Trúverðug áætlun skilar árangri

Sigurður Hannesson fjallar um áætlun stjórnvalda um losun fjármagnshafta.

Þeg­ar  áætlun um losun fjár­magns­hafta var kynnt hinn 8. júní 2015 vorum við sem að henni stóðum sann­færð um að áætl­unin myndi ganga eftir og höft yrðu los­uð. Orð og efndir færu sam­an. Var því ánægju­legt að finna góðan stuðn­ing við áætl­un­ina strax að kynn­ingu lok­inni. Næstu daga átti fram­kvæmda­hópur um losun fjár­magns­hafta, sem grein­ar­höf­undur átti sæti í, fjöl­marga fundi til að útskýra betur hina marg­vís­legu þætti og fjöl­mörg smá­at­riði sem afnáms­á­ætl­unin snerti, enda málið umfangs­mik­ið. Margir við­mæl­enda voru þá þegar búnir að lesa kynn­ing­una, frétta­til­kynn­ingar sem mál­inu tengd­ust og ein­hverjir búnir að reikna út áhrif til­lagna kröfu­hafa. Allt var þetta byggt á gögnum [til­vís­un] sem höfðu verið gerð opin­ber eins fljótt og auðið var enda rík áhersla lögð á gagn­sæi í þess­ari vinnu eftir því sem aðstæður leyfðu. Þá voru upp­lýs­ingar um efna­hag slita­bú­anna opin­berar m.a. á vef­síðum þeirra og í ýmsum ritum Seðla­banka Íslands.

Eftir sjö mögur ár hefur rofað til. Trú­verðug áætlun um losun fjár­magns­hafta hefur áhrif á vænt­ing­ar, sem á einum degi breytt­ust og fólk varð bjart­sýnna á fram­tíð hag­kerf­is­ins. 

Þró­unin síðan áætl­unin var kynnt í júní hefur farið fram úr björt­ustu von­um.

  • Öll alþjóð­legu mats­fyr­ir­tækin hækk­uðu láns­hæf­is­mat Íslands um einn flokk og allt útlit fyrir frek­ari hækk­anir á næsta ári,
  • erlend fjár­fest­ing hefur auk­ist veru­lega,
  • Seðla­bank­inn hefur keypt um 180 millj­arða af gjald­eyri frá því áætl­unin var kynnt sem er álíka mikið og hann keypti sam­tals árin 2010-2014. Gjald­eyr­is­forð­inn hefur því eflst til mik­illa muna og mun gera það enn frekar m.a. um 41 millj­arða vegna áætl­un­ar­inn­ar,
  • krónan hefur styrkst um 6% (þegar þetta er rit­að) þrátt fyrir umfangs­mikil gjald­eyr­is­kaup Seðla­bank­ans,
  • skuldir rík­is­sjóðs munu lækka umtals­vert á næstu árum,
  • líf­eyr­is­sjóðir hafa fengið að kaupa gjald­eyri fyrir 10 millj­arða til að fjár­festa erlend­is,
  • vænt­inga­vísi­talan hefur ekki verið hærri í 8 ár.

Vert er að hafa í huga að áætl­unin er eitt en fram­kvæmd hennar ann­að. Þrátt fyrir góða nið­ur­stöðu sem við getum öll fagnað er rétt að fram komi að hún var langt í frá sjálf­sögð frá upp­hafi – eins og rakið verður hér á eft­ir.

Þótt áætl­un­inni hafi verið vel tek­ið, bæði af almenn­ingi og mark­aðn­um, hefur borið á gagn­rýni til­tek­inna hópa á útfærslu henn­ar; þ.e. hvernig stöð­ug­leika­skil­yrði eru upp­fyllt. Grein­ar­höf­undur hefur þó ekki orðið var við gagn­rýni sem felur í sér ábend­ingar um það hvernig standa hefði átt öðru­vísi að mál­um, þrátt fyrir að allar upp­lýs­ingar hafi verið gerðar öllum opin­berar um leið og þær lágu end­an­lega fyr­ir. Hinn 28. októ­ber 2015 var útfærslan varð­andi gömlu bank­ana kynnt og ítar­lega farið yfir áhrif henn­ar.

