Hefja þarf vinnu við að kanna kosti og möguleika þess að innleiða sambærileg lög um öryggi á fjölförnum ferðamannastöðum og nú þegar gilda um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. „Verður að telja að sterk rök hnígi til þess að efla varnir og öryggi á þessu sviði með hliðsjón af núverandi öryggisþörf og tíðni slysa,“ segir í nýútkominni skýrslu verkefnastjórnar um öryggismál stjórnvalda og ferðaþjónustuaðila sem Lilja Alfreðsdóttir, ráðherra ferðamála, skipaði í janúar.
Verkefnastjórnin leggur einnig til að hafist verði handa við að áhættumeta tíu ferðamannastaði á Íslandi: Fimmvörðuháls, Laugaveg, Þingvelli, Stuðlagil, Reynisfjöru, Sólheimasand, Sólheimajökul, Hvannadalshnjúk, Reykjadal og Djúpalónssand.
Hér á landi er ekki til staðar stök stjórnsýslustofnun sem ber ábyrgð á öryggi ferðamanna. Eðli málsins samkvæmt sinna ýmsar undirstofnarnir þó lögbundnu hlutverki og sjá á einn veg eða annan um verkefni sem með beinum eða óbeinum hætti geta haft áhrif á öryggi almennings og ferðamanna.
Með tilliti til mikilvægis íslenskrar ferðaþjónustu fyrir efnahag landsins, vernd mannslífa og hugsanlega orðsporsáhættu ferðaþjónustunnar hljóta öryggismál í íslenskri ferðaþjónustu að njóta nokkurs forgangs, segir í skýrslunni. „Í því samhengi verður einnig að telja að öryggi ferðamanna sé málefni sem varði mikla hagsmuni ferðaþjónustuaðila sem og annarra hagsmunaaðila innan íslenskrar ferðaþjónustu.“
Erfitt að greina hættu á tilteknum ferðamannastöðum
Verkefnastjórninni var falið að skilgreina eftir því sem kostur er hvaða fjölsóttu ferðamannastaðir geta ógnað öryggi fólks umfram aðra við vissar kringumstæður. Fljótlega eftir að vinnan hófst kom í ljós að ekki er til miðlæg skrá sem heldur utan um tölulegar upplýsingar vegna slysa eða dauðsfalla ferðafólks á tilteknum svæðum. Að mati verkefnastjórnarinnar er því erfitt án frekari greiningar að skilgreina með tæmandi hætti hvaða ferðamannastaðir eru til þess fallnir að ógna öryggi almennings umfram aðra.
Samkvæmt upplýsingum sem verkefnastjórnin aflaði hjá Landsbjörgu og lögreglustjóranum á Suðurlandi virðist fjöldi slysa á ferðafólki einfaldlega haldast í hendur við þann fjölda sem leggur leið sína um tiltekinn ferðamannastað. Þannig eru slys með tilliti til útkalla t.d. algengari á Þingvöllum en í Reynisfjöru. Árið 2018 nam 1,7 milljón ferðafólks staðar á Suðurlandi af þeim 2,3 milljónum sem heimsóttu landið.
Telja megi að sérstök aðgæsluskylda gildi um fjölsóttustu ferðamannastaðina, s.s. Fimmvörðuháls, Laugaveg, Þingvelli, Stuðlagil, Reynisfjöru, Sólheimasand, Sólheimajökul, Hvannadalshnjúk, Reykjadal og Djúpalónssand – svo dæmi séu tekin.
Inngrip í líf borgara
Verkefnastjórninni var m.a. falið að athuga hvaða gildandi laga- og/eða reglugerðarheimildum sé hægt að beita við lokanir á fjölsóttum ferðamannastöðum þegar öryggi og lífi almennings er fyrirsjáanlega stefnt í hættu.
Svokölluð lögmætisregla felur í sér þá kröfu að ákveðinn rammi sé settur um valdheimildir/ákvarðanir stjórnvalda sem fela í sér inngrip í líf borgara. Því telur verkefnastjórnin að ramminn um heimild hins opinbera að loka fjölförnum ferðamannastað þegar hættuástand skapast þurfi að eiga sér skýra og ótvíræða lagastoð.
Hvergi sé hins vegar að finna laga- eða reglugerðarákvæði þar sem skilgreind eru sérstæk öryggisviðmið vegna áhættu á fjölsóttum ferðamannastöðum sem veita opinberum aðilum heimild til að grípa til tímabundinna lokana að vissum skilyrðum uppfylltum.
Í sérlögum og reglugerðarákvæðum er engu að síður að finna ýmsar heimildir til að hindra umferð eða rýma svæði. Í vegalögum er t.d. heimild veghaldara að banna umferð ökutækja um vegi sem eru hættulegir. Í lögum um náttúruvernd er einnig kveðið á um heimild Umhverfisstofnunar til að takmarka umferð í óbyggðum eða vegna ágangs á ákveðnum svæðum.
