Stríð stjórn­valda við skattsvik­ara hefur löngum verið erfitt, en nokkrum sinnum hefur verið farið í átak til að upp­ræta skatt­svik­in. Á síð­asta árið var lagt upp með enn eitt átakið í þessu efni og ná þannig ein­hverjum millj­örðum af þeim sem stunda þá vafasömu iðju að svíkja undan skatti.  

Ég vildi í þess­ari grein rifja það upp að í byrjun árs 2017 skip­aði þáver­andi fjár­mála­ráð­herra starfs­hóp til að greina umfang og áhrif skattsvika á íslenskan þjóð­ar­bú­skap og hvernig megi minnka svarta hag­kerf­ið. Einnig var skoðað hvernig megi reisa skorður varð­andi notkun reiðu­fjár, við greiðslu launa og kaup á dýrum hlutum með hlið­sjón af lögum og reglum nágranna­land­anna. Grein­ar­höf­undur var skip­aður for­maður hóps­ins og skil­aði hann af sér skýrslu 20. júní 2017. Eft­ir­far­andi atriði voru m.a. skoð­uð:

• Mat og flokkun umfangs skattsvika.
  
  
• Skoða kenni­tölu­flakk og hvaða reglur mætti setja um stofnun einka­hluta­fé­laga, hæfn­is­reglur stjórn­enda og úrbætur sem tengj­ast skilum á virð­is­auka­skatti.
  
  
• Hvernig má koma í veg fyrir pen­inga­þvætti og hver hefur verið árangur af fyrri aðgerðum á því sviði?
  
  
• Hvernig má auka sam­ráð milli stofn­ana og upp­lýs­inga­gjöf til almenn­ings og skapa jákvætt við­horf varð­andi eft­ir­liti og aðgerðir stjórn­valda?
  
  
• Er á ein­hvern hátt skyn­sam­legt að setja tak­mark­anir á notkun reiðu­fjár ásamt því að kanna tækni­lega og við­skipta­lega fram­kvæmd slíkra tak­markana?
  
  

Úttektin og til­lögur starfs­hóps­ins hlutu ekki miklar athygli nema sú til­laga að taka 10.000 krónu seð­il­inn úr umferð. Fjöl­miðlar og stjórn­mála­menn höfðu unun af að velta sér upp úr því, enda mikið áhyggju­efni ef gam­alt fólk mundi svelta heilu hungri vegna skorts á 10.000 krónu seðl­um.  

Eðli og umfang skattsvika

Skatt­svik skerða sam­eig­in­legan sjóðs lands­manna og valda ójafn­ræði og órétt­læti með því að skekkja með ólög­mætum hætti bæði sam­keppn­is­stöðu fyr­ir­tækja og dreif­ingu tekna og auðs milli ein­stak­linga. Athug­anir og mat á umfangi skattsvika eru ekki nýjar af nál­inni og hafa stjórn­völd með reglu­legu milli­bili falið sér­fræð­ingum að meta lík­legt umfang skatt­und­an­skota hér á landi.

Umfang skattsvika virð­ist hald­ast nokkuð stöðugt frá einum tíma til ann­ars, þótt eðli skattsvika breyt­ist yfir tíma. Fjórar athug­anir hafa verið gerðar á heild­ar­um­fangi skattsvika hér á landi síð­ustu þrjá ára­tugi. Þær hafa allar skilað svip­uðum nið­ur­stöðum um hlut­fall skattsvika af lands­fram­leiðslu og lík­legt tekju­tap ríkis og sveit­ar­fé­laga. Sem hlut­fall af lands­fram­leiðslu hefur umfang skattsvika und­an­farna ára­tugi verið metið á bil­inu 3 – 7% og heild­ar­tekju­tap hins opin­bera verið í námunda við 10% allt tíma­bil­ið. Miðað við nýlegri kann­anir gæti þessi tala verið lið­lega 4% af lands­fram­leiðslu, eða rúm­lega 100 millj­arðar króna miðað við 2016. Við þá upp­hæð bæt­ist tjón sam­fé­lags­ins vegna und­an­skot­inna tekna í tengslum við aflands­fé­lög, sem metin eru 16 millj­arðar króna vegna fjár­magnstekju­skatts yfir árin 2006-2009 og 42 millj­arðar vegna van­halda á auð­legð­ar­skatti á 6 ára tíma­bili 2009-2014. Sam­tals gera þetta 58 millj­arðar króna yfir 9 ára tíma­bil vegna aflandseigna.