Rétt er að halda því til haga að áætl­unin í heild sinni var kynnt 8. júní 2015. Þar var ítar­lega fjallað um hinn þrí­skipta vanda, sem stafar af slita­bú­um, aflandskrónum og mögu­legu útflæði fjár­muna almenn­ings, ekki síst líf­eyr­is­sjóða. Þar var hin þrí­skipta lausn einnig kynnt til sög­unn­ar.

  1. Stöð­ug­leika­skil­yrði og 39% stöð­ug­leika­skattur sem beindust að gömlu bönk­un­um.
  2. Útboð og breytt umgjörð um læsta reikn­inga sem bein­ist að aflandskrónum og lausn með val­kvæðu upp­boði.
  3. Losun hafta á almenn­ing sem er háð því hvernig til tekst með fyrri aðgerð­irnar tvær.

Það hvernig til hefur tek­ist með slita­búin vekur bjart­sýni um losun hafta á almenn­ing. For­senda fyrir henni er að umgjörð læstra reikn­inga verði breytt og að aflandskrón­u­út­boð heppn­ist vel. Með því gæti losun hafta gengið mjög greið­lega fyrir sig og jafn­vel farið fram í einu skrefi.

Aðferða­fræði og mark­mið

Mark­mið vinnu fram­kvæmda­hóps­ins var að losa fjár­magns­höft án þess að raska efna­hags­legum stöð­ug­leika og að útkoman væri í sam­ræmi við alþjóð­legar skuld­bind­ingar lands­ins. Kröfu­höfum voru boðnir val­kostir og réttir hvatar skap­aðir svo að þeir ákveddu sjálfir hvað þeir vildu gera. Nálg­un­inni hefur gjarnan verið líkt við gul­rót og kylfu. Gul­rótin felst í val­kost­unum sem standa til boða en kylfan tekur við verði gul­rótin ekki fyrir val­inu. Valið er eftir sem áður ann­arra.

Slita­bú­in, stöð­ug­leika­skil­yrði og stöð­ug­leika­skattur

Meg­in­vanda­málið við þrotabú föllnu bank­anna var að þau áttu umtals­verðar eignir hér á landi, bæði í erlendri mynt og íslenskum krónum en meg­in­þorri kröfu­hafa er erlend­ur. Upp­gjör búanna hefði því að öllu óbreyttu veikt gengi krónu með til­heyr­andi nei­kvæðum áhrifum á lífs­kjör almenn­ings. Lausnin fólst í því að inn­lendu eign­irnar yrðu eftir á Ísland­i. 

Um margra ára skeið höfðu full­trúar þrota­búa föllnu bank­anna kallað eftir stefnu stjórn­valda um það hvernig hægt væri að ljúka skulda­skilum bank­anna þannig að kröfu­hafar gætu flutt sitt fé úr landi. Upp­lýs­inga­fundir hófust í des­em­ber 2014 eins og greint var frá á sínum tíma. Á vor­mán­uðum þessa árs var kröfu­höfum kynnt sýn stjórn­valda um stöð­ug­leika­skil­yrði og fyr­ir­ætl­anir um 39% stöð­ug­leika­skatt. Í júní voru almenn­ingi kynntar opin­ber­lega fram­an­greindar áætl­an­ir. Kröfu­haf­ar, sem sátu í rút­unni gátu þannig valið hvort þeir færu út á fyrstu stoppi­stöð eða síð­ust­u. 

Losun hafta á almenning og fyrirtæki gæti gerst hratt. Málið fær þinglega meðferð þar sem það snertir lög um gjaldeyrismál. Verður því fróðlegt að sjá hvort frumvarp nær inn á vorþing eða hvort það bíði haustsins.

