Hafréttarstofnun á að gera rannsóknaráætlanir og sinna ráðgjöf en gerir hvorugt
Tvö ráðuneyti hafa lagt Hafréttarstofnun Íslands til rúmlega 200 milljónir króna frá því að hún var sett á laggirnar árið 1999. Í samningi um tilurð hennar er kveðið á um að stofnunin sinni ákveðnum verkum. Í svörum við fyrirspurnum Kjarnans um eðli starfseminnar kemur fram að hún hafi aldrei sinnt hluta þeirra og að breyta ætti samningnum þannig að þær kvaðir yrðu felldar brott úr honum.
Árið 1999 var ákveðið að setja á fót Hafréttarstofnun Íslands með samningi undirrituðum af Páli Skúlasyni rektor Háskóla Íslands, Halldóri Ásgrímssyni utanríkisráðherra og Þorsteini Pálssyni sjávarútvegsráðherra. Þeim samningi hefur tvívegis verið breytt lítillega, árin 2002 og 2006, en að uppistöðu er hann eins.
Samningurinn tiltekur hvaða hlutverk Hafréttarstofnun hefur og hvernig henni er ætlað að ná markmiðum sínum. Ráðuneytin tvö sem stóðu að stofnuninni hafa lagt henni til 205,2 milljónir króna í framlög og styrki á líftíma hennar, samkvæmt upplýsingum frá stjórn stofnunarinnar.
Í samningum um starfsemi Hafréttarstofnunar segir að markmið hennar sé meðal annars að „treysta þekkingu á réttarreglum á sviði hafréttar“ og „skal hún jafnframt vera til ráðuneytis í álitamálum sem upp koma á sviði hafréttar og varða hagsmuni Íslands.“
Til að ná markmiðum sínum á Hafréttarstofnun meðal annars að gera rannsóknaráætlanir og framkvæma þær.
Í svörum við umfangsmiklum fyrirspurnum Kjarnans um starfsemi Hafréttarstofnunar kemur hins vegar fram að stofnunin hafi hvorki sinnt ráðgjafarhlutverkinu sem samningurinn kveður á um né gert eina einustu rannsóknaráætlun á þeim rúmum tveimur áratugum sem hún hefur starfað.
Óraunhæft að gera rannsóknaráætlanir
Kjarninn spurði Háskóla Íslands og þau ráðuneyti sem fjármagna starfsemi Hafréttarstofnunar ýmissa spurninga um starfsemi hennar, meðal annars um hvernig stofnunin uppfyllti ofangreind markmið. Fyrirspurnin var send á utanríkisráðuneytið, atvinnuvegaráðuneytið og til rektors Háskóla Íslands. Björg Thorarensen, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands og formaður stjórnar Hafréttarstofnunar, svaraði fyrirspurninni fyrir hönd þeirra aðila.
Í þeim svörum kom fram að það hefði reynst óraunhæft að gera rannsóknaráætlanir á vettvangi Hafréttarstofnunar vegna þess hversu þröngur stakkur stofnuninni væri sniðinn, þrátt fyrir að gerð slíkra áætlana væri á meðal helstu verkefna hennar. „Stofnunin hefur[...]frá upphafi lagt megináherslu á fræðslustarf. Hins vegar hefur stofnunin eftir megni stundað og stutt við rannsóknir á sviði hafréttar, m.a. með útgáfu rita og birtingu fræðigreina ásamt styrkjum til framhaldsnáms, þ.á m. doktorsnáms, og til útgáfu rita á sviði hafréttar.“
Átti að gegna ráðgjafarhlutverki en gerði það aldrei
Samkvæmt samningi um tilurð Hafréttarstofnunar segir að hún skuli „jafnframt vera til ráðuneytis í álitamálum sem upp kunna að koma á sviði hafréttar og varða hagsmuni Íslands.“
Í 2. grein laga um Háskóla Íslands er tiltekið að háskóli sé „sjálfstæð menntastofnun sem sinnir kennslu, rannsóknum, varðveislu þekkingar, þekkingarleit og sköpun á sviðum vísinda, fræða, tækniþróunar eða lista. Hlutverk háskóla er að stuðla að sköpun og miðlun þekkingar og færni til nemenda og samfélagsins alls. Starf háskóla miðar að því að styrkja innviði íslensks samfélags og stöðu þess í alþjóðlegu tilliti.“
Viðmælendur sem Kjarninn ræddi við, sem starfa innan háskólaakademíu, töldu að það gæti verið ósamrýmanlegt að stofnun sem heyri undir háskóla, og á þar með að vera sjálfstæð, gæti veitt ríkinu ráðgjöf í álitamálum sem kæmu upp og vörðuðu „hagsmuni Íslands“. Þá væri verið að taka hagsmunina fram yfir sjálfstæðið.