Eftir hrun íslensku við­skipta­bank­anna í októ­ber 2008 og inn­leið­ingu fjár­magns­hafta mán­uði síðar breytt­ust aðstæður í efna­hags­líf­inu í grund­vall­ar­at­rið­um. Mjög dró úr erlendri starf­semi íslenskra fyr­ir­tækja og svig­rúm til fjár­magns­flutn­inga milli landa hvarf nán­ast að fullu. Mögu­leikar til skattsvika á þeim vett­vangi urðu því svo til að engu í einni svip­hend­ingu. Þunga­miðjan í mati á umfangi skattsvika hefur því enn á ný færst til og þáttur hefð­bund­inna atvinnu­greina auk­ist á nýjan leik.

Und­an­farna ára­tugi hafa orðið umtals­verðar breyt­ingar á íslensku efna­hags­lífi og gripið hefur verið til ýmissa ráð­staf­ana gegn skattsvik­um. Þó marg­vís­legur árangur hafi náðst eru skatta­laga­brot orðin skipu­lagð­ari og tækni­legri og geta snú­ist um umtals­verðar upp­hæð­ir, í ein­staka til­fellum um fleiri hund­ruð millj­ónir króna.

Skipta má skattsvikum gróf­lega upp í eft­ir­far­andi flokka:

• Und­an­skot frá greiðslu virð­is­auka­skatts með því að van­telja skatt­skylda veltu eða oftelja inn­skatt, t.a.m. með því að færa sér í nyt til­hæfu­lausa reikn­inga, eða með van­höldum á greiðslu fram­tal­ins skatts; Nið­ur­staða starfs­hóps rík­is­skatt­stjóra er að umfang und­an­skota í virð­is­auka­skatti hefðu numið um 12,9% á tíma­bil­inu 2010–13.
  
  
• Und­an­skot frá greiðslu tekju­skatts af launum starfs­manna og launa­tengdum gjöld­um.
  
  
• Van­tal­inn tekju­skattur af atvinnu­rekstri vegna of tal­ins kostn­aðar eða van­tal­inna tekna.;
  
  
• Van­talin eða van­goldin önnur opin­ber gjöld, s.s. skattur af fjár­magnstekj­um, eða skatt­und­an­skot í tengslum við tekjur frá aflands­svæð­um.
  
  

Skatt­svik af fram­an­greindum toga eru talin umfangs­mest innan bygg­ing­ar- og verk­taka­iðn­að­ar, ferða­þjón­ustu sem og innan ann­arrar per­sónu­legrar þjón­ustu. Aukin umsvif ferða­þjón­ust­unnar hefur leitt til vax­andi skatt­und­an­skota, m.a. vegna umfangs heimagist­ing­ar, þátt­töku erlendra starfs­manna og ein­yrkja­starf­semi í grein­inni.

Far­sæl­ast er að auka upp­lýs­inga­miðl­un, eft­ir­lit og fyr­ir­byggj­andi aðgerðir gegn skattsvikum og koma þannig í veg fyrir skatt­und­an­skot. Nýta m.a. upp­lýs­inga­tækni, minnk­andi notkun reiðu­fjár og hert­ari lög­gjöf og refsiramma til að takast á við vanda­mál­ið. Of lít­ill fæl­ing­ar­máttur felst í refs­ingum og mik­il­vægt er því að leita allra leiða til að koma í veg fyrir lög­brot í formi skattsvika.

9 til­lögur til að tak­marka skatt­svik

Starfs­hóp­ur­inn var með nokkrar til­lögur um aðgerðir sem ætti að ráð­ast í til að tak­marka skattsvik, sem flokka má í 9 punkta.

