Fáir munu trúa því að íslensk stjórnmál geti risið svo hátt sem hér er gert ráð fyrir, en flestum þykja þessi áskorun óraunhæf og barnaleg. Engu að síður er hér skorað á stjórnmálaflokka, sem hafa til þess dug og þor, að gefa út sameiginlega yfirlýsingu um nýja stjórnarskrá fyrir kjördag, 28. Október næstkomandi. Yfir 70% landsmanna myndu fagna því einlæglega, samkvæmt nýlegri könnun. Yfirlýsingin gæti til dæmis litið svona út:
YFIRLÝSING
Alþingi ber að virða afdráttarlaust efnislega niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu sem þingið boðaði til um tillögu að nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá þann 20. október 2012. Óhófleg töf hefur orðið á því að lögfesta lýðræðislega fram kominn vilja kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
Hægt væri að gera grein fyrir hinni sameiginlegu yfirlýsingu á eftirfarandi hátt, til dæmis:
Lýðræði er hornsteinn íslensks samfélags. Í lýðræðisríki er fullveldið hjá fólkinu. Þaðan er allt ríkisvald sprottið. Þjóðin er stjórnarskrárgjafinn. Öllum má því ljóst vera að tillaga að nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá, samin af almennum borgurum og samþykkt af 2/3 hlutum kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu, verður lögfest. Jafnframt, að sá dráttur sem orðið hefur á að Alþingi staðfesti lýðræðislega fram kominn vilja kjósenda er orðinn óhóflegur. Á næsta ári, þann 1. desember 2018, fagna Íslendingar 100 ára afmæli fullveldis landsins. Eigi síðar en þann dag ætti Alþingi að hafa staðfest hina nýju stjórnarskrá fólksins, nýja og endurskoðaða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins hófst í kjölfar hruns fjármálakerfis landsins, áfalls er einnig fól í sér pólitískt og siðferðilegt hrun sem á sér engin fordæmi. Ekki aðeins fjármálakerfið heldur allt samfélagið var í sárum. Með skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um bankahrunið urðu ljósir stórhættulegir veikleikar stjórnkerfisins. Í því ljósi ályktaði Alþingi einum rómi 28. september 2010, með öllum 63 atkvæðum greiddum, um nauðsyn endurskoðunar stjórnarskrár lýðveldisins frá 1944. Stjórnlagaráð var kjörið af þjóðinni þann 27. nóvember 2010 og skipað af Alþingi þann 24. mars 2011 og skilaði þinginu einróma samþykktri tillögu að nýrri stjórnarskrá 29. júlí sama ár. Tillagan var lögð í dóm kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslu sem Alþingi boðaði til þann 20. október 2012 og hlaut yfirgnæfandi stuðning, eða 2/3 hluta atkvæða. Helstu nýmælin í tillögunni, sem spurt var um sérstaklega, hlutu einnig yfirgnæfandi stuðning, að undanskildu ákvæði um Þjóðkirkjuna. Frumvarp að nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá lá síðan fyrir, fullbúið af hálfu Alþingis og í samræmi við vilja kjósenda, undir lok þingsins árið 2013, en var ekki tekið til atkvæðagreiðslu.
Hið nýstárlega ferli við endurskoðun stjórnarskrárinnar og niðurstaða þess vekur athygli víða um heim, og áhuga sem ekkert lát er á, jafnt meðal almennra borgara, grasrótarhópa, fræðimanna og stjórnarskrárhöfunda. Litið er til Íslands sem skínandi fordæmis um hvernig hægt er að semja og endurskoða stjórnarskrá í opnu ferli með víðtækri þátttöku almennings. Hélène Landemore, prófessor við Yale-háskóla, segir um þetta: „…(i) ferlið leyfði almenna þátttöku, (ii) fulltrúafyrirkomulag í ferlinu var í samræmi við hvernig búseta, kynjahlutföll og viðhorf í samfélaginu dreifast… og (iii) ferlið var gagnsætt að mestu leyti.“ Í skýrslu alþjóðlegs rannsóknarteymis, sem stundar samanburðarrannsóknir á stjórnarskrám heimsins (e. The Comparative Constitutions Project), er niðurstaða prófessoranna Zachary Elkins við háskólann í Texas, Tom Ginsburg við háskólann í Chicago og James Melton við University College í London þessi:
„Endurskoðunarferli stjórnarskrár Íslands hefur einkennst af ákaflega mikilli nýbreytni og víðtækri þátttöku. Þótt frumvarpið standi traustum fótum í stjórnskipunarhefð Íslands eins og hún birtist í stjórnarskránni frá árinu 1944 endurspeglar það einnig umtalsvert framlag almennings til verksins og myndi marka mikilvægt táknrænt uppgjör við liðna tíð. Frumvarpið er einnig í fremstu röð hvað varðar að tryggja aðild almennings að ákvörðunum stjórnvalda. Við teljum að sá þáttur hafi stuðlað að langlífi stjórnskipunarlaga í öðrum löndum.“
Sjálft stjórnarskrárferlið og tillagan að hinni nýju stjórnarskrá eru þegar orðnar að fyrirmyndum annars staðar í heiminum. Það er Alþingi Íslendinga til álitshnekkis, bæði innávið og útávið, að draga lengur en orðið er að lögfesta hina nýju og endurskoðuðu stjórnarskrá.
