Þingmaður Viðreisnar og fyrrverandi félagsmálaráðherra, Þorsteinn Víglundsson, hefur sett fram tillögu um að breyta fyrirkomulagi persónuafsláttar. Samkvæmt tillögum hans myndi ónýttur persónuafsláttur vera útgreiðanlegur, jafnframt því sem persónuafsláttur myndi falla niður við ákveðin tekjumörk. Nú má margt um þessar tillögur rita, kosti og galla, áhrif og afleiðingar.
Við leiðum þá þætti hjá okkur að sinni, en viljum nota tækifærið til að rifja upp tilraun með útgreiðanlega persónuafslátt sem gerð var á Íslandi á árunum 1974 til 1975. Við rifjum upp aðdraganda þeirrar aðgerðar og reynum að útskýra hvers vegna útgreiðslu persónuafsláttar var hætt. Nánari umfjöllun er að finna í vinnuskýrslu sem er birt á heimasíðu Hagfræðastofnunar, sjá hér.
I
Á kjaramálaráðstefnu Alþýðusambands Íslands (ASÍ) í Reykholti 27. og 28. ágúst 1973 og í Reykjavík 12. og 13. október 1973 voru samþykktar ályktanir um skattamál, þar sem lagt var til, að tekjuskattar einstaklinga yrði lækkaðir verulega. Í ályktuninni segir m.a.: „Verkalýðssamtökin gera því kröfu um: 1. Gagngera breytingu á skattamálum, sem tryggi verulega lækkun skatta hjá almennu launafólki jafnframt því sem þannig verði staðið að skattlagningu til samfélagsþarfa, að eignamenn og sjálfstæðir atvinnurekendur greiði skatta í samræmi við raunverulegar tekjur og eignir.” (Þjóðviljinn 29. ágúst 1973, bls. 11).
Með lögum nr. 10/1974, um skattkerfisbreytingu, var skattkerfinu gerbreytt frá því sem verið hafði. Hinn svokallaði fjölskyldufrádráttur frá árinu 1960 var aflagður og í hans stað lögleiddur svonefndur skattafsláttur, en hann fól í sér rétt skattgreiðanda til ákveðinnar upphæðar úr ríkissjóði. Skattkerfið var þriggja þrepa. Af tekjum frá 0-99.999 kr. var greiddur 20% skattur, af tekjum frá 100.000 kr. til 199.999 kr. var greiddur 30% skattur og af tekjum umfram 200.000 kr. 40% skattur. Jafnframt var 1% álag á reiknaðan skatt. Skattafslátturinn var 238.000 kr. fyrir einstakling (eins manns heimilli), 355.000 kr. fyrir hjón (tveggja manna heimilli) og 50.000 kr. fyrir hvert barn, allt í gömlum krónum. Jafnframt fékk einstætt foreldri sérstakan skattafslátt, 96.000 kr., og sérstakan skattafslátt vegna barns, 11.000 kr. Skattar lækkuðu um 4% hjá hjónum með tvö börn og tekjur á bilinu 200 til 300 þúsund kr. á ári, og hjá einstæðum foreldrum með sömu tekjur um 3 af hundraði, en hjá einstaklingum (eins manns heimilli) um 2,5 af hundraði. Samkvæmt lögunum mátti skattafslátturinn ekki nema hærri upphæð en 6 af hundraði skattskyldra tekna. Þegar skattafslátturinn nam hærri upphæð en sem nam álögðum tekjuskatti skyldi honum ráðstafað til uppgjörs annarra opinberra gjald og námslána ef skattþegninn var í skuld hvað þessa þætti varðaði (Byggt á óútgefnu riti Jóhannesar: Saga skatta og skattlagningar á Íslandi frá öndverðu til vorra daga.). Væri þá enn eftir skattafsláttur var hann greiddur út til viðkomandi skattgreiðenda. Samhliða lækkun beinna skatta hækkuðu óbeinir skattar, einkum söluskattur sem hækkaði um 4 prósentustig, úr 13 stigum í 17 stig. Samkvæmt fjárlögum ársins 1974 var álagður tekjuskattur á einstaklinga 6.400 mkr. að meðtöldu byggingarsjóðsgjaldi á hlaupandi verðlagi.
Framkvæmd útgreiðslu skattafsláttarins fól í sér að skattlausir einstaklingar fengu greiðslur úr ríkissjóði. Það þýddi m.a. að aðilar sem ekki gáfu upp tekjur með heiðarlegum hætti fengu greiðslur úr ríkissjóði! Það hefði líklega ekki komið að sök hefði almenningur talið skatteftirlit virkt. En eins og áður tilvitnaða ályktun kjaramálaráðstefnu ASÍ í ágúst 1973 sýnir ágætlega var því ekki að heilsa. Til vitnis um umfang vandans má nefna að skattsvik hafa verið áætluð á bilinu 20-25% af tekjum hins opinbera á tímabilinu 1970-1980, eða 7-8% af vergri landsframleiðslu (VLF). Til þess að koma í veg fyrir að skattafslátturinn nýttist skattlitlu hátekjufólki, voru sett ákvæði um að heimilt væri að beita ákvæðum tekjustofnalaga sveitarfélaga um viðmiðunartekjur þeirra, sem sjálfstæðan atvinnurekstur stunduðu, til þess að koma í veg fyrir að frádráttur, sem fólst í fyrningum og afskriftum, gerði menn skattlausa og þeir öðluðust þannig rétt til útgreiðslu skattafsláttar. Einnig var reynt að koma í veg fyrir veitingu skattafsláttar, nema í samræmi við þröngar reglur, þegar mikill munur var á nettótekjum annars vegar og brúttótekjum hins vegar. Margir einstaklingar fengu t.d senda ávísun frá ríkissjóði því þeir reiknuðu sér engar tekjur—Reiknað endurgjald kom ekki til fyrr en með lögum nr. 40/1978. Ekkert af þessu gekk eftir og gífurleg mótmæli urðu um allt land og leiddi það til skattkerfisbreytingarinnar 1979-1981, sbr. lög nr. 75/1981.
