Ný lög um opinber fjármál (lög nr. 123/2015) tóku gildi í upphafi árs 2016. Í 4. gr. laganna er kveðið á um að hver ný ríkisstjórn skuli leggja fyrir Alþingi Fjármálastefnu sína í formi þingsályktunar. Fjármálastefnan leggur grundvöllinn að gerð árlegra fjármálaáætlana. Fjármálastefnan markar ramma fyrir útgjaldaþróun, tekjuþróun, afkomuþróun og þróun efnahags hins opinbera. Með réttu má segja að Fjármálastefnan sé Kjörtímabilsfjárlagafrumvarpið með stórum staf og greini. Í skýringum með frumvarpinu sem varð lög númer 123/2015 segir m.a. að Fjármálastefnunni sé ætlað að stuðla að efnahagslegu jafnvægi til lengri tíma. Því til áréttingar er í 7. gr. laganna kveðið á um hallareglu (árlegur halli má ekki vera meiri en 2,5% af VLF og heildarjöfnuður jákvæður yfir 5 ára tímabil) og skuldahlutfallsreglu (skuldahlutfall lægra en 30% af VLF). Í 13. gr. laganna er kveðið á um starfrækslu Fjármálaráðs sem skal leggja mat á Fjármálastefnu með opinberri greinargerð eigi síðar en 2 vikum eftir að ráðherra hefur lagt þingsályktunartillögu sína fram. Fjármálaráð skal einnig fjalla um fjármálaáætlun með sama hætti.
Fjármálaráðherra, Benedikt Jóhannesson, hefur nú lagt fram Fjármálastefnu fyrir árin 2017 til 2022 hér eftir nefnd “Fjármálastefna 2017). Þessi stefna er endurskoðun á sambærilegu plaggi fyrir árið 2017 til 2021 sem fyrri ríkisstjórn lagði fram og fékk samþykkta sem ályktun frá Alþingi á árinu 2016 hér eftir nefnd Fjármálastefna 2016. Fjárlög fyrir árið 2017, byggð á fjármálastefnu fyrri stjórnar voru samþykkt í desember 2016 og því gildir hin nýja stefna í raun um tímabilið 2018 til 2022.
Fjármálaráð hefur skilað áliti sínu í samræmi við ákvæði 13. gr. laganna um opinber fjármál. Það er því að byrja að koma fyrsta reynsla af þeim nýjungum laga 123/2015 sem snúa að fjárlagagerðinni. Fyrsta fjármálaáætlunin var lögð fram í ágúst 2016 og ný verður lögð fram á vormánuðum 2017. Fyrsta reynsla er því komin á ákvæði laga nr. 123/2015 og tilefni til að velta fyrir sér hvernig hið nýja fyrirkomulag “gengur upp” jafnframt því sem mat er lagt á áhersluatriði nýframlagðrar fjármálastefnu.
Breytingar frá fyrri stefnu
Nýlegt álit Fjármálaráðs gefur ágætis yfirlit yfir breytingar sem núverandi ríkisstjórn ætlar sér að gera samanborið við Fjármálastefnu 2016. Sé litið til ársins 2017 sést að helsta breytingin snýr að ætlaðri skuldastöðu, en skuldastaða ríkissjóðs er talin 3% lakari á árinu en ætlað var í fyrri fjármálastefnu. Þetta er umtalsverð breyting á stuttum tíma og þarfnast skýringa þar sem breytingar á hagvaxtarspá Hagstofu Íslands (stærri landsframleiðsla) skýrir fremur lækkun en hækkun hlutfallsins. Spá Hagstofunnar í nóvember 2016 fyrir VLF ársins 2016 er hálfu prósentu hærri en spáin sem gefin var út í maí 2016. Hagstofan er líka bjartsýnni í nóvember 2016 um VLF ársins 2017 en hún var í maí 2016. Þar er munurinn 0,9% hærri en maíspáin. Nefnari skuldahlutfallsins hefur því hækkað um 1,5% og hlýtur því teljarinn (skuldirnar) að hafa hækkað talsvert meira en sem því nemur!
Þá er gert ráð fyrir að útgjöld hins opinbera (ríkis og sveitarfélaga) verði ekki meiri en 41,5% af VLF á ári á tímabilinu 2018 til 2022. Þetta er nokkur breyting frá fyrri stefnu, en í greinargerð með Fjármálaáætlun 2016 var gert ráð fyrir að opinber útgjöld lækkuðu úr tæpum 42% af VLF árið 2016 í 39,7% af VLF árið 2021. Jafnframt gerði Fjármálastefna 2016 ráð fyrir að afgangur frá rekstri yrði 1% af VLF á ári á tímabilinu 2017 til 2021. Fjármálastefna 2017 gerir hins vegar ráð fyrir að afgangur frá rekstri verði 1,6 til 1,4% á ári á tímabilinu 2018 til 2022. Það er því gert fyrir umfangsmeiri tekjuöflun hins opinbera á tímabilinu 2018 til 2021 í Fjármálastefnu 2017 en í Fjármálastefnu 2016. Fjármálastefna 2017 markar þannig nokkra stefnubreytingu frá Fjármálastefnu 2016, enda lögðu allir stjórnmálaflokkar áherslur á aukin ríkisútgjöld í kosningabaráttunni haustið 2016.