Fram­lag slita­bú­anna til stöð­ug­leika sner­ist ekki ein­ungis um til­færslu eigna til stjórn­valda. Fram­lagið temprar útflæði inn­lends gjald­eyris og eyðir þannig nei­kvæðum áhrifum á gjald­eyr­is­markað og fjár­mála­stöð­ug­leika sem af útgreiðslum til kröfu­hafa hefði ann­ars hlot­ist. Mark­mið áætl­un­ar­innar var að losa fjár­magns­höft en ekki að afla rík­is­sjóði tekna. Fram­lag slita­bú­anna felst ekki síður í því að fjár­magna fjár­mála­kerfið til langs tíma í erlendri mynt auk þess sem stjórn­völd fá til baka fjár­muni í erlendum gjald­eyri sem þau lögðu nýju bönk­unum til.

Það vill gjarnan gleym­ast að ítar­lega var fjallað um stöð­ug­leika­skil­yrðin í kynn­ing­unni 8. júní sl. Orðið „stöð­ug­leika­skatt­ur“ kemur þar fram á 25 glærum en „stöð­ug­leika­skil­yrði“ kemur fyrir á 22 glær­um. Í kynn­ing­unni er útskýrt í hverju þessi skil­yrði fel­ast. Slíkt var einnig gert í frétta­til­kynn­ingu Seðla­bank­ans sem birt­ist sama dag.

Lyk­il­at­riði við að klára málið gagn­vart slita­bú­unum var að móta stöð­ug­leika­skil­yrði og leiða stöð­ug­leika­skatt í lög. Ann­ars hefði ekk­ert breyst og málið væri enn í járn­um. Greiðslu­jafn­að­ar­grein­ingar voru ágætt verk­færi en voru víðs­fjarri því að hafa úrslita­á­hrif.

Aflandskrónur - breytt umgjörð um læsta reikn­inga og útboð

Aflandskrón­ur, eða „snjó­hengju“, kann­ast margir við í almennri umræðu. Frá 2008 hefur þetta verið sér­stakur eigna­flokkur á læstum reikn­ingum (e. blocked accounts) sem ekki lýtur sömu lög­málum og venju­legar krónur og eru fyrir vikið tals­vert ódýr­ari en aðrar krón­ur.

Lausnin vegna aflandskróna felst ann­ars vegar í breyttri umgjörð um læstra reikn­inga  og hins vegar í útboði þar sem þrír val­kostir standa aflandskrónu­eig­endum til boða. Læstir reikn­ingar hafa verið grunn­stoð fjár­magns­haft­anna á Íslandi allt frá árinu 2008 og eru vel þekkt fyr­ir­bæri í löndum sem glímt hafa við greiðslu­jafn­að­ar­vanda á síð­ustu ára­tug­um. Hafa verður í huga að hug­takið nær til verð­bréfa­reikn­inga jafnt sem banka­reikn­inga. Fjár­magn á læstum reikn­ingum má aðeins nota til að kaupa til­tekin verð­bréf eða geyma á banka­reikn­ing­i. 

Þeir aflandskrónu­eig­endur sem ekki taka þátt í útboð­inu eða eru með óhag­stæð til­boð geta haldið sínum fjár­fest­ingum í rík­is­skulda­bréfum en þegar þau koma á gjald­daga greið­ist höf­uð­stóls­greiðslan inn á sömu læstu banka­reikn­ing­ana en nú með engum vöxtum og hugs­an­lega nei­kvæð­um. Lyk­il­at­riðið er að boðið er upp á val­kosti og eng­inn er þving­aður til þess að selja eignir og því síður eru eignir teknar af kröfu­höf­um. Þá er öllum ljóst að efndir á skulda­bréfum íslenska rík­is­ins geta átt sér stað með greiðslu inn á læsta reikn­inga.

