#efnahagsmál

Bölvun auðlinda, hollensk flensa og norsk bólusetning

Þórólfur Matthíasson segir að það gæti verið gagnlegt að móta reglur um auðlindanotkun og sambýli auðlindaatvinnugreina við afganginn af atviinnulífinu með svipuðum hætti og Norðmenn hafa gert.



Talað er um bölvun auð­linda (e. reso­urce curse) og Hol­lenska veiki þegar svo háttar til að inn­streymi gjald­eyris er óeðli­lega mikið sam­an­borið við lang­tíma­stöðu hag­kerf­is­ins. ­Sem dæmi má nefna þá stöðu sem upp kemur ef ríki sem á umtals­vert magn óend­ur­nýj­an­legra auð­linda, málma, olíu, ákveður að breyta formi eign­ar­innar úr því að vera fólgin í eða und­ir­ ­yf­ir­borð­i jarðar og í fjár­magns­eign. ­Tíma­bundið inn­streymi getur orðið miklu meira en lang­tíma eigna­staða og lang­tíma auð­linda­staða rík­is­ins segir til um. ­Mörg dæmi eru um að auð­linda­fundir hafi ekki nýst þegnum ríkja sem skyldi vegna þeirra geng­is­breyt­inga sem fylgja í kjöl­far nýt­ingar auð­lind­anna.

Að forð­ast bölvun auð­linda

Olíu­æv­in­týri norð­manna hófst á sjö­unda ára­tug síð­ustu ald­ar­. Norskir hag­fræð­ingar og áhrifa­menn innan norskrar stjórn­sýslu gerðu sér strax grein fyrir þeim hættum sem geta fylgt hraðri upp­bygg­ingu olíu­iðn­aðar og þeirri þenslu sem myndi fylgja ef olíu­tekj­urnar yrðu nýttar jafn­hraðan inn­an­lands­. Þeim tókst smám saman að sann­færa mjög stóran hluta stjórn­mála­lífs­ins um að þessar hættur væru raun­veru­legar og þess eðlis að takast yrði á við þær ef olíufund­ur­inn ætti að verða til góðs en ekki til ills. ­Nið­ur­staðan varð að vinna viða­mikla grein­ing­ar­vinn­u. Að­gerðir sem gripið var til fólust m.a. í að Stór­þingið sam­þykkti ein­róma olíu­boð­orðin 10 (sjá App­end­ix A) í júní 1972. Ol­íu­boð­orðin kveða fyrst og fremst á um að þróun olíu­vinnsl­unnar skuli gerð á grund­velli hags­muna norsku þjóð­ar­inn­ar; að leit, þróun og vinnsla skuli í höf­uð­atriðum vera í höndum norskra fyr­ir­tækja; að gas sem komi upp með olíu sé nýtt en ekki brennt og að sér­stakrar aðgátar skuli gætt við leit og vinnslu norð­an 62arrar breidd­argráðu vegna þess að líf­ríki og félags­legar aðstæður eru mjög við­kvæmar á þeim slóð­u­m. Þá kveður regla 4 á um að olíu­iðn­að­ur­inn eigi að starfa í góðri sátt við aðrar atvinnu­grein­ar.

Of miklir olíu­pen­ingar

Á níunda ára­tug síð­ustu aldar var fjár­mála­kerfi Nor­egs gef­inn laus­ari taumur en það hafði haft ára­tug­ina frá því fyrir stríð. Þess­ari afreglun fylgdi mikil útlána­aukn­ing í banka­kerf­inu m.a. á grund­velli þeirrar bjart­sýni sem umsvifin í olíu­iðn­að­inum sköp­uðu og vegna þess að rík­is­stjórnin jók útgjöld mjög í tengslum við kostn­ingar árið 1985. ­Bjart­sýni breytt­ist hins vegar í svart­sýni þegar olíu­verð lækk­aði mikið um 1986. ­Lækk­unin hafði mikil áhrif á norskt efna­hags­líf. ­Bank­arnir lentu í veru­legum vegna van­skila og svo fór að norska ríkið yfir­tók starf­semi Den nor­ske Credit­bank og Kreditkassen (með því að gera hluta­bréf bank­anna verð­laus) árið 1991 (sjá t.d. Paul Cle­aryTrillion Doll­ar BabyBlack Inc., 2016). ­Reynslan sýndi ótví­rætt að óbeisluð notkun olíu­pen­inga væri ekki góð lausn á aðsteðj­andi efna­hags­vanda.