Kjarninn spurði Hafréttarstofnun um hvað fælist í ráðgjafarhlutverki fyrir íslenska ríkið. Í svari stjórnarformanns stofnunarinnar sagði að þrátt fyrir orðalag þar af lútandi í samningnum sem Hafréttarstofnun gerði árið 2006 við Háskóla Íslands og þau ráðuneyti sem fjármagna starfsemi hennar, þá hefði stofnunin aldrei gengt ráðgjafarhlutverki fyrir stjórnvöld. „Umrætt ákvæði og nokkur önnur, m.a. um ráðningu sérfræðinga til stofnunarinnar og gerð rannsóknaráætlana, eru óraunhæf sökum þess hve þröngur stakkur stofnuninni er sniðinn. Hefur verið rætt innan stjórnar um að breyta þurfi samningnum að þessu leyti til að færa hann nær raunverulegri starfsemi og má ætla að viðkomandi ákvæði verði felld brott við næstu endurskoðun samningsins.“
Í svari við spurningu um hvernig það samrýmdist sjálfstæðishlutverki háskóla að veita ríkisvaldinu ráðgjöf um hagsmunagæslu var ekki tekin afstaða til þeirra mögulegu hagsmunaárekstra, heldur ítrekað að Hafréttarstofnun hefði aldrei getað gegnt ráðgjafahlutverki vegna þess að of litlir fjármunir hafi runnið til hennar.
Ráðuneytisstjórar í stjórn
Samkvæmt gögnum sem Kjarninn hefur undir höndum þá hafa ráðuneytisstjórar setið í stjórn Hafréttarstofnunar, að minnsta kosti um tíma, frá árinu 2013. Aðspurð um hvernig það samrýmdist lögum um Háskóla Íslands að fulltrúar framkvæmdavaldsins sætu í stjórn háskólastofnunar sem hefur skilgreint sjálfstætt hlutverk samkvæmt lögum, sagði Björg að það væri rétt að ráðuneytin tvö sem stæðu að stofnuninni hefðu stundum tilnefnt ráðuneytisstjóra sem fulltrúa sína í stjórn hennar. „Það lýsir fyrst og fremst vilja þessara ráðuneyta sem fara með málefni tengd hafrétti til þess að skipa fulltrúa af sinni hálfu sem hafa bæði yfirsýn og sérstakan áhuga á hafréttarmálefnum. Nú er stjórn stofnunarinnar skipuð embættismönnum sem ráðuneytin hafa tilnefnt og hafa með höndum störf á sviði hafréttarmála. Ráðuneytisstjórar hafa ekki setið í stjórninni um nokkurt skeið. Þeir fulltrúar ráðuneytanna, sem sitja í stjórn, vinna ásamt fulltrúum Háskólans að ákvarðanatöku á grundvelli faglegrar þekkingar sinnar, en auk þess hefur stjórnin eftirlit með því hvernig fjárveitingum stofnunarinnar er varið. Það er ekki til þess fallið að ógna sjálfstæði Háskólans á nokkurn hátt.“
Enn fremur svaraði Björg því til að það samrýmdist fyllilega lögum um Háskóla Íslands og hlutverki hans í íslensku samfélagi og stefnu Háskóla Íslands að efna til samstarfs við stjórnvöld og fyrirtæki um rannsóknir og kennslu á grundvelli samstarfssamninga. Það væri einnig í samræmi við lögin að fulltrúar þessara aðila sætu í sameiginlegum stjórnum eða nefndum og ráðum tengdum stjórn verkefna. Háskólinn gerði það með margvíslegum hætti á faglegum forsendum, ýmist með skipulögðum fyrirlestrum, ráðstefnum og kynningum á vísindastarfi eða á vettvangi stofnana eins og Hafréttarstofnunar, Alþjóðamálastofnunar, Félagsvísindastofnunar, Raunvísindastofnunar, Hugvísindastofnunar, með starfrækslu rannsóknasetra Háskólans á landsbyggðinni. Það gæti líka gerst í nánu samstarfi við aðra, svo sem Landspítala, Hjartavernd, Heilsugæsluna, sveitarfélög, Hagstofuna, Siðfræðistofnun og Þjóðminjasafnið. „Það er því ekki óeðlilegt, þegar komið er á stofnunum eða samstarfsverkefnum með aðilum utan Háskólans, að þeir eigi fulltrúa í sameiginlegri stjórn til þess að marka stefnu eða áherslur í slíkum verkefnum, en á sama tíma er fagleg aðkoma og akademískt sjálfstæði þeirra starfsmanna Háskólans sem vinna að rannsóknum eða verkefnum fyrir eða á vegum slíkra stofnana tryggt. Sem dæmi um stofnun, þar sem fulltrúar frá ráðuneyti og sveitarfélögum hafa setið í stjórn og einnig veitt fjárframlög, má nefna Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands.“
Yfir 200 milljónir króna úr ríkissjóði
Alls hafa 199,4 milljónir króna runnið til Hafréttarstofnunar frá því að hún var sett á fót árið 1999 frá tveimur ráðuneytum, utanríkisráðuneytinu og því ráðuneyti sem hefur farið með sjávarútvegsmál hverju sinni. Frá árinu 2016 og út síðasta ár voru árleg framlög utanríkisráðuneytisins 8,9 milljónir króna og frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu komu 2,7 milljónir króna.
