Flestir Íslendingar telja rétt að útgerðin greiði veiðigjöld fyrir aðganginn að fiskistofnum sem séu í þjóðareign. Mikill ágreiningur er hins vegar um fjárhæð gjaldanna. Það er því rétt að benda lesandanum strax á að í þessari grein verður ekkert fjallað um rétta fjárhæð veiðigjaldanna en skoðað hvort hægt sé að bæta skiptingu veiðigjaldanna eftir tegundum afla og nýta betur upplýsingar um breytingar í afkomu útgerðarinnar til að koma í veg fyrir óhagkvæmni vegna veiðigjaldanna.
Veiðigjöld miðuð við þorskígildi
Veiðigjaldinu var lengst af skipt niður á tegundir miðað við þorskígildi tegundarinnar sem fundið er með því að reikna hlutfall meðalverðs tegundarinnar á liðnu 12 mánaða tímabili (oftast frá 1. maí til 30. apríl) af meðalverði þorsks á sama tímabili. Frá árinu 2015 hefur verið reynt að áætla arðsemi í veiðum á einstaka tegundum og í frumvarpi um veiðigjöld sem sjávarútvegsráðherra hefur lagt fram er gert ráð fyrir að útreikningurinn byggi á gögnum um tekjur og gjöld einstakra fiskiskipa og hagnaður eftir tegundum áætlaður með því að skipta kostnaðinum í sömu hlutföllum og tekjunum. Hlutfallslegur hagnaður á hvert kg. af afla af tegundinni ræður svo hlutfallslegu veiðigjaldi á viðkomandi tegund. Líklegt er að þessi aðferð gefi mjög svipaðar niðurstöður og fást með því að miða við meðalverð landaðs afla eða þorskígildi.
Það er til betri aðferð
Í frumvarpinu er áætlað að veiðigjöld á aflamark fyrir botnfisk séu þriðjungur af hagnaði veiðanna. Þess vegna er eðlilegt markmið að gjaldið sé sem næst því að vera þriðjungur af hagnaði af því að veiða þorsk, þriðjungur af hagnaði af því að veiða ýsu o.s.frv. Ef gjaldið verður mjög þungt á tiltekna tegund afla miðað við arðsemina getur það leitt til þess að einungis hluti af útgefnum aflaheimildum verði nýttur. Þetta getur gerst þótt veiðigjöldin í heild séu innan við þriðjungur af hagnaðinum.
Það er auðvelt að efast um að reikniaðferðin í frumvarpinu meti rétt skiptingu afkomunnar eftir tegundum en það er líka hægt að benda á gögn sem gefa áreiðanlegri upplýsingar um skiptingu afkomunnar eftir tegundum afla. Þetta eru gögn um verð á aflamarki einstakra tegunda, sem væntanlega endurspeglar mat þeirra sem eiga í viðskiptunum á afkomu veiða á tegundunum.
Taflan hér fyrir neðan sýnir hlutföll m.v. þorsk. Í dálki A eru þorskígildisstuðlar sem gilda fyrir fiskveiðiárið 2018/2019, í dálki B eru hlutföll veiðigjalda einstakra tegunda sem gilda á tímabilinu 1. sept. 2018-31. des. 2018 og í dálki C er hlutfallslegt verð á aflamarki, meðaltal yfir tímabilið 1. maí 2017 30. apríl. 2018 skv. vef Fiskistofu.
Eins og sést í töflunni er oft mjög mikill munur á hlutfallslegu verði á aflamarki og þorskígildum sem bendir til þess að þorskígildin séu slæmur mælikvarði á hlutfallslegan hagnað. Ef litið er t.d. til ufsans sést að þorskígildið og hlutfallslegt veiðigjald eru rúmlega 0,6 en hlutfallslegt verð á aflamarki er 0,14. Það gæti bent til þess að hlutfall veiðigjalds af hagnaði af veiðum á ufsa sé langt yfir þriðjungi og jafnvel yfir 100%.
Hlutfallslegt verð á aflamarki miðað við þorsk er oftast lægra en þorskígildið sem bendir til þess að mesta arðsemin sé í veiðum á þorski. Ef sú stefna að byggja þorskstofninn áfram upp gengur eftir mun arðsemi þorskveiðanna aukast enn miðað við arðsemi af veiðum á öðrum tegundum og munurinn á þorskígildi tegundarinnar og hlutfallslegu verði á aflamarki miðað við þorsk aukast enn.
Annar stór galli
Í lögum um fiskveiðistjórnun eru ákvæði um s.k. tegundatilfærslur, þ.e. að upp að vissu marki (t.d. 5% af heildarverðmæti botnfiskaflamarks skipsins) er hægt að nota aflaheimildir í öðrum tegundum en þeim sem veiddar eru og gilda þá þorskígildisstuðlarnir sem umreikningsstuðlar. Það eru þannig tvær leiðir til að skipta aflamarki einnar tegundar fyrir aðra, kvótamarkaðurinn og tegundatilfærslur, en skiptihlutföllin geta verið mjög ólík.