Æ fleiri gera sér grein fyrir ófremdarástandinu og fá ekki orða bundist. Á ráðstefnu lagadeildar Berkeley-háskóla og Stjórnarskrárfélags Kaliforníu undir heitinu „A Congress on Iceland’s Democracy“, sem haldin var þann 6. júní 2017, flutti Vigdís Finnbogadóttir, fyrrverandi forseti Íslands, ávarp og sagði m.a.:
„Árið 2008 steig Alþingi verulega merkilegt skref sem átti að verða til þess að draumurinn um nýja stjórnarskrá rættist loksins. Þá hófst víðfeðmasta og lýðræðislegasta starf að stjórnarskrárritun sem sagan kann frá að greina, og hefur vitaskuld vakið athygli um víða veröld. Stjórnlagaráð var kjörið með lýðræðislegum hætti svo þar fengju raddir ólíkra afla í íslensku samfélagi hvert sína rödd, og hin nýja stjórnarskrá var síðan samþykkt einum rómi. Þar að auki sýndi þjóðaratkvæðagreiðsla síðan fram á að íslenskir kjósendur vildu að hin nýja stjórnarskrá yrði tekin upp. En það hefur þó ekki verið gert enn. Að mínum dómi hefur íslenska þjóðin beðið nógu lengi.“
Ekki er að ófyrirsynju að forsetinn fyrrverandi, Vigdís Finnbogadóttir, talar um draum sem loksins á að rætast og að íslenska þjóðin hafi beðið nógu lengi. Guðni Th. Jóhannesson, núverandi forseti Íslands, hefur rakið skilmerkilega heitstrengingar og loforð stjórnmálamanna frá 1944 um að tekið yrði til við að semja nýja stjórnarskrá strax að lokinni lýðveldisstofnun og samþykkt bráðabirgðastjórnarskrárinnar. Í fræðigrein um málið, „Tjaldað til einnar nætur: Uppruni bráðabirgðastjórnarskrárinnar“, er niðurstaða Guðna Th. Jóhannessonar þessi:
„Í skrifum um lýðveldisstjórnarskrána er stundum gert of lítið úr þeirri grundvallarstaðreynd að henni var aldrei ætlað að standa lengi í óbreyttri mynd. Málamiðlanir til bráðabirgða verða þannig að fyrirmyndarlausnum til framtíðar. Vera má að pólitísk viðhorf ráði einhverju um þetta. Sagan af aðdraganda lýðveldisstjórnarskrárinnar sýnir hins vegar svo ekki verður um villst að til urðu málamiðlanir sem áttu að vera tímabundnar. Þetta gildir ekki síst um ákvæði um skiptingu valds milli ráðamanna sem segja eitt en þýða annað í raun. Stjórnarskrár eiga að vera skýrar en þannig er bráðabirgðasmíðin frá 1944 ekki, enda hefur hún engum orðið fyrirmynd og engin áhrif haft annars staðar í heiminum.