Grundvallarálitamál
Samanburður Fjármálastefnu 2017 og Fjármálastefnu 2016 sýnir að kosningar og breyttar áherslur hafa áhrif á innihald Fjármálastefnunnar. Hið nýja verklag sem innleitt er með lögum númer 123/2015 kallar því fram agaðri vinnubrögð eins og stefnt var að. En þar með er ekki öll sagan sögð. Áður en lögin voru samþykkt vöru höfð uppi varnaðarorð er snéru að því að sum ákvæði laganna væru illa grunduð og full ósveigjanleg. Víkjum að því.
Ósveigjanleg regla hættuleg
Í umsögn sinni tekur Fjármálaráð undir áður framkomnar áhyggjur sem lúta að því að þröng og ósveigjanleg hallaregla (fjármálaregla, sbr. 7. gr. l.nr.123/2015) kunni að valda óþarfa búsifjum. Gagnrýnendur benda á að eðlilegt sé að miða fjármálareglu við sveifluleiðrétta afkomu ríkissjóðs en ekki ósveifluleiðrétta eins og lög 123/2015 kveða á um. Sé miðað við ósveifluleiðrétta afkomu kemur sú staða upp að framleiðsluspenna skapar tekjuaukningu sem skilar sé í afkomu umfram ákvæði fjármálareglu sem aftur gefur ríkisstjórn og Alþingi færi á að auka opinber útgjöld sem aftur auka á framleiðsluspennu og gera “illt verra”. Með sama hætti getur ósveigjanleg fjármálaregla magnað framleiðsluslaka og þar með aukið atvinnuleysi umfram það sem hefðbundin fjármálastefna myndi framkalla. Þetta atriði þarf að lagfæra áður en það veldur óþarfa skaða.
Virkni sjálfvirkra sveiflujafnara
Ef efnahagssamdráttur dynur yfir aukast útgjöld til atvinnuleysistrygginga jafnframt því sem félagsleg aðstoð sveitarfélaga eykst. Á sama tíma dragast skatttekjur hins opinbera saman vegna minni umsvifa (virðisaukaskattur) og vegna minni atvinnutekna (tekjuskattur einstaklinga og félaga). Aukin útgjöld og minni skattar dempa þannig samdrátt ráðstöfunartekna á tímum samdráttar. Á þenslutímum snúast áhrifin við. Atvinnleysistryggingagreiðslur minnka og skatttekjur aukast hraðar en landsframleiðslan. Hagfræðingar tala um að sjálfvirkir sveiflujafnarari dragi úr áhrifum samdráttar og þenslu á umsvifastig í hagkerfinu. Virkni sjálfvirkra sveiflujafnara er ein ástæða bættrar hagstjórnar á tuttugustu öldinni. Leiða má að því rök að mikilvægi sjálfvirkra sveiflujafnara sé miklu meira þegar fjármálareglu er beitt en ella. Ástæðan er sú að fjármálareglan takmarkar allnokkuð möguleika stjórnvalda til að bregðast við þenslu og samdrætti með sértækum aðferðum. Fjármálaráð bendir á í umsögn sinni (bls. 12) að stefna nýrrar ríkisstjórnar sé að viðhalda virkni sjálfvirku sveiflujafnaranna. Fjármálaráð bendir jafnframt á breytingar á tekjuskattskerfinu hafi veikt virkni þeirra og að á þeim vanda sé ekki tekið. Þetta er hægt að gera með því að auka áhrif jaðarskatta og/eða með því að auka næmi skattheimtunnar við sveiflurnar í sveiflukenndasta hluta hagkerfisins, hvort heldur um sé að ræða sjávarútvegur eða ferðaþjónusta.
Spáskekkjur ómeðhöndlað vandamál
Þá bendir Fjármálaráð á að Fjármálastefna byggi á punktmati hvað varðar þróun undirliggjandi efnahagsstærða. Að í stefnunni sé ekki tekið tillit til þess að spár Hagstofu og Seðlabanka séu óvissu háðar. Reyndar birtir Fjármálaráð afar gagnlegt yfirlit yfir þróun spástærða í töfluformi (Tafla 2). Þar kemur t.d. fram að á 2ja ára tímabili hækkar spá Seðlabanka Íslands um hagvöxt ársins 2017 úr 2,3% í 4,5%! Augljóslega getur verið mikill munur á spám varðandi hagvöxt á lokaári Fjármálastefnu og raunveruleika. Lokaárið er jú í fjögurra til fimm ára fjarlægð þegar spá sú sem Fjármálastefnan er unnin. Augljóslega getur Fjármálastefna ekki verið sú sama í 1% hagvexti og í 9% hagvexti! Fjármálaráð mælir með því að spár og stefna séu settar fram sem (þröng) bil. Dæmin sýna að þröngt bil dugar ekki til að ná utan um spáskekkju. Eðlilegast væri að setja fram skilyrta Fjármálastefnu. Þ.e.a.s. að stefnan yrði á forminu: Ef útlit er fyrir að framleiðsluspenna verði X% meiri en í grunnstefnu mun stefnt að að afkoma hins opinbera verði Y% betri en samkvæmt grunnstefnu. Ákvæði 4. Gr. Laga númer 123/2015 eru nægjanlega rúm til að leyfa slíkt.
