Margt og mikið hefur verið skrifað um íslenska kvótakerfið og sjávarútveg almennt undanfarna áratugi, eða allt frá því að kerfinu var komið á 1984, og einkum eftir að framsalið var leyft 1990. Gagnrýnendur hafa í gegnum tíðina nefnt byggðaröskun, óréttlæti og mismunun, en hagsmunaaðilar hafa mest þagað þunnu hljóði, þumbast við og spornað gegn breytingum í gegnum ítök sín í stjórnmálaflokkum og fjölmiðlum í sinni eigu, auk þess sem fóbía vinstri manna gagnvart markaðslausnum hefur gert þá að nytsömum sakleysingjum útgerðarauðvaldsins. Hér ætla ég að fjalla um eina hlið á þessu máli, sem lítið hefur verið rædd; þau markmið og gildi sem koma fram í lögum um fiskveiðar og hvort þeim markmiðum og gildum hafi verið náð, ásamt því að bæta við markmiðum og gildum sem ættu að vera sjálfsögð á 21. öld, gegnsæi og jafnræði.
Í fyrstu grein núverandi laga um fiskveiðar segir m.a.: „Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.“ Hér má finna þrjú markmið: Sjálfbærni, hagkvæmni og byggðasjónarmið.
Sjálfbærni: Kvótakerfinu var komið á í kjölfar mikillar umræðu um slæmt ástand fiskistofna við landið. Síldarstofninn hafði hrunið upp úr miðri öldinni og ekki mátti hugsa þá hugsun til enda að hið sama gerðist með þorskstofninn. Svarta skýrslan sem birta var 1975 lagði sitt á vogarskálarnar í þróun sem varð til þess að kvótakerfinu var loks komið á 1984. Þannig var markmið þess beinlínis að stuðla að sjálfbærni, en hins vegar hefur verið bent á að kerfið felur beinlínis í sér hvata til brottkasts (bæði útgerð og áhöfn hefur beinlínis hvata til þess að koma með sem verðmætastan afla í land). Þá er mat á hrygningarstofni (sem er grundvöllur tillagna Hafró um árlegan kvóta) ónákvæm vísindi – kannski óframkvæmanleg að nokkru gagni. Takmörkun á sókn, í stað takmörkunar á afla, gæti rétt eins stuðlað að sjálfbærum veiðum. En sóknarmarkskerfi er ekki viðfangsefni þessarar greinar, hér geng ég út frá óbreyttu aflamarkskerfi.
Hagkvæmni: Vissulega skapaði framsalið 1990 möguleika á að hagræða og skapa hagkvæmar rekstrareiningar frá því sem áður hafði verið. Hægt var að nánast fullnýta skip sem áður höfðu verið bundin við bryggju stóran hluta árs vegna takmarkaðs kvóta og afskrifa stóran hluta flotans.
Byggðasjónarmið: Meginuppspretta starfa á landsbyggðinni er í sjávarútvegi, á því leikur enginn vafi, þótt ferðaþjónustan sæki á. Fyrir því eru praktískar ástæður, aðallega nánd við miðin. Spurningin hlýtur að vera sú hvort fiskveiðikerfið styðji á einhvern sérstakan hátt við byggð í landinu, umfram það sem annað kerfi myndi gera. Reynslan virðist sýna að útgerðin og fiskvinnslan, sem eru að stórum hluta í sömu höndum, styðji við byggð í landinu þar og þegar þeim hentar. Þegar þeim hentar að flytja tugi starfa úr Þorlákshöfn í Hafnarfjörð, gera þau það. Þetta eru fyrirtæki í rekstri sem hugsa fyrst og fremst um eigin afkomutölur. Byggðakvóta hefur svo verið ætlað að stoppa upp í götin, en hefur verið uppspretta tortryggni vegna meintrar spillingar og frændhygli við úthlutun hans.
Gildi og markmið nýs kerfis
Hvað gildi og markmið ætti þá nýtt kerfi að hafa? Markmiðin sem eru fyrir í lögunum; sjálfbærni, hagkvæmni og byggðasjónarmið, eru ágæt í sjálfu sér en að auki myndi ég vilja bæta við gegnsæi og jafnræði. Gegnsæi er meginkrafan í dag hvað varðar stjórnsýslu og úthlutun veiðiheimilda úr sameiginlegum fiskstofnum landsins fellur undir opinbera stjórnsýslu og hið sama gildir um meðhöndlun byggðakvóta af hálfu sveitarstjórna. Jafnræði er hluti af almennum mannréttindum og var forsenda dóms Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna árið 2007, þar sem dæmt var gegn íslenska ríkinu – fyrirkomulag við úthlutun á kvóta stenst ekki kröfur um jafnræði (Í svari ríkisstjórnarinnar til Mannréttindanefndarinnar var lofað umbótum innan 180 daga, sem var ekki efnt).