Ýmsar reglur, t.d. reglan um hámark aflamarks sem leyfilegt er að leigja frá sér, miðast við heildarverðmæti aflamarks í þorskígildum. Það er nokkuð augljóst að þessi munur á skiptahlutföllum á kvótamarkaðnum og þorskígildisstuðlum sem notaðir eru til að umreikna aflamark fyrir einstaka tegundir og notað er í regluverki kvótakerfisins opnar möguleika á braski með aflaheimildir og óhagkvæmni.
Verð geymir upplýsingar
Í greinargerð með frumvarpi sjávarútvegsráðherra er sagt að „(t)ilgangur reiknigrunnsins er þannig að tryggja, eins og unnt er, að gjöldin taki mið af bestu mögulegu forspá um afkomu í sjávarútvegi hverju sinni.“ Þar eð reikniverkið lítur framhjá þeim upplýsingum sem felast í verði á aflamarki eru hunsaðar mikilvægar upplýsingar um hlutfallslega afkomu við veiðar á einstaka tegundum.
Það er sennilegt að breytingar í verði á aflamarki í heild gefi bestu vísbendingar sem völ er á um breytingar í afkomu sjávarútvegs í heild. Þessar upplýsingar eru mun aðgengilegri og auðveldari í vinnslu en reikningar sjávarútvegsfyrirtækja. Auðvitað er nauðsynlegt að safna reikningum sjávarútvegsfyrirtækja og vinna úr þeim. Ef menn vilja miða við tiltekið hlutfall af bókfærðum hagnaði þarf án efa að endurstilla fjárhæðina reglulega þegar nýjar upplýsingar liggja fyrir úr reikningum sjávarútvegsfyrirtækja, en ástæða er til að ætla að bestu forspárnar um breytingar í afkomunni fáist með því að skoða breytingar í verði á aflamarki. Þessar upplýsingar liggja fyrir mjög snemma þannig að með því að miða álagningu veiðigjalds við verð á aflamarki er hægt að bregðast hratt við breytingum í ytri aðstæðum greinarinnar, jafnvel innan fiskveiðiárs.
Ef veiðigjöldin væru ekki skattur
Í gildandi lögum er gert ráð fyrir að Veiðingjaldsnefnd sé búin að skoða reikninga Hagstofunnar um afkomu sjávarútvegs og gera tillögu um veiðigjald fyrir næsta fiskveiðiár fyrir 1. júlí. Það þýðir að þegar nefndin gerði tillögur um veiðigjöld fyrir tímabilið frá 1. sept. 2017 til 31. ág. 2018 byggði hún á reikningum sjávarútvegsfyrirtækja fyrir árið 2015. Þegar fiskveiðiárinu lauk í lok ágúst 2018 voru liðin tvö ár og átta mánuðir frá lokum viðmiðunarársins, ársins 2015.
Með þeirri breytingu sem nú er lögð til að tiltekið veiðigjald gildi fyrir almanaksár er hægt að byggja á reikningum fyrir árið 2017 við ákvörðun veiðigjalds fyrir árið 2019 sem tekin verður í desember. Eftir breytinguna verða liðin tvö ár frá lokum viðmiðunarársins og fram til loka ársins 2019, sem er allnokkur tími.
Útgerðarmenn benda oft á að álagning veiðigjalda sem byggi á gömlu reikningaefni og ófullkomnum framreikningsaðferðum sé oft óhagkvæm. Það er einmitt þess vegna sem það er mikilvægt að gaumgæfa vel möguleika á að nota bestu og nýjustu upplýsingar um afkomuna þ.m.t. upplýsingar um markaðsverð aflamarks.
Fyrr á þessu ári skrifaði Þorkell Helgason fyrrverandi prófessor og ráðuneytisstjóri grein á Vísi þar sem hann færir rök fyrir því að veiðigjald sé afnotagjald en ekki skattur enda sé það greiðsla fyrir tiltekinn afnotarétt. Ég hugsa að flestir hagfræðingar komist að sömu niðurstöðu og Þorkell. Lögfræðingar sem sitja í dómstólum landsins hafa hins vegar komist að því að þrátt fyrir að vissulega fái útgerðarmenn afnotarétt fyrir veiðigjaldið skuli það heita skattur og undirgangast þær reglur sem stjórnarskráin setji um álagningu skatta og aðkomu Alþingis að þeim ákvörðunum. Ef veiðigjaldið væri afnotagjald væri hægt að breyta því til samræmis við breyttar aðstæður innan árs, t.d. hálfsárs eða ársfjórðungslega og ef miðað væri við verð á aflamarki væri miðað við upplýsingar sem væru kannski 1-2 mánaðar gamlar. Hægt væri að hafa skýrar og fyrirsjáanlegar reglur fyrir þessum breytingum. Sennilega væri nokkur ábati af þess konar fyrirkomulagi, einkum þegar skyndilegar og ófyrirsjáanlegar breytingar verða í ytri aðstæðum sjávarútvegsins.
Höfundur var sérfræðingur á sviði sjávarútvegsmála hjá Þjóðhagsstofnun á árunum 1989-2002 og er nú forstöðumaður rannsóknar- og spádeildar hjá hagfræði- og peningastefnusviði Seðlabanka Íslands.