Í lögum um almannavarnir er svo að finna heimild fyrir lögreglu að banna dvöl eða umferð á ákveðnum svæðum eða vísa fólki á brott á hættustund.
Bráð og yfirvofandi hætta
Þessar og fleiri sambærilegar lagaheimildir geta að mati verkefnastjórnarinnar sjálfkrafa leitt til lokunar á fjölsóttum ferðamannastöðum en hún telur þó að þörf sé á ótvíræðri og almennri lagaheimild sem veitir opinberum aðila heimild til að loka fjölsóttum ferðamannastað tímabundið þegar bráð og yfirvofandi hætta, sem ekki verður komið í veg fyrir með öðrum vægari leiðum, s.s. upplýsingagjöf eða handvirkri stýringu, steðjar að.
„Að mati verkefnastjórnar er mikilvægt að slík lagaheimild veiti viðbragðsaðila tækifæri til að bregðast við með skjótum og einföldum hætti, m.a. vegna þeirrar hættu sem getur skapast á fjölsóttum ferðamannastöðum vegna skjótra veðrabrigða.“
Ákveðin heimild í lögreglulögum
Stjórnin telur hins vegar að lögreglan hafi nú þegar heimild til slíks samkvæmt lögreglulögum. Um sé að ræða valdbeitingarheimild sem m.a. heimilar lögreglu að hafa afskipti af borgurum og rýma tiltekin svæði eða takmarka umferð um þau í því skyni að gæta að öryggi einstaklinga. „Að mati verkefnastjórnar er því ekki, samkvæmt gildandi löggjöf, að finna sérstakar takmarkanir á því að unnt sé að framkvæma slíkar ráðstafanir á sambærilegan máta og staðið er að vegalokunum á grundvelli [vegalaga].“
En þrátt fyrir þessa heimild í lögreglulögum verður að því er segir í skýrslunni, að telja æskilegt að skoða þörf á sértækum lagaheimildum sem eftir atvikum kveða á um aðrar og sértækari aðferðir til að stýra áhættu. Þessi valdheimild lögreglunnar sé í raun eina gildandi lagaheimildin sem viðbragðsaðilar geta gripið til samkvæmt gildandi löggjöf, skapist það ástand að grípa þurfi til tímabundinna lokunar ferðamannastaða þegar bráð og yfirvofandi hætta steðjar að.
„Sú hætta sem lögregla hefur heimild til að bregðast við með aðgerðum á grundvelli 15. gr. lögreglulaga þarf hins vegar að vera svo bráð eða yfirvofandi að önnur úrræði lögreglu og/eða annarra hlutaðeigandi stjórnvalda dugi ekki til að tryggja þá verndarhagsmuni sem falla undir ákvæðið,“ segir í skýrslu verkefnastjórnarinnar.
Kæmi upp ágreiningur um hvort lögreglustjóri hafi gripið til heimildarákvæðisins að nauðsynjalausu og valdið einstaklingum eða fyrirtækjum innan ferðaþjónustu tjóni, verða dómstólar að skera endanlega úr um það og hvort sú ákvörðun hafi bakað íslenska ríkinu bótaskyldu.
„Þrátt fyrir framangreinda heimild í lögreglulögum verður að telja að æskilegt kunni að reynast að kveða á um sértækari ráðstafanir í laga- og reglugerðarákvæðum, sem kunna eftir atvikum að gera minni kröfur til hættustigs og leggja jafnframt jákvæðar skyldur til tiltekinna ráðstafana sem geta eftir atvikum falið í sér önnur viðbrögð en leiða beinlínis af lokunum eða rýmingum.“
Verklag það sem stuðst er við í tengslum við vegalokanir, bæði hvað varðar miðlun vísindalegra gagna frá Veðurstofu til viðbragðsaðila sem og það heildarmat á aðstæðum í aðdraganda vegalokana, yrði að öllum líkindum með svipuðu sniði og ákvarðanataka lögreglu við tímabundna lokun á fjölsóttum ferðamannastað.
Lokanir og takmarkanir á aðgengi fólks að tilteknum svæðum ætti að mati verkefnastjórnarinnar ávallt að skoða sem neyðarúrræði þar sem öðrum ráðstöfunum væri ekki við komið.
„Þegar um er að ræða þekkt áhættusvæði, svo sem Reynisfjöru, þar sem líkur á endurteknum ráðstöfunum eru miklar, kann að vera tilefni til, að skilgreina nánar tiltekin áhættuviðmið og viðbrögð við þeim,“ segir í skýrslu verkefnisstjórnarinnar. Eðlilegt væri að fjalla um slíkar heimildir í sérlögum sem fælu jafnframt í sér reglugerðarheimild til nánari útfærslu.