Auglýsing

Lært af mis­tökum

Norski olíu­sjóð­ur­inn var stofn­aður árið 1990. Í fyrstu voru inn­greiðslur óveru­legar enda olíu­verð lágt og sam­dráttur ríkj­andi í efna­hags­lífi Nor­egs. ­Sam­kvæmt lög­unum um sjóð­inn skyldi hann í umsjón Seðla­banka Nor­egs, enda mikil þekk­ing um sjóðs­vörslu innan bank­ans tengt varð­veislu og umsjón gjald­eyr­is­vara­sjóðs Nor­egs. Lögin kváðu einnig á um að sjóð­ur­inn skyldi beina fjár­fest­ingum sínum að erlendum eignum til að koma í veg fyrir að starf­semi hans hefði áhrif á norskt kostn­að­ar­stig. Stór­þingið er ráð­andi eig­andi sjóðs­ins, en Fjár­mála­ráðu­neytið er form­legur eig­andi.

Eftir að olíu­sjóð­ur­inn var stofn­aður voru ekki neinar form­legar reglur um með hvaða hætti væri hægt að ráð­stafa honum til inn­lendra nota. ­Reynslan frá sam­drætt­inum og banka­kreppu 1986 og þeirri veik­ingu opin­berra fjár­mála sem ­fylgd­i í kjöl­farið fram undir eða fram yfir 1990 gerði mönnum ljóst að það þyrfti að reglu­binda ráð­stöfun olíu­tekn­anna þannig að meg­in­hluti þeirra yrði lagður til hliðar þannig að þær séu til gagns en ekki skað­vald­ur!

Fjár­mála­regla verður til

Rík­is­stjórn Jens Stol­ten­berg kynnti fjár­mála­reglu til sög­unnar árið 2001. Reglan er sú að aðeins skuli ráð­stafa von­gildi raun­á­vöxt­unar sjóðs­ins á hverjum tíma. Allar nýjar olíu­tekjur leggj­ast við höf­uð­stól sjóðs­ins. Ráð­stafa má raun­vaxta­tekjum hvers árs. Þessi regla þýðir að á meðan olíu­tekjur streyma í sjóð­inn heldur sjóð­ur­inn áfram að stækka þar sem aldrei er gengið á raun­gildi höf­uð­stóls­ins. Regla þýðir að ráð­stöfun olíu­tekna breyt­ist lítt að raun­gildi ár frá ári jafn­vel þó svo olíu­verð og olíu­fram­leiðsla geti sveifl­ast mjög mik­ið.

Mark­mið stjórn­valda við mótun fjár­mála­regl­unnar var jafn­framt að vinna að tveimur við­bót­ar­mark­mið­um, í fyrsta lagi að kom­ast hjá þenslu­skap­andi fjár­málapóli­tík (avoid procyclical fiscal policy) og að draga úr umskipta­kostn­aði eftir því sem olíu­sjóðs­tekj­urnar yrðu stærri hluti af þjóð­ar­tekj­un­um. Til að ná þessum mark­miðum öllum er fjár­mála­reglan sett fram með eft­ir­far­andi hætti:

    1. Hreint sjóðs­streymi vegna olíu­geirans er allt fært í umsjón olíu­sjóðs­ins,
    2. Olíu­sjóð­ur­inn fjár­festir í dreifðu eigna­safni erlend­is,
    3. Ár hvert er vænt raun­á­vöxtun olíu­sjóðs­ins tek­inn inn í tekju­hlið fjár­laga­frum­varps og fjár­laga. Vænt raun­á­vöxtun var/er metin vera 4%.