1. Lög­festa þarf reglur um keðju­á­byrgð. Rekja má umfangs­mikil skatt­svik og til­hneig­ingu til ólög­mætra und­an­skota til und­ir­verk­taka. Sum fyr­ir­tæki hafa nýtt glufur í virð­is­auka­skatts­kerf­inu með mark­viss­ari hætti en áður, s.s. í bygg­ing­ar­iðn­aði og ferða­þjón­ustu, m.a. með útgáfu til­hæfu­lausra reikn­inga. Lög­festa þarf reglur um keðju­á­byrgð svo verk­takar beri í auknum mæli ábyrgð á því að und­ir­verk­takar þeirra greiði þau opin­beru gjöld sem þeim ber. Þannig má draga úr mögu­leikum til að stunda und­an­skot skatta af þessum toga.

2. Auð­velda á aðgang að hluta­skrá einka­hluta- og hluta­fé­laga. Hluta­skrár einka­hluta- og hluta­fé­laga ættu að verði öllum opnar og aðgengi­legar gegn lág­marks­gjaldi. Þannig má stuðla að auknu gagn­sæi ein­stak­linga og fyr­ir­tækja í við­skipt­um. Aðilum verði gert skylt að skrá hjá fyr­ir­tækja­skrá nafn, kenni­tölu og heim­il­is­fang allra helstu eig­enda ásamt eign­ar­hlut þeirra og atkvæða­rétti. Þeir sem eiga í við­skiptum eiga að geta vitað við hverja er verið að eiga við­skipti og fylgj­ast með því hvort við­kom­andi eru kenni­tölu­flakk­arar eða haft beint sam­bandi við raun­veru­lega eig­endur eða stjórn­ar­menn.

3. Þrengja þarf hæf­is­skil­yrði til að stofna hluta­fé­lag og sér­stak­lega að kom­ast inn á virð­is­auka­skatts­skrá. Setja þarf sér­stakar hæf­is­reglur um aðila sem end­ur­tekið hafa verið í for­svari fyrir félög sem verða gjald­þrota, að und­an­geng­inni úttekt á umfangi þeirrar brota­starf­semi. Skorður verði settar við kenni­tölu­flakki þannig að heim­ilt verði að setja ein­stak­linga í atvinnu­rekstr­ar­bann, sem telj­ast van­hæfir vegna svik­sam­legra við­skipta­hátta. Ein­stak­lingum sem hafa ítrekað brotið af sér, verði óheim­ilt að taka að sér inn­heimtu virð­is­auka­skatts og fá end­ur­greiddan inn­skatt. Slíkir síbrota­menn geta heldur ekki borið ábyrgð á ráðn­ingu starfs­manna, skila til­skyldum launa­sköttum og líf­eyr­is­sjóðs­greiðslum og inn­heimta skatta og gjöld fyrir rík­is­sjóð.

4. Auka þarf skil­virkni til­kynn­ing­ar­skyldra aðila og aðgerðir gegn pen­inga­þvætti. Nauð­syn­legt er að auka skil­virkni til­kynn­ing­ar­skyldra aðila um grun­sam­legar fjár­færslur eða greiðslur og hefur pen­inga­þvætt­is­skrif­stofan hjá hér­aðs­sak­sókn­ara hrundið af stað átaki til að skerpa á til­kynn­ing­ar­skyld­unni. Fjórða pen­inga­þvætt­is­til­skip­unin tók gildi í Evr­ópu­sam­band­inu 27. júlí 2017 og verður tekin upp í EES-­samn­ing­inn nú í októ­ber 2018. Drög að frum­varpi til nýrra heild­ar­laga um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka eru í vinnslu. Drögin byggja á þess­ari pen­inga­þvætt­is­til­skip­unum Evr­ópu­sam­bands­ins og við­bót­ar­þáttum sem úttekt FATF leiddi í ljós.  Al­mennt verður að telja að pen­inga­þvætti sé algeng­ast í þeim greinum sem helst not­ast við reiðufé og um veru­legar fjár­hæðir sé að ræða. Tryggja þarf að fram­kvæmd og eft­ir­fylgni lag­anna sé full­nægj­andi og á fjár­mála­á­ætlun rík­is­stjórn­ar­innar er gert ráð fyrir meiri fjár­munum í þetta verk­efni á árunum 2019-2020.