Vinstri stjórn Ólafs Jóhannessonar féll í ágúst 1974,(Hagsmunasamtök gerðu allt til ná völdum og gripu til þekkts bragðs, sem kennt er við smjörklípu. Í þessu tilviki var smjörklípan Varið land, rétt eins og Icesave síðar, sjá: hér, og hér og hér og hér) og við tók „hefðbundin“ efnahagsstjórn í þágu sjávarútvegs samhliða áherslu á uppbygging erlendrar stóriðju (Járnblendiverksmiðjan í Hvalfirði). Strax í ágúst 1974 var gengið fellt um 17 af hundraði og aftur um 20 af hundraði í febrúar 1975. Söluskattur hækkaður um 2 prósentustig, eða úr 17 stigum í 19 prósentustig, jafnframt sem ýmsir skattar aðrir voru hækkaðir um leið. Kaupgjald var bundið fast með afnámi visitöluuppbóta á laun en strax á fyrstu sex mánuðum ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks hækkaði matvara um 42%, hiti og rafmagn um 49%, sími og póstur um 55% og útvarps- og sjónvarpsgjöld um 50-57%. Láglaunabætur fylgdu þó með, sem námu 5-7% á lægstu laun ( Byggt á óútgefnu riti Jóhannesar: Saga skatta og skattlagningar á Íslandi frá öndverðu til vorra daga.). Það sem skiptir þó meginmáli hér er að nettóskattafslátturinn var afnuminn með lögum nr. 11 árið 1975, svokallaðri barnaívilnun, og skattafslættinum breytt í persónuafslátt. Persónuafsláttur er í meginatriðum eins og skattafsláttur með einni veigamikilli undantekningu. Hann kemur til frádráttar reiknuðum skatti, nema hvað ónýttur afsláttur kemur aldrei til útborgunar. Persónufrádráttur kom hins vegar til lækkunar á hreinum tekjum fyrir skattaálagningu.
VI
Ástandið í íslenskum efnahagsmálum árin 1974 og 1975 einkenndust af versnandi viðskiptakjörum (vegna olíuverðhækkana, lækkandi verðs afurða erlendis sem brugðist var við með mikilli aflaaukningu sem leiddi hratt til ofveiði), miklum verðhækkunum, umtalsverðri hækkun nafnlauna en litlu atvinnuleysi (en minnkandi yfirvinnu). Efnahagsaðgerðir ríkisstjórnarinnar, sem tók við seinni hluta árs 1974, beindust að því að lækka beina skatta (og draga úr ríkisútgjöldum með hækkun gjalda). Ríkisstjórnin vildi aðlaga raunlaun að nýjum raunveruleika með sem minnstum nafnlaunabreytingum. Í þeim efnum var teflt á tæpasta vað. Skattaafslátturinn var kostnaðarsamur og gagnaðist ekki í þeim tilgangi að draga úr dýrtíðarhækkunarþörf kaupgjalds. Þvert á móti lenti skattafslátturinn fyrst og fremst hjá þeim sem höfðu lágar framtaldar tekjur hvort heldur það var vegna þess að þeir væru í raun vinnulitlir eða vegna þess að hluti tekna væri ekki talinn fram til skatts. Stjórnsýsla skattkerfisins var veik og ekki forgangsmál hjá stjórnvöldum að efla hana. Stjórnarandstaðan benti á að skattabreytingarnar 1975 (þar með talið afnám skattaafsláttarins) kæmi illa niður á lífeyrisþegum.
Draga má tvíþættan lærdóm af tilrauninni með skattafslátt í tíð fyrsta ráðuneytis Ólafs Jóhannessonar árið 1974. Í fyrsta lagi var skattaafslátturinn hluti af tekjuskattskerfi sem almenningur, með réttu, taldi gallað vegna möguleika til skattundandráttar. Í öðru lagi voru grunnstoðir kerfisins veikar gagnvart sterkum hagsmunaöflum á borð við launþegasamtök og atvinnurekendasamtök, sem lögðu vísi að yfirtöku kerfis almannatrygginga með stofnun almenna lífeyriskerfisins við lok sjöunda áratugarins. Skattafslátturinn varð fljótlega að samningsatriði milli þessara aðila og ríkisvaldsins án þess að njótendur skattafsláttarins ættu sæti við það samningaborð. Í stað þess að launþegar fengju beinar launahækkanir voru lífeyrisiðgjöld hækkuð og almannatryggingar skertar, einkum ellilífeyririnn. Slíkt launakerfi er ógagnsætt og mismunar launþegum. Árið 2018 getur t.d. sá hluti launa, sem fer í iðgjöld, numið allt að 21,5 prósent af heildarlaunum. Þennan tvíþætta lærdóm þarf að hafa í huga þegar þeirri spurningu er velt upp hvort skynsamlegt sé að greiða út ónýttan persónuafslátt.