Til viðbótar við ofangreind framlög hefur þróunarsamvinnuskrifstofa utanríkisráðuneytisins veitt stofnuninni styrki til að standa straum af kostnaði vegna styrkja til fulltrúa frá þróunarríkjum, aðallega til að taka þátt í námskeiði Ródos-akademíunnar í hafrétti. Samanlagt hefur það framlag verið 5,8 milljónir króna á árunum 2018 og 2019.
Allt í allt hefur hið opinbera því kostað til 205,2 milljónum króna í Hafréttarstofnun frá því að henni var komið á.
Tómas H. Heiðar hefur verið forstöðumaður Hafréttarstofnunar frá árinu 2002. Hann starfaði áður sem þjóðréttarfræðingur utanríkisráðuneytisins og er sérfræðingur í hafrétti. Starfið er 25 prósent hlutastarf og sá ráðningarsamningur sem nú er í gildi við Tómas er frá 1. janúar 2005.
Tómas, sem búið hefur í Argentínu, var kjörinn dómari við Alþjóðlega hafréttardóminn til níu ára á fundi aðildarríkja hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna þann 11. júní 2014. Hann er því samhliða eini starfsmaður Hafréttarstofnunar, sem hefur það hlutverk samkvæmt samningi um starfsemi sína að ráðleggja íslenskum stjórnvöldum og dómari við alþjóðlegan dómstól sem hefur það hlutverk að úrskurða um álitamál sem kunna að koma upp á sviði hafréttar og varða hagsmuni Íslands.
Kjarninn spurði hvort ráðuneytin sem fyrirspurnin var send á, og fjármagna starfsemi Hafréttarstofnunar, sæju enga hagsmunaárekstra í þessari stöðu. Í svari Bjargar sagði að Tómas gegndi hlutastarfi sem forstöðumaður akademískrar stofnunar við Háskóla Íslands og væri starfsmaður Háskólans, en ynni ekki hjá framkvæmdarvaldinu. „Þess ber að geta að algengt er að dómarar við Alþjóðlega hafréttardóminn sinni akademískum störfum samhliða dómarastarfinu, sem ekki er fullt starf, og hafa þessi störf verið talin fyllilega samrýmanleg.“
Sagði forstöðumanninn hafa hótað sér
Í maí 2016 fjölluðu Kastljós og Stundin um samskipti Tómasar H. Heiðar, forstöðumanns Hafréttarstofnunar Íslands, við Bjarna Má Magnússon, doktor í hafrétti og nú prófessor við lagadeild Háskólans í Reykjavík. Samskiptin snerust um að Bjarni Már, sem þá var lektor, hafði sent tölvupóst til forstöðumannsins til að kanna hvort að Hafréttarstofnun myndi vilja styrkja ferð hans til Sjanghæ í Kína þar sem hann ætlaði að flytja erindi á alþjóðlegri ráðstefnu um hafréttarmál.