Í aðdraganda lýðveldisstofnunar vildu ráðamenn á Alþingi réttilega stefna að einingu þjóðarinnar. Þeir vissu að samstaðan næðist ekki ef stjórnmálaflokkarnir tækjust á um nýja stjórnarskrá. Því var ákveðið að lögfesta lítt breytta stjórnarskrá til bráðabirgða en endurskoða hana svo við fyrsta tækifæri. Lýðveldið sem Íslendingar stofnuðu skyldi vara um aldur og ævi en stjórnarskráin ekki, enda mátti enn þá sjá að hún hafði að miklum hluta verið samin í danska kansellíinu eins og Jón forseti komst að orði á sínum tíma. Því má segja – með stjórnarskrána í huga – að 17. júní 1944 hafi Íslendingar tjaldað til einnar nætur á Þingvöllum, í gömlu dönsku tjaldi.“
Guðni nefnir að pólitísk viðhorf kunni að hafa ráðið einhverju um að landsmenn búa enn við bráðabirgðastjórnarskrá, en loforð og heitstrengingar frá 1944 féllu að minnsta kosti í gleymsku og dá hjá stjórnmálamönnum og stjórnmálaflokkum landsins. Eiríkur Tómasson, þáverandi prófessor í stjórnlagafræðum og nú hæstaréttardómari, hafði orð um hið sama í byrjun stjórnarskrárferlisins árið 2010, það er ástæðuna fyrir því að loforðið frá 1944 um nýja stjórnarskrá var aldrei efnt:
„Valdið hefur safnast á hendur ríkisstjórnarinnar eða ráðherranna, og fyrst og fremst oddvita stjórnarflokkanna ... Stjórnmálaflokkarnir byggja völd sín á þessum miklu völdum. ... Stjórnmálamenn hafa einhverra hluta vegna, ég held af ásettu ráði, ekki viljað breyta þessu.“
Úr því sem komið er má einu gilda hvort þetta sé rétt til getið hjá Eiríki Tómassyni eða núverandi forseta Íslands, Guðna Th. Jóhannessyni. Örlögin höguðu því þannig að ný stjórnarskrá fæddist í kjölfar Hrunsins. Kraftaverkið gerðist. Almennir borgarar á Íslandi sömdu sér eigin stjórnarskrá og efndu loforðið frá 1944. Þannig verða nýjar stjórnarskrár nær alltaf til, við samfélagsleg áföll og umrót. Það er söguleg staðreynd, þótt ánægjulegra hefði verið að ekki hefði þurft slíkar hamfarir til að ýta við málinu. Jon Elster, einna fremstur meðal fræðimanna við rannsóknir á tilurð stjórnarskráa segir um þetta: „Gagnstætt hefðbundinni skoðun, þá eru stjórnarskrár sjaldnast skrifaðar á friðsömum og yfirveguðum tímum. Heldur, vegna þess að stjórnarskrár eru fremur skrifaðar á tímum samfélagslegs óróa, fylgja tímamótum stjórnkerfisbreytinga heitar tilfinningar og iðulega ofbeldi.“
Friðsamlegt svar almennings á Íslandi við Hruninu, að semja sér nýja stjórnarskrá og samþykkja hana í þjóðaratkvæðagreiðslu, felur ekki aðeins í sér lífsnauðsynlegar og löngu tímabærar umbætur á stjórnkerfi landsins. Stjórnarskrárferlið og hin nýja stjórnarskrá eru höfuðþáttur í því að gera upp við áfallið, sættast við það og snúa sér að því að byggja upp betra samfélag. Í því ljósi ber að umgangast tillögur að nýrri stjórnarskrá sem 2/3 hlutar kjósenda samþykktu í þjóðaratkvæðagreiðslu, og hafa í huga eftirfarandi varnaðarorð Jon Elsters um gerð stjórnarskráa: „Þannig séð, er almennt óráðlegt að fela föstu löggjafarþingi lykilhlutverk við gerð stjórnarskrár, hvort sem er við gerð frumvarps eða staðfestingu þess, vegna augljósar hættu á stofnanalegri sjálfsþjónkun.“
Skilningur á þessu var fyrir hendi á Alþingi fyrst eftir þjóðaratkvæðagreiðsluna 20. október 2012. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd þingsins, sem lagði gríðarmikla vinnu í verkið, leyfði aðeins orðalagsbreytingar, tæknilegar breytingar, á þeim tillögum sem kjósendur höfðu samþykkt, en ekki efnislegar breytingar. Það var rökrétt, sanngjarnt og lýðræðislegt. Því ef Alþingi mætti raska samþykktum grundvelli og gera efnislegar breytingar á samþykktum tillögum, væri allt komið á flot. Þá væri í smíðum stjórnarskrá stjórnmálaflokkanna en ekki sú stjórnarskrá sem almennir borgarar lögðu grunn að og kjósendur lýstu stuðningi við í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það væri órökrétt, ósanngjarnt og andlýðræðislegt.