Ekki er ástæða til að ætla að nýtt fyrirkomulag við úthlutun á kvóta, t.d. á markaðsforsendum, fæli í sér rekstrarlega óhagkvæmni, þótt fyrirtæki sem hefur notið forgjafar finni væntanlega fyrir því að missa slíka forgjöf – markmiðinu um hagkvæmi myndi því nást eftir sem áður. Aukið aðgengi, sem fylgir því að nýir aðilar þurfi ekki að skuldsetja sig upp í rjáfur í kvótakaupum, mun væntanlega leiða til aukinnar samkeppni, sem samkvæmt flestum kenningum leiðir til aukinnar hagkvæmni. Ekki er heldur hægt að sjá að nokkuð myndi breytast varðandi markmiðið um sjálfbærni, þar sem gengið er út frá því að áfram verði aflamarkskerfi.
Markmið byggðasjónarmiða og hagkvæmni eru í vissum skilningi andstæð gildi, þar sem eitt getur verið á kostnað annars og sagan segir okkur að í núverandi kerfi hefur hagkvæmnin venjulega orðið ofan á þegar fyrirtæki ákveða um staðsetningu útgerða og fiskvinnslu. Nýtt kerfi við úthlutun veiðiheimilda mun væntanlega litlu breyta í því. Það vekur hins vegar upp spurningar um hvort besta leiðin til að styðja við byggð í landinu sé sú að tryggja bæjarfélögum kvóta eða fiskvinnslu. Eyrnamerkja mætti hluta af þeim auknu tekjum sem ríkið fengi í gegnum markaðskerfi í úthlutun til byggðamála, þannig að sveitarstjórnir hefðu svigrúm til atvinnuuppbyggingar á eigin forsendum í gegnum gegnsætt úthlutunarkerfi, sem gæti verið í ferðaþjónustu, menningu og listum eða einhverju allt öðru en fiski.
Flestar þær hugmyndir sem nefndar hafa verið í gegnum tíðina, sem valkostur við núverandi úthlutunarkerfi á kvóta, hafa verið einhvers konar markaðslausnir, þ.e. að ríkið leysi til sín kvótann á einhverju tilteknum tíma og úthluti síðan á uppboði, til lengri eða skemmri tíma. Það er eina fyrirkomulagið sem er í senn gegnsætt og uppfyllir kröfuna um jafnræði. Besti, eða að því er sumir segja skásti, möguleikinn á gegnsærri verðmyndun er í gegnum virkan opin markað, undir vökulum augum Samkeppniseftirlitsins, sem í dag skiptir sér ekkert af iðnaðinum. Í þessu sambandi er ekki nóg að taka fyrir úthlutun á kvóta.
Snertifletir viðskipta í íslensku sjávarútvegi
Á meðfylgjandi mynd má sjá í grófum dráttum snertifleti viðskipta í íslenskum sjávarútvegi, þar sem eru markaðsforsendur og þar sem þær eru ekki til staðar.
Mikilvægasti snertiflöturinn er auðvitað úthlutun kvótans, næst kemur sala til fiskvinnslu í sömu eigu, sem brýtur öll megin prinsipp samkeppnisreglna, skapar mikinn aðstöðumun gagnvart fiskvinnslu sem þarf að kaupa á markaði. Sala útgerðar til eigin vinnslu er auk þess orðin hluti af samningum sjómanna, sem fá laun í samræmi við verðmæti afla og byggðakvótinn, eins og áður var nefnt, er á algjörlega ógegnsæjum forsendum. Það er því mikið verk óunnið við að skapa eðlilegt viðskiptaumhverfi á sviði sjávarútvegs og ekki við því að búast að núverandi ríkisstjórn muni hrófla við því. Síðustu áramót tóku gildi ný lög í Færeyjum sem kveða á um að fara eigi í auknum mæli í uppboðsleið við úthlutun veiðiheimilda. Það verður forvitnilegt að fylgjast með þeirri þróun og mun hún eflaust hjálpa til, þar sem samanburðurinn mun varpa enn betra ljósi á hve fáránlegt íslenska fyrirkomulagið er.
Höfundur er framkvæmdastjóri Múltikúlti íslensku, Pírati og stundar meistaranám í heimspeki í HÍ.