Erindið fjallaði um landgrunnsmál Kínverja og hvernig þeir gætu náð fram hagsmunum sínum í gegnum alþjóðlega dómstóla. Í kjölfarið áttu þeir samskipti í gegnum síma. Í einum svarpósta sinna, sem sendur var þann 17. mars 2015 úr netfangi Tómasar hjá utanríkisráðuneytinu, sem hann notaðist við þrátt fyrir að vera orðinn dómari við Alþjóðlega hafréttardómstólinn, skrifaði Tómas að hann vildi endilega vita „ sem allra fyrst hver niðurstaða þín er hvað fyrirlesturinn varðar. Ég tel ljóst að með fyrirhuguðum fyrirlestri myndurðu óhjákvæmilega brenna ýmsar brýr að baki þér.“
Í öðrum pósti sem Tómas sendi Bjarna Má daginn eftir sagði meðal annars: „Ég var búinn að útskýra málið fyrir þér í símtali og ég taldi að þú hefðir skilið alvöru málsins. Svo virðist ekki vera og ég skal því árétta kjarna málsins. Eins og titill fyrirhugaðs erindis þíns ber með sér felur það í sér hvatningu til kínverskra stjórnvalda um að beita sér gegn landgrunnskröfum strandríkja á norðurslóðum til að standa vörð um alþjóðlega hafsbotnssvæðið. Augljóst ætti að vera að slíkt samræmist ekki íslenskum hagsmunum.“
Bjarni Már hafnaði þeirri skoðun Tómasar að erindið ógnaði íslenskum hagsmunum og gerði honum ljóst að honum þætti „ámælisvert að þú reynir, í nafni íslenska ríkisins að beita akademískan starfsmann háskóla hótunum. Þú hlýtur að gera þér grein fyrir hversu alvarlegt það er.“
Tómas hafnaði því í svarpósti að hafa beitt Bjarna Má hótunum, en síðar, eftir að Bjarni Már sendi kvörtun til utanríkisráðuneytisins og Háskóla Íslands, baðst hann afsökunar á málinu og sagði í þeirri afsökunarbeiðni að hann hefði átt að synja erindinu, þar sem það gengi gegn hagsmunum Íslands. Stjórn Hafréttarstofnunar taldi enn fremur að samskiptin hefðu verið óheppileg þar sem það væri stjórnar, ekki forstöðumanns, að taka ákvörðun um styrkveitingar.
Í nýbirtum reglum Hafréttarstofnunar um styrkveitingar segir orðrétt: „Stjórn Hafréttarstofnunar tekur ákvörðun um allar styrkveitingar að fengnum tillögum forstöðumanns stofnunarinnar.“
Jón Atli Benediktsson, rektor Háskóla Íslands, sagði síðar í svari við fyrirspurn Stundarinnar um málið að það væri ótækt að rannsóknarstofnanir á vegum Háskóla Íslands drægi umsækjendur um styrki í dilka eftir því hvort fræðilegar niðurstöður þeirra samræmist eða samræmdist ekki „íslenskum hagsmunum“.
Samkvæmt upplýsingum frá Hafréttarstofnun þá voru laun og launatengd gjöld forstöðumannsins á árunum 2016 og 2017 um fjórðungur af þeim tekjum sem henni var skammtað árlega, eða rétt undir þremur milljónum krónum árlega.
Árið 2018 jukust tekjur stofnunarinnar umtalsvert vegna hærri styrkja en laun og launatengd gjöld forstöðumannsins voru rétt rúmlega þrjár milljónir króna. Líklegt verður að telja að viðbótarstyrktargreiðslur hafi verið í tengslum við alþjóðaráðstefnu um hafréttarmál sem Hafréttarstofnun efndi til ásamt Hafmálastofnun Suður-Kóreu sumarið 2018, sem 127 manns frá 45 löndum sóttu.
Tvenns konar styrkir
Hafréttarstofnun veitir tvenns konar námsstyrki, annars vegar til þátttöku í árlegu námskeiði Ródos-akademíunnar í hafrétti og hins vegar til framhaldsnáms. Stofnunin hefur veitt alls 64 þátttakendum frá Íslandi styrk til þátttöku í námskeiði Ródos-akademíunnar í hafrétti sem heldur þriggja vikna námskeið í hafrétti á Ródos, Grikklandi, í júlí ár hvert.
Styrkurinn nær til þátttökugjalds, fargjalds og gistikostnaðar með hálfu fæði og nemur nú rúmlega hálfri milljón króna. Stofnunin veitir auk þess þátttakendum frá þróunarríkjum styrki til þátttöku í námskeiðinu sem eru oft hærri vegna hárra fargjalda.
Kjarninn óskaði eftir upplýsingum um hvernig því fjármagni sem stofnunin hefur fengið úr opinberum sjóðum hefur verið ráðstafað. Á meðal þess sem óskað var eftir að fá sundurliðað voru launagreiðslur, sem getið er hér að ofan, veittir styrkir, annar rekstrarkostnaður og keyptar auglýsingar. Auk þess var farið fram á að fá upplýsingar um hvar þær auglýsingar voru keyptar og hvað hafi verið greitt fyrir hverja þeirra.