Hér er gul­rótin útboðið en kylfan er breytt umgjörð um læsta reikn­inga og kemur Alþjóða­gjald­eyr­is­sjóð­ur­inn að þeirri vinnu með Seðla­bank­an­um. Dr. Paul Klemper­er, pró­fessor í hag­fræði við Oxfor­d-há­skóla, hefur ráð­lagt stjórn­völdum við hönnun og útfærslu útboðs­ins í sam­starfi við hag­rann­sókna­fyr­ir­tækið Dot.Econ eftir þeirri for­skrift sem þróuð var. Fram­kvæmda­hóp­ur­inn fékk Dr. Klemperer að verk­efn­inu í febr­úar 2015 en Dot.Econ kom fyrst að því í apríl 2015. Í byrjun apríl 2015 óskaði Seðla­bank­inn eftir því að taka yfir þetta verk­efni og hefur unnið að því síð­an, enda eru þar á bæ sér­fræð­ingar í útboð­um. Í við­tali við DV 16. des­em­ber sl. sagði seðla­banka­stjóri að útboðið færi að öllum lík­indum fram á fyrsta árs­fjórð­ungi 2016 en í kynn­ing­unni 8. júní sl. hafði verið talað um októ­ber eða haustið 2015.

Almenn­ingur og fyr­ir­tæki - líf­eyr­is­sjóðir fjár­festa erlendis

Varð­andi fólkið í land­inu þá hafa líf­eyr­is­sjóðir nú þegar fengið að kaupa gjald­eyri fyrir 10 millj­arða á þessu ári til þess að fjár­festa erlend­is. Búast má við frek­ari aðgerðum fyrir almenn­ing að aflandskrón­u­út­boði loknu.

Losun hafta á almenn­ing og fyr­ir­tæki gæti gerst hratt. Málið fær þing­lega með­ferð þar sem það snertir lög um gjald­eyr­is­mál. Verður því fróð­legt að sjá hvort frum­varp nær inn á vor­þing eða hvort það bíði hausts­ins.

Í þessum fasa verk­efn­is­ins munu greiðslu­jafn­að­ar­grein­ingar koma að góðum notum umfram aðra hluta verk­efn­is­ins.

Í Hannesarholti við Grundarstíg þar sem áætlunin var kynnt.
Mynd: Birgir Þór

Vendi­punktar í mál­inu frá 2009

Þrátt fyrir góðar við­tökur fer því fjarri að nið­ur­staðan hafi verið sjálf­gef­in. Að baki þessum árangri liggur gríð­ar­mikið starf sem rekja má aftur til árs­ins 2009. Með tím­anum varð til skiln­ingur á stöð­unni.

Yfir­lit yfir helstu vendi­punkta í mál­inu.