Ragnar Aðalsteinsson lögmaður hefur varpað skýru ljósi á verkefnið sem Alþingi stendur frammi fyrir að loknum kosningum:
„Ákvæði Stjórnlagaráðs var samið af óháðum og sjálfstæðum fulltrúum, sem þjóðin hafði til þess kjörið, og Alþingi svo skipað eftir ógildingu Hæstaréttar á grundvelli formsatriða. Ráðið vann verkefnið fyrir opnum tjöldum og tók sjónarmiðum almennings opnum örmum og gaumgæfði þau. Ráðsmenn komust að sameiginlegum niðurstöðum um efni og orðalag nýrrar stjórnarskrár fyrir landið. Stjórnarskrárfrumvarpið var þannig samið á lýðræðislegan hátt.
Þeim, sem hafa hug á að endursemja og breyta tillögum ráðsins, er vandi á höndum, því færa má að því rök að þeir, sem það reyna, verði að færa á það ótvíræðar sönnur að breytingartillögur þeirra séu betur til þess fallnar að treysta almannahag en tillögur ráðsins.“
Efnislegar breytingar á tillögum að nýrri stjórnarskrá, sem kjósendur samþykktu í þjóðaratkvæðagreiðslu, geta því aðeins orðið þær sem engar deilur vekja og öllum er augljóst að séu til bóta. Í ljósi þess að vandlega unnið frumvarp lá áður fyrir, fullbúið af hálfu Alþingis og í samræmi við vilja kjósenda, er ólíklegt að til slíkra breytinga komi. Endurskoðun á hinni nýju stjórnarskrá getur hafist um leið og hún hefur tekið gildi, þyki ástæða til.
Ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um útgöngu Breta úr Evrópusambandinu, Brexit, fór fram 23. júní 2016. Niðurstaðan var að 52% greiddu atkvæði með útgöngu. Tæpum níu mánuðum síðar hafði breska þingið afgreitt málið og staðfest vilja kjósenda. Þótt þjóðaratkvæðagreiðslan um Brexit væri ráðgefandi kom aldrei til greina annað en að þingið virti úrslitin. Formsatriði víkja ekki til hliðar lýðræðislegum grundvallarreglum. Og síst af öllu þegar um er að tefla grundvöll samfélagsins, sjálfan samfélagssáttmálann.
Þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögu að nýrri og endurskoðaðri stjórnarskrá lýðveldisins Íslands fór fram 20. október 2012. 67% samþykktu tillöguna og greiddu atkvæði með nýju stjórnarskránni. Nú fimm árum síðar hefur Alþingi enn ekki staðfest vilja kjósenda. Við þetta verður ekki unað lengur. Hatrammar deilur um stjórnarskrárbreytingar milli stjórnmálaflokka eru vel þekktar á Alþingi. Sjálfgefið er að leggja þær til hliðar þegar þjóðin hefur kveðið upp úrskurð sinn. Ósætti sem kann að ríkja meðal stjórnmálaflokka á þingi á ekki og má ekki standa í vegi fyrir víðtækri sátt meðal almennings og vilja kjósenda í þjóðaratkvæðagreiðslunni 2012. Þá lýðræðislegu sáttargjörð og niðurstöðu ber öllum stjórnmálaflokkum að virða.
Lýðræði á undir högg að sækja víða um heim, meðal annars í Evrópuríkjum. Stjórnarskrárferlið og hin nýja stjórnarskrá sem almennir borgarar á Íslandi sömdu sér hafa kveikt vonir í brjóstum margra um að snúa megi taflinu við, að hægt verði að stöðva óheillaþróunina og sækja fram í stað þess að vera eingöngu í vörn. Með lögfestingu hinnar nýju og endurskoðuðu stjórnarskrár lýðveldisins mun Alþingi leggjast á sveif með lýðræðisöflunum og senda umheiminum ótvíræð og dýrmæt skilaboð.
Sjá þarf til þess að 100 ára fullveldisafmæli Íslands þann 1. desember 2018 verði fagnað með nýrri stjórnarskrá fólksins, stjórnarskrá hinnar fullvalda íslensku þjóðar.
Höfundur er stjórnarmaður í Stjórnarskrárfélaginu.