5. Dregið verði mark­visst úr notkun reiðu­fjár. Fram að efna­hags­hrun­inu árið 2008 fór reiðufjár­notkun stöðugt minnk­andi. Þó reiðufé í umferð hafi nán­ast tvö­fald­ast í kjöl­far hruns­ins þá er Ísland meðal þeirra landa þar sem reiðufjár­notkun er hvað minnst. Eins og erlendis er lang­mest af stærri seðlum í notk­un, þótt fæstir telji sig yfir­leitt nýta slíka seðla í dag­legum við­skipt­um. Stjórn­völd eiga að styðji við þá þróun að draga úr reiðufé í umferð í þrepum á næstu árum. Það mun gera svarta hag­kerf­inu erf­ið­ara upp­dráttar ásamt því að draga úr pen­inga­þvætti og skatt­und­anskot­um. Eft­ir­far­andi var lagt til af vinnu­hópn­um:

• 10.000 krónu seð­ill­inn verði tek­inn úr umferð og í fram­haldi af því 5.000 krónu seð­ill­inn líka.
  
  
• Hámark verði sett á leyfi­lega upp­hæð greiðslna fyrir vörur og þjón­ustu með reiðu­fé, (bæði milli ein­stak­linga og einnig milli fyr­ir­tækja t.d. verk­taka) t.d. að fjár­hæð 200.000 kr. og sam­svar­andi upp­hæð í erlendri mynt;
  
  
• Versl­unum og þjón­ustu­að­ilum verði heim­ilt að taka aðeins við raf­rænum greiðsl­um;
  
  
• Vinnu­veit­endum verði skylt að greiða laun með raf­rænu og rekj­an­legu greiðslu­fyr­ir­komu­lagi;
  
  
• Við inn­lagnir og úttektir reiðu­fjár í/úr banka yfir ákveðnum fjár­hæð­ar­mörkum verði ein­stak­lingum og lög­að­ilum gert að gera grein fyrir upp­runa reiðu­fjár­ins. Fjár­hæð­ar­markið gæti verið um 200.000 kr;
  
  
• Huga þarf að hvort almenn­ingur þurfa að hafa aðgang að raf­eyri eða ígildi debet­korts með lág­marks­kostn­að­i; 
  
  

6. Ein­falda virð­is­auka­skatts­kerfið. Öll frá­vik frá breiðum skatt­stofni og einni, almennri skatt­pró­sentu fela í sér mögu­leika eða hvata til und­an­skota frá virð­is­auka­skatti. Því er rétt að skoða til hlítar öll slík frá­vik í gild­andi skatta­lögum með það fyrir augum að bæta tekju­skil­virkni virð­is­auka­skatts­kerf­is­ins, þar á meðal að minnka bilið á milli skatt­þrepanna eða sam­eina þau. Sam­hliða þarf að skoða hversu mikið væri mögu­legt að lækka virð­is­auka­skatt­inn.

7. Stuðla þarf að bættum skilum virð­is­auka­skatts. Skoða ætti fjölgun gjald­daga vegna skila virð­is­auka­skatts þannig að þeir verði mán­að­ar­lega. Auka þarf eft­ir­lit með end­ur­greiðslum rík­is­ins á inn­skatti til fyr­ir­tækja og sér­stak­lega huga að bygg­ing­ar­iðn­aði í því sam­bandi. Stefna ber að vottun raf­rænna versl­un­ar­kerfa með sam­bæri­legum hætti og tíðkast víða erlend­is. Jafn sjálf­sagt og að vott­aðir raf­magns­mælar eru í íbúð­ar­hús­um.

8. Refs­ingar fyrir skatta­laga­brot. Refs­ingar fyrir skatta­laga­brot hafa of lít­inn fæl­ing­ar­mátt og gildir það jafnt um fésektir sem fang­els­is­dóma. Fésektir inn­heimt­ast illa og fang­els­is­dómar eru yfir­leitt skil­orðs­bundn­ir. Þetta er óheppi­legt því lög­gjaf­inn hefur ákveðið að þessi brot séu alvar­leg sbr. refsi­á­kvæði í hegn­ing­ar­lögum og skatta­lög­um. Vel innan við 10%, jafn­vel nálægt