Samspil fjármálastefnu og annarra hagrænna markmiða
Fjármálaráð bendir einnig á að núgildandi lagarammi tekur ekki tillit til samspils þjóðhagsspár og fjármálastefnu (bls. 10). Þetta er afar mikilvægur punktur. Hin hefðbundna aðferð við efnahagsstjórnun er að stjórnvöld setji sér markmið um vöxt landsframleiðslu, þróun viðskiptaafgangs/halla, verðlagsþróun og gengisþróun. Því næst er aflað upplýsinga um þróun ytri þátta á borð við verðlag á hrávörumörkuðum, afurðamörkuðum, líklega eftirspurn eftir vöru og þjónustu sem framleidd er. Þegar þetta er fundið er hægt að spyrja hvaða stjórntækjabeiting (fjármálastefna og peningamálastefna (vaxtastefna)) dugar til að ná fram áður settum markmiðum um vöxt VLF o.s.frv. Það verklag sem nú er lögbundið með Fjármálareglu snýr þessu ferli á höfuðið því fyrst ákveða stjórnvöld fjármálastefnuna og fá síðan upplýsingar um hvort þessi stefna muni valda samdrætti og atvinnuleysi eða þenslu og verðbólgu! Rétt er að taka undir með Fjármálaráði að þetta regluverk er illa nothæft óbreytt.
Flest þau álitaefni sem hér eru nefnd hafa því komið fram áður í álitsgerðum Fjármálaráðs, Seðlabanka og aðila vinnumarkaðarins um Fjármálastefnu og/eða Fjármálaáætlun.
Ábendingar um breytingar á Fjármálastefnu 2017
Eins og fyrr er nefnt bendir Fjármálaráð á nauðsyn þess að meta fjármálastefnuna útfrá sveifluleiðréttri afkomu hins opinbera. Peningastaefnunefnd Seðlabankans metur það svo að framleiðsluspennan hafi verið 2,2% af framleiðslugetu á síðasta ári og aukist enn á þessu. Þá metur Seðlabankinn það svo að framleiðsluspenna verði á bilinu 1% árið 2018 og 0,5% árið 2019. Þetta þýðir að væru afkomutölur Fjármálastefnunnar sveifluleiðréttar myndu þær lækka allnokkuð. Sem aftur þýðir að ef markmiðið er að aðhald fjármálastefnunnar dugi til að styðja við peningamálastefnu SB þarf afgangur af rekstri hins opinbera að vera meiri en sýnt er í Fjármálastefnu 2017.
Það er samdóma álit flestra sem um hafa fjallað að sjálfbær tekjuöflun þjóðarbúsins á grundvelli ferðaþjónustu verður ekki tryggð nema með verulegum fjárfestingum í innviðum á borð við vegakerfi, viðbragðskerfi almannavarna, lögreglu og landhelgisgæslu, aðbúnað á ferðamannastöðum. Því til viðbótar hafa stjórnarflokkarnir, bæði í aðdraganda kosninga og í stjórnarsáttmála, gefið fyrirheit um kostnaðarsöm átök á sviðum heilbrigðis- og menntamála. Markmið um aukin útgjöld og aukinn afgang af rekstri hins opinbera nást ekki nema með aukinni tekjuöflun ríkissjóðs. Þar sem þessi tekjuöflun er fyrst og fremst ætluð til þess að bæta sjálfbærni tekjuöflunarmöguleika ferðaþjónustunnar og til þess að draga úr þeim skaða sem þensla ferðaþjónustunnar veldur öðrum atvinnugreinum (og sjálfri sér) er eðlilegast að skattheimtan beinist að ferðamennskunni, t.d. með komugjöldum, gistináttagjöldum og bílastæðagjöldum og öðrum aðstöðugjöldum á fjölsóttum ferðamannastöðum. Einnig er rétt að minna á sveiflujöfnunarrökin sem tilgreind voru hér á undan og hníga að því að láta skatttekjur af ferðaþjónustu vaxa hraðar en svarar til vaxtar greinarinnar sjálfrar. Þessu öllu þyrfti að sjá vel stað í Fjármálastefnu fyrir tímabilið 2018 til 2022 þegar hún verður samþykkt sem ályktun frá Alþingi. Jafnframt þarf að leggja grundvöll að endurbótum á lagaumgjörð Fjármálastefnunnar í samræmi við þau atriði sem talin eru upp í upphafi þessarar greinar.
Að lokum þetta: nnleiðing fjármálareglu verður til þess að auka mjög þunga efnahagslegra og hagrænna raka fyrir háum jaðarsköttum og auðlindagjöldum í sjávarútvegi og ferðamennsku. Líklega hafa hörðustu talsmenn fjármálareglunnar ekki séð það fyrir!
Höfundur er prófessor í hagfræði.