  • Grein­ing­ar­vinna innan Seðla­bank­ans á árunum 2011-2012 sem leiddi til þess að gömlu bank­arnir voru færðir undir höft 12. mars 2012. Í fyrri áætl­unum um losun fjár­magns­hafta frá 2009 og 2011 var ekk­ert minnst á þrotabú hinna föllnu banka. Er það góð áminn­ing um það hve langan tíma tók að greina stöð­una og hversu mik­il­væg grein­ing­ar­vinna Seðla­bank­ans var sem leiddi til þess að búin voru færð undir höft.
  • Minn­is­blað (gjarnan kennt við Júpíter en skráðir höf­undar voru Hjalti Bald­urs­son, Styrmir Guð­munds­son auk grein­ar­höf­und­ar) sem skrifað var haustið 2012 og fjall­aði um erlenda stöðu og greiðslu­jafn­að­ar­á­hrif gömlu bank­anna. Því var fylgt eftir með fundum með hátt í 100 manns auk þess sem fjallað var um málið opin­ber­lega. Þetta setti fyr­ir­hug­aða nauða­samn­inga Glitnis og Kaup­þings sem Seðla­bank­inn hafði til umfjöll­unar á þeim tíma í upp­nám. Grein­ing­ar­vinna hófst árið 2009 og komu fjöl­margir ein­stak­lingar að henni.
  • Undir lok síð­asta kjör­tíma­bils náð­ist póli­tísk sam­staða í mál­inu sem m.a. má sjá í bréfum nefndar með full­trúum þing­flokka um afnám gjald­eyr­is­hafta dags. 20. des­em­ber 2012 og 9. apríl 2013.
  • Ummæli for­sæt­is­ráð­herra og fjár­mála- og efna­hags­ráð­herra þess efnis að stjórn­völd hyggð­ust nýta sér full­veldi lands­ins til að verja lífs­kjör almenn­ings og sam­staða rík­is­stjórn­ar­flokk­anna í mál­inu voru grund­völlur að góðri nið­ur­stöðu.
  • Haustið 2013 var Bene­dikt Gísla­son ráð­inn til að vinna við hafta­af­nám á vegum fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­is­ins. Bene­dikt starf­aði auk nafna síns Árna­sonar með hópi inn­lendra ráð­gjafa skip­uðum af stjórn­völdum við hug­mynda­vinnu. Hóp­ur­inn skil­aði af sér vorið 2014.
  • Byggt á vinnu ráð­gjafa­hóps­ins var settur á fót sér­stakur fram­kvæmda­hópur um losun fjár­magns­hafta. Sum­arið 2014 var Glenn V. Kim skip­aður for­maður fram­kvæmda­hóps­ins og Bene­dikt Gísla­son var auk þess í hópn­um. Lög­menn­irnir Lee C. Buchheit og Mihalis Gous­gounis frá Cle­ary Gott­lieb Steen & Hamilton LLP og hag­fræð­ing­ur­inn Anne O. Kru­eger voru auk þeirra ráð­gjafar hóps­ins og stjórn­valda.
  • Í upp­hafi árs 2015 fékk fram­kvæmda­hóp­ur­inn end­ur­nýjað umboð og við bætt­ust full­trúar Seðla­bank­ans, þau Ingi­björg Guð­bjarts­dóttir og Jón Þ. Sig­ur­geirs­son auk þess sem  Ásgeir Helgi Reyk­fjörð Gylfa­son kom inn í hóp­inn. Grein­ar­höf­undur kom á sama tíma inn í hóp­inn og varð annar vara­for­maður hans. Lilja D. Alfreðs­dóttir verk­efna­stjóri í for­sæt­is­ráðu­neyt­inu starf­aði einnig náið með hópn­um. Innan hóps­ins ríkti traust og enn­fremur var afar góð sam­vinna á milli fram­kvæmda­hóps­ins og Seðla­bank­ans, fjár­mála- og efna­hags­ráðu­neyt­is­ins og for­sæt­is­ráðu­neyt­is­ins. Skipan fram­kvæmda­hóps­ins og vinna hans var lyk­il­for­senda þess að áætlun um losun hafta leit dags­ins ljós á árinu 2015.
  • Vinnufundur í febr­úar 2015 þar sem fram­kvæmda­hóp­ur­inn kynnti grein­ingu sína á stöð­unni, nið­ur­stöður hug­mynda­vinnu og til­lögur að aðferða­fræði. Meg­in­línur lágu með því fyr­ir. Frá og með þeim fundi voru allir hlut­að­eig­andi sam­mála um nálg­un.
  • Mánu­dag­ur­inn 8. júní 2015 þar sem áætl­unin var kynnt og kröfu­hafar Kaup­þings, LBI og Glitnis stað­festu vilja sinn til að ganga að stöð­ug­leika­skil­yrðum stjórn­valda frekar en að greiða stöð­ug­leika­skatt. Sér­stök athygli er vakin á því að bréf kröfu­hafa Glitnis barst eftir kynn­ing­ar­fund­inn.
  • End­an­legar til­lögur kröfu­hafa lágu fyrir 28. októ­ber 2015 og voru kynntar opin­ber­lega sama dag.
  • Glitnir lauk nauða­samn­ingi 15. des­em­ber 2015 og greiddi fyrstu greiðslu til kröfu­hafa 17. des­em­ber 2015. Gera má ráð fyrir að dóm­stólar stað­festi nauða­samn­inga ann­arra slita­búa á næstu vik­um.