Í svari Bjargar sagði að stærstur hluti fjármagns Hafréttarstofnunar hafi runnið til fastra útgjaldaliða sem eru styrkir til þátttakenda í námskeiði Ródos-akademíunnar í hafrétti, framlag til Lagadeildar HÍ og laun til forstöðumanns. „Þá hefur verið breytilegt milli ára hver hefur verið kostnaður af ráðstefnuhaldi, styrkjum til útgáfu eða styrkjum til framhaldsnáms.“
Kjarninn óskaði einnig eftir upplýsingum um hverjar úthlutunarreglur Hafréttarstofnunar væru vegna styrkveitinga, en gögn sem hann hefur undir höndum sýna að fyrri fyrirspurnum um slíkt hafi verið svarað með því að slíkar reglur lægju ekki fyrir.
Í svari Bjargar sagði hins vegar að reglurnar væru aðgengilegar á nýrri heimasíðu stofnunarinnar, sem sett var í loftið í byrjun október 2019. Engin dagsetning er á skjali þar sem reglurnar eru birtar.
Styrkur til lagadeildar
Hafréttarstofnun hefur styrkt stöðu akademísks starfsmanns við lagadeild Háskóla Íslands á sviði auðlindaréttar um tvær milljónir króna á ári. Samkvæmt upplýsingum sem Kjarninn hefur undir höndum voru síðustu tveir samningar milli Hafréttarstofnunar og lagadeildarinnar gerðir á sama tíma og tveir akademískir starfsmenn lagadeildar Háskóla Íslands sátu í stjórn Hafréttarstofnunar. Í samningunum segir meðal annars að Hafréttarstofnun standi „straum af hluta kostnaðar af stöðu dósents í auðlindarétti við lagadeild.“
Heimasíða sett í loftið tveimur áratugum eftir stofnun
Þegar Kjarninn vann að undirbúningi að fyrirspurn sinni seint á síðasta ári var ekki hægt að finna neinar upplýsingar um starfsemi Hafréttarstofnunar á netinu. Síðan þá hefur verið sett í loftið heimasíða þar sem helstu upplýsingar um þá starfsemi eru tíundaðar. Í svörum við fyrirspurn Kjarnans kom fram að sú síða hefði verið sett í loftið þann 4. október 2019.
Samkvæmt upplýsingum Kjarnans hefur Hafréttarstofnun auglýst styrkveitingar sínar og ráðstefnuhald töluvert í Morgunblaðinu. Kjarninn óskaði eftir því að fá sundurliðaðar upplýsingar um keyptar auglýsingar. Í svari stjórnarformanns stofnunarinnar kom fram að reikningar hennar geymdu ekki „nákvæma sundurliðun á kostnaði á borð við auglýsingakostnað eins og spurt er um.“
Eftir að Kjarnanum barst svar við fyrirspurn sinni síðla árs í fyrra hefur Hafréttarstofnun einu sinni auglýst styrki til náms í Hafrétti. Það var gert um síðustu helgi og birtist auglýsing þess efnis í Fréttablaðinu og Morgunblaðinu. Var þar vísað inn á nýju heimasíðuna svo hægt yrði að nálgast frekari upplýsingar.
Í svari við fyrirspurn Kjarnans um þessa styrki sagði að Háskóli Íslands hefði lengi haft það á stefnuskrá sinni að afla sértekna með gerð samstarfssamninga bæði við fyrirtæki og stjórnvöld og að það samræmdist stefnu skólans. Þeir sem vinni að rannsóknum innan vísindastarfs skólans hefðu til þess fullt akademískt frelsi, án þess taka fyrirmælum frá samstarfsaðilum í þeim efnum. Styrkur frá Hafréttarstofnun til kennslu í hafrétti og auðlindarétti birtist aðeins þannig að áðurnefndar tvær milljónir króna rynni árlega til reksturs Lagadeildar. Sá styrkur hefði hins vegar aldrei verið forsenda ráðningar í tiltekið starf við deildina. „Þetta fé er ekki sérgreint innan deildarinnar, en deildin skuldbindur sig til að halda uppi kennslu í þessum greinum. Ekki er óeðlilegt að kennarar í hafrétti og auðlindarétti séu þeir sem mesta fagþekkingu hafa á hafréttarmálefnum og sitji einnig sem fulltrúar lagadeildar í stjórn Hafréttarstofnunar, en reyndar hefur sú staða ekki verið uppi undanfarin ár.“
Kennarar í hafrétti og auðlindarétti við Lagadeild hefðu því enga beina hagsmuni haft af styrknum sem Hafréttarstofnun veitir og því væri ekki óeðlilegt að þeir hefðu setið í stjórn Hafréttarstofnunar.
