Talað er um bölvun auðlinda (e. resource curse) og Hollenska veiki þegar svo háttar til að innstreymi gjaldeyris er óeðlilega mikið samanborið við langtímastöðu hagkerfisins. Sem dæmi má nefna þá stöðu sem upp kemur ef ríki sem á umtalsvert magn óendurnýjanlegra auðlinda, málma, olíu, ákveður að breyta formi eignarinnar úr því að vera fólgin í eða undir yfirborði jarðar og í fjármagnseign. Tímabundið innstreymi getur orðið miklu meira en langtíma eignastaða og langtíma auðlindastaða ríkisins segir til um. Mörg dæmi eru um að auðlindafundir hafi ekki nýst þegnum ríkja sem skyldi vegna þeirra gengisbreytinga sem fylgja í kjölfar nýtingar auðlindanna.
Að forðast bölvun auðlinda
Olíuævintýri norðmanna hófst á sjöunda áratug síðustu aldar. Norskir hagfræðingar og áhrifamenn innan norskrar stjórnsýslu gerðu sér strax grein fyrir þeim hættum sem geta fylgt hraðri uppbyggingu olíuiðnaðar og þeirri þenslu sem myndi fylgja ef olíutekjurnar yrðu nýttar jafnhraðan innanlands. Þeim tókst smám saman að sannfæra mjög stóran hluta stjórnmálalífsins um að þessar hættur væru raunverulegar og þess eðlis að takast yrði á við þær ef olíufundurinn ætti að verða til góðs en ekki til ills. Niðurstaðan varð að vinna viðamikla greiningarvinnu. Aðgerðir sem gripið var til fólust m.a. í að Stórþingið samþykkti einróma olíuboðorðin 10 (sjá Appendix A) í júní 1972. Olíuboðorðin kveða fyrst og fremst á um að þróun olíuvinnslunnar skuli gerð á grundvelli hagsmuna norsku þjóðarinnar; að leit, þróun og vinnsla skuli í höfuðatriðum vera í höndum norskra fyrirtækja; að gas sem komi upp með olíu sé nýtt en ekki brennt og að sérstakrar aðgátar skuli gætt við leit og vinnslu norðan 62arrar breiddargráðu vegna þess að lífríki og félagslegar aðstæður eru mjög viðkvæmar á þeim slóðum. Þá kveður regla 4 á um að olíuiðnaðurinn eigi að starfa í góðri sátt við aðrar atvinnugreinar.
Of miklir olíupeningar
Á níunda áratug síðustu aldar var fjármálakerfi Noregs gefinn lausari taumur en það hafði haft áratugina frá því fyrir stríð. Þessari afreglun fylgdi mikil útlánaaukning í bankakerfinu m.a. á grundvelli þeirrar bjartsýni sem umsvifin í olíuiðnaðinum sköpuðu og vegna þess að ríkisstjórnin jók útgjöld mjög í tengslum við kostningar árið 1985. Bjartsýni breyttist hins vegar í svartsýni þegar olíuverð lækkaði mikið um 1986. Lækkunin hafði mikil áhrif á norskt efnahagslíf. Bankarnir lentu í verulegum vegna vanskila og svo fór að norska ríkið yfirtók starfsemi Den norske Creditbank og Kreditkassen (með því að gera hlutabréf bankanna verðlaus) árið 1991 (sjá t.d. Paul Cleary: Trillion Dollar Baby, Black Inc., 2016). Reynslan sýndi ótvírætt að óbeisluð notkun olíupeninga væri ekki góð lausn á aðsteðjandi efnahagsvanda.
Lært af mistökum
Norski olíusjóðurinn var stofnaður árið 1990. Í fyrstu voru inngreiðslur óverulegar enda olíuverð lágt og samdráttur ríkjandi í efnahagslífi Noregs. Samkvæmt lögunum um sjóðinn skyldi hann í umsjón Seðlabanka Noregs, enda mikil þekking um sjóðsvörslu innan bankans tengt varðveislu og umsjón gjaldeyrisvarasjóðs Noregs. Lögin kváðu einnig á um að sjóðurinn skyldi beina fjárfestingum sínum að erlendum eignum til að koma í veg fyrir að starfsemi hans hefði áhrif á norskt kostnaðarstig. Stórþingið er ráðandi eigandi sjóðsins, en Fjármálaráðuneytið er formlegur eigandi.
Eftir að olíusjóðurinn var stofnaður voru ekki neinar formlegar reglur um með hvaða hætti væri hægt að ráðstafa honum til innlendra nota. Reynslan frá samdrættinum og bankakreppu 1986 og þeirri veikingu opinberra fjármála sem fylgdi í kjölfarið fram undir eða fram yfir 1990 gerði mönnum ljóst að það þyrfti að reglubinda ráðstöfun olíuteknanna þannig að meginhluti þeirra yrði lagður til hliðar þannig að þær séu til gagns en ekki skaðvaldur!
Fjármálaregla verður til
Ríkisstjórn Jens Stoltenberg kynnti fjármálareglu til sögunnar árið 2001. Reglan er sú að aðeins skuli ráðstafa vongildi raunávöxtunar sjóðsins á hverjum tíma. Allar nýjar olíutekjur leggjast við höfuðstól sjóðsins. Ráðstafa má raunvaxtatekjum hvers árs. Þessi regla þýðir að á meðan olíutekjur streyma í sjóðinn heldur sjóðurinn áfram að stækka þar sem aldrei er gengið á raungildi höfuðstólsins. Regla þýðir að ráðstöfun olíutekna breytist lítt að raungildi ár frá ári jafnvel þó svo olíuverð og olíuframleiðsla geti sveiflast mjög mikið.