Lausnin er klæð­skera­saumuð að vand­anum – fram­lög til stjórn­valda afar umfangs­mikil

Gert er ráð fyrir að ráð­staf­anir slita­bú­anna til þess að upp­fylla stöð­ug­leika­skil­yrðin nemi um 850 millj­örð­um. Þar af nema greiðslur til stjórn­valda 5-600 millj­örð­um. Þá verða aðrir að leggja mat á virði þess að íslenska banka­kerfið eign­ist loks greiðan aðgang að mark­aðs­fjár­mögnun á erlendri grundu á mark­aðs­kjör­um.

Fram­lagið er ekki ein tala þar sem það er að stórum hluta til í formi eigna. Tím­inn og úrvinnsla þess­ara eigna verður að leiða í ljós hvert end­an­legt virði þeirra verð­ur. Aðal­at­riði máls­ins er þó það að vand­inn er leyst­ur. Reyn­ist eign­irnar verð­meiri en talið var, var vand­inn umfangs­meiri en talið var. Reyn­ist eign­irnar verð­minni þá var vand­inn minni.

Hjálp­ar­dekkin tekin af fjár­mála­kerf­inu

Stjórn­völd lögðu nýju bönk­unum til fjár­muni árið 2009, bæði í formi hluta­fjár og skulda­bréfa. Stöð­ug­leika­skil­yrðin leiða til þess að stjórn­völd fá greidda til baka fjár­muni í erlendri mynt frá Arion banka og Íslands­banka. Þar með eykst gjald­eyr­is­forði þjóð­ar­innar um 74 millj­arða.

Slita­búin fjár­magna bank­ana til langs tíma. Slíkt hefur engin áhrif á gengi krónu enda eru eign­irnar varð­ar. Loks­ins hafa bank­arnir því öðl­ast aðgang að erlendri lang­tíma­fjár­mögnun sem gefur þeim betra rými, sam­hliða betra láns­hæfi til þess að byggja upp mark­aðs­að­gang. Slíkt hefur verið talin for­senda fyrir losun hafta í öllum áætl­unum sem settar hafa verið fram.

Fram­an­greint leiðir m.a. til þess að inn­lend fyr­ir­tæki geta fjár­magnað sig í erlendri mynt og þar með dregur úr geng­is­á­hættu í atvinnu­líf­inu. Sam­hliða upp­gangi ferða­þjón­ust­unnar eru fjöl­mörg fyr­ir­tæki með tekjur í erlendum gjald­eyri en á sama  tíma skuldir og kostnað í krón­um. Styrk­ist krónan veikir það eðli máls­ins sam­kvæmt stöðu fyr­ir­tækj­anna nema þau hafi aðgang að erlendri fjár­mögnun eða a.m.k. áhættu­vörn­um.

Myndin skýrist

Nú lítur allt út fyrir að gömlu bank­arnir klári sín mál öðru hvoru megin við ára­mót. Dóm­stólar leggja nú mat á nauð­samn­ings­frum­vörp sem kröfu­hafar hafa sam­þykkt og til stóð að Glitnir greiddi fyrstu greiðslu til kröfu­hafa 17. des­em­ber 2015. Myndin er tekin að skýr­ast og áætlun stjórn­valda um losun hafta raun­ger­ist. Orð og efndir fara sam­an. Ljóst er þó að óstöð­ug­leiki getur skap­ast vegna aflandskróna og þess vegna verður að taka á þeim vanda áður en lengra er hald­ið.

Það er ekki ein­ungis afrek hversu langt hefur verið náð á einu ári heldur er það for­senda fyrir frek­ari skrefum sem verður að taka svo losun hafta verði að veru­leika. Von­andi verður það árið 2016.

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Efnisflokkar:
Meira úr sama flokkiÁrið 2015