Gildi olíu­boð­orð­anna 10

Á grund­velli olíu­boð­orð­anna 10 tryggði Nor­egur og norska Stór­þingið sér mun beinni yfir­ráð og ráð­stöf­un­ar­rétt yfir olíu­tekj­unum en gert var t .d. í Bret­landi og Dan­mörku, en olíu­svæði þess­ara landa voru þróuð á svip­uðum tíma og olíu­svæði Nor­egs. Þessu er vel lýst í bók­inni Trillion Doll­ar Baby og í grein Stein­ars Hold­ens í Energy Policy sem fyrr er vitnað til­. Mjög erfitt hefði verið að koma olíu­sjóðnum á fót ef PhillipsExxon MobileShell eða önnur stór olíu­fé­lög hefðu haft laga­legt for­ræði meg­in­hluta sjóðs­streym­is­ins. 

Lær­dómur fyrir Ísland

Nú er það svo að vand­inn staðið er frammi fyrir í hag­stjórn á Íslandi er að sumu leiti svip­aður og sá vandi sem Nor­egur og aðrir hrá­vöru­fram­leið­endur standa frammi fyr­ir­: ­Sveiflu­kenndar tekjur sem geta sett áætl­anir og hag­sæld ann­arra fram­leið­enda í upp­nám. Í Nor­egi, Ástr­alíu og fleiri löndum er það hrá­efna­geir­inn sem er upp­spretta tekn­anna. Hér á landi eru það fyrst og fremst ferða­manna­geir­inn og sjáv­ar­út­veg­ur­inn sem er upp­spretta tekn­anna. Það mætti bæta raf­orku­geir­anum við, en þess eru dæmi að eig­endur orku­fyr­ir­tækja hafi notað rekstr­ar­reikn­ings slíkra fyr­ir­tækja eins og um sveit­ar­stjórn­ar­sjóð væri að ræða.

Seðla­bank­inn hefur reynt að sporna við þenslu­á­hrifum fjárinn­streymis með því að kaupa gjald­eyri á milli­banka­mark­aði og stífa þau kaup með sölu á verð­papp­írum. Stíf­ingin þrýstir verði íslensku papp­ír­anna niður (eykur ávöxt­un­ar­kröf­u). ­Vegna vaxta­munar milli íslensku verð­papp­ír­anna og vaxta­kjara á inn­láns­reikn­ingum sem Seðla­bank­anum standa opnir erlendis er þessi stefna bank­anum kostn­að­ar­söm jafn­framt því sem rík­is­sjóðir stendur frammi fyrir þeim vanda fyrr eða síðar að þurfa að ráð­stafa skattfé til að greiða inn­lenda vaxta­kostn­að­inn. Þessi stefna getur því þrengt að útgjalda­svig­rúmi hins opin­bera þegar frá líð­ur.

Vegna þess hversu eðl­is­ó­lík ferða­þjón­usta og útgerð er olíu­vinnslu getur íslenska ríkið tæp­lega beitt þeim aðferðum við að tryggja sér eign­ar­hald á tekju­streym­inu frá íslensku auð­linda­nýt­ing­unni sem Norð­menn nota á grund­velli olíu­boð­orð­anna tíu. En íslenska ríkið getur náð til sín stærri hluta af tekju­streymi ferða­þjón­ust­unnar og af annarri auð­linda­notkun með skatt­heimt­u. ­Með slíkri skatt­heimtu yrðu nokkrar flugur slegnar í einu högg­i. Í fyrsta lagi yrði dregið úr hættu á að hörm­ung auð­lind­anna yrði að raun­veru­leika. Í öðru lagi dragi úr hættu á miklum vaxta­greiðslum úr rík­is­sjóði vegna kostn­aðar við að halda gjald­eyr­is­vara­sjóð á vegum Seðla­bank­ans. Í þriðja lagi væri mögu­leiki á að byggja upp sveiflu­jöfn­un­ar­sjóð sem gæti auð­veldað efna­hags­stjórn­ina veru­lega og jafn­framt orðið til að auka svig­rúm varð­andi gjald­mið­ils­stefnu.