Markmið stjórnvalda við mótun fjármálareglunnar var jafnframt að vinna að tveimur viðbótarmarkmiðum, í fyrsta lagi að komast hjá þensluskapandi fjármálapólitík (avoid procyclical fiscal policy) og að draga úr umskiptakostnaði eftir því sem olíusjóðstekjurnar yrðu stærri hluti af þjóðartekjunum. Til að ná þessum markmiðum öllum er fjármálareglan sett fram með eftirfarandi hætti:
- Hreint sjóðsstreymi vegna olíugeirans er allt fært í umsjón olíusjóðsins,
- Olíusjóðurinn fjárfestir í dreifðu eignasafni erlendis,
- Ár hvert er vænt raunávöxtun olíusjóðsins tekinn inn í tekjuhlið fjárlagafrumvarps og fjárlaga. Vænt raunávöxtun var/er metin vera 4%.
Gildi olíuboðorðanna 10
Á grundvelli olíuboðorðanna 10 tryggði Noregur og norska Stórþingið sér mun beinni yfirráð og ráðstöfunarrétt yfir olíutekjunum en gert var t .d. í Bretlandi og Danmörku, en olíusvæði þessara landa voru þróuð á svipuðum tíma og olíusvæði Noregs. Þessu er vel lýst í bókinni Trillion Dollar Baby og í grein Steinars Holdens í Energy Policy sem fyrr er vitnað til. Mjög erfitt hefði verið að koma olíusjóðnum á fót ef Phillips, Exxon Mobile, Shell eða önnur stór olíufélög hefðu haft lagalegt forræði meginhluta sjóðsstreymisins.
Lærdómur fyrir Ísland
Nú er það svo að vandinn staðið er frammi fyrir í hagstjórn á Íslandi er að sumu leiti svipaður og sá vandi sem Noregur og aðrir hrávöruframleiðendur standa frammi fyrir: Sveiflukenndar tekjur sem geta sett áætlanir og hagsæld annarra framleiðenda í uppnám. Í Noregi, Ástralíu og fleiri löndum er það hráefnageirinn sem er uppspretta teknanna. Hér á landi eru það fyrst og fremst ferðamannageirinn og sjávarútvegurinn sem er uppspretta teknanna. Það mætti bæta raforkugeiranum við, en þess eru dæmi að eigendur orkufyrirtækja hafi notað rekstrarreiknings slíkra fyrirtækja eins og um sveitarstjórnarsjóð væri að ræða.
Seðlabankinn hefur reynt að sporna við þensluáhrifum fjárinnstreymis með því að kaupa gjaldeyri á millibankamarkaði og stífa þau kaup með sölu á verðpappírum. Stífingin þrýstir verði íslensku pappíranna niður (eykur ávöxtunarkröfu). Vegna vaxtamunar milli íslensku verðpappíranna og vaxtakjara á innlánsreikningum sem Seðlabankanum standa opnir erlendis er þessi stefna bankanum kostnaðarsöm jafnframt því sem ríkissjóðir stendur frammi fyrir þeim vanda fyrr eða síðar að þurfa að ráðstafa skattfé til að greiða innlenda vaxtakostnaðinn. Þessi stefna getur því þrengt að útgjaldasvigrúmi hins opinbera þegar frá líður.
Vegna þess hversu eðlisólík ferðaþjónusta og útgerð er olíuvinnslu getur íslenska ríkið tæplega beitt þeim aðferðum við að tryggja sér eignarhald á tekjustreyminu frá íslensku auðlindanýtingunni sem Norðmenn nota á grundvelli olíuboðorðanna tíu. En íslenska ríkið getur náð til sín stærri hluta af tekjustreymi ferðaþjónustunnar og af annarri auðlindanotkun með skattheimtu. Með slíkri skattheimtu yrðu nokkrar flugur slegnar í einu höggi. Í fyrsta lagi yrði dregið úr hættu á að hörmung auðlindanna yrði að raunveruleika. Í öðru lagi dragi úr hættu á miklum vaxtagreiðslum úr ríkissjóði vegna kostnaðar við að halda gjaldeyrisvarasjóð á vegum Seðlabankans. Í þriðja lagi væri möguleiki á að byggja upp sveiflujöfnunarsjóð sem gæti auðveldað efnahagsstjórnina verulega og jafnframt orðið til að auka svigrúm varðandi gjaldmiðilsstefnu.
Ekki er að efa að samþykkt olíuboðorðanna 10 hefur auðveldað stefnumótun í málefnum auðlindanýtingar, auðlindastjórnunar og uppbyggingar olíusjóðsins í Noregi. Það skiptir væntanlega sköpum að boðorðin voru samþykkt einróma af Stórþinginu. Að skapa auðlindanýtingu og auðlindastjórnun slíkan fastan ramma með aðkomu allra málsmetandi pólitískra afla hlýtur að teljast eftirsóknarvert. Það gæti verið gagnlegt að móta reglur um auðlindanotkun og sambýli auðlindaatvinnugreina við afganginn af atviinnulífinu með svipuðum hætti og Norðmenn hafa gert. Það gæti verið gagnlegt að búa til auðlindaboðorð fyrir Ísland. Og það þarf að fara eftir þeim. Bölvun auðlinda er ekki náttúrulögmál heldur afleiðing veikra stjórnvalda sem ekki sinna þeirri skyldu sinni að marka auðlindatekjunum réttan farveg í hagkerfinu.
Höfundur er prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands.
