með tekjur í erlendum gjaldeyri en á sama  tíma skuldir og kostnað í krónum. Styrkist krónan veikir það eðli málsins samkvæmt stöðu fyrirtækjanna nema þau hafi aðgang að erlendri fjármögnun eða a.m.k. áhættuvörnum.

Myndin skýrist

Nú lítur allt út fyrir að gömlu bankarnir klári sín mál öðru hvoru megin við áramót. Dómstólar leggja nú mat á nauðsamningsfrumvörp sem kröfuhafar hafa samþykkt og til stóð að Glitnir greiddi fyrstu greiðslu til kröfuhafa 17. desember 2015. Myndin er tekin að skýrast og áætlun stjórnvalda um losun hafta raungerist. Orð og efndir fara saman. Ljóst er þó að óstöðugleiki getur skapast vegna aflandskróna og þess vegna verður að taka á þeim vanda áður en lengra er haldið.

Það er ekki einungis afrek hversu langt hefur verið náð á einu ári heldur er það forsenda fyrir frekari skrefum sem verður að taka svo losun hafta verði að veruleika. Vonandi verður það árið 2016.

Efnisflokkar:
Meira úr sama flokkiÁrið 2015