Ekki er að efa að sam­þykkt olíu­boð­orð­anna 10 hefur auð­veldað stefnu­mótun í mál­efnum auð­linda­nýt­ing­ar, auð­linda­stjórn­unar og upp­bygg­ingar olíu­sjóðs­ins í Nor­eg­i. Það skiptir vænt­an­lega sköpum að boð­orðin voru sam­þykkt ein­róma af Stór­þing­in­u. Að skapa auð­linda­nýt­ingu og auð­linda­stjórnun slíkan fastan ramma með aðkomu allra máls­met­andi póli­tískra afla hlýtur að telj­ast eft­ir­sókn­ar­vert. Það gæti verið gagn­legt að móta reglur um auð­linda­notkun og sam­býli auð­linda­at­vinnu­greina við afgang­inn af atviinnu­líf­inu með svip­uðum hætti og Norð­menn hafa gert. Það gæti verið gagn­legt að búa til auð­linda­boð­orð fyrir Ísland. Og það þarf að fara eftir þeim. ­Bölvun auð­linda er ekki nátt­úru­lög­mál heldur afleið­ing veikra stjórn­valda sem ekki sinna þeirri skyldu sinni að marka auð­linda­tekj­unum réttan far­veg í hag­kerf­inu.

Höf­undur er pró­­fessor í hag­fræði við Háskóla Íslands.

Viltu styrkja sjálfstæða íslenska fjölmiðlun?
Lesendur Kjarnans geta kosið að greiða fast mánaðarlegt framlag til fjölmiðilsins til að efla starfsemi hans enn frekar. Markmiðið er upplýstari, gagnrýnni og málefnalegri umræða. Hjálpið okkur við að ná því markmiði með því að ganga til liðs við Kjarnasamfélagið.
Siri talar ekki enn íslensku.
Viltu vinna við íslensku hjá Amazon?
Amazon leitar að íslenskufræðingi með forritunarkunnáttu til að búa til íslenskt raddstýringarkerfi.
30. mars 2017 kl. 11:30
Margrét Erla Maack
Haltu kjafti, vertu sæt og skemmtu okkur
30. mars 2017 kl. 10:00
Látum hann hafa boltann
Gylfi Þór Sigurðsson, 27 ára gamall Hafnfirðingur, er kominn í hóp allra bestu leikmanna sem Ísland hefur átt. Líklega hefur enginn leikmaður í sögunni spilað jafn vel með landsliðinu.
30. mars 2017 kl. 9:00
Segja að mistök hafi átt sér stað við mengunarmælingar í Helguvík
Orkurannsóknir ehf. sem annast umhverfisvöktun við verksmiðju United Silicon í Helguvík segja að fyrri mælingar sem gefnar hafa verið út um innihald efna í ryksýnum í nágrenni við verksmiðjuna sé úr öllu samhengi við raunverulega losun frá United Silicon.
30. mars 2017 kl. 8:06
Höfuðstöðvar Arion Banka í Borgartúni í Reykjavík.
Hlutur í Arion banka sagður seldur á undirverði
Verðmat sem unnið var fyrir lífeyrissjóði sýnir að Arion banki gæti staði undir hærra verði.
30. mars 2017 kl. 8:00
Theresa May, forsætisráðherra Bretlands, undirritar bréf sitt til Donalds Tusk, forseta Evrópuráðsins, í Downingstræti 10 á þriðjudag.
May sótti um skilnað fyrir hönd Breta
„Takk fyrir og bless,“ sagði Donald Tusk, forseti Evrópuráðsins, þegar hann tók við bréfi frá forsætisráðherra Bretlands í Brussel. Frá og með deginum í dag eru tvö ár þar til Bretland yfirgefur Evrópusambandið.
29. mars 2017 kl. 21:00
Ágúst og Lýður nefndir í drögunum
Viðskiptaflétturnar sem rannsóknarnefnd Alþingis hefur nú svipt hulunni af teygðu anga sína til aflandseyja.
29. mars 2017 kl. 19:43
Ólafur Ólafsson.
Ólafur Ólafsson: Hvorki ríkissjóður né almenningur verr settir
ÓIafur Ólafsson hefur sent frá sér yfirlýsingu vegna skýrslu rannsóknarnefndar um blekkingar við kaup á Búnaðarbankanum. Hann hafnar því að hagnaður hans hafi verið vegna blekkinga.
29. mars 2017 kl. 17:11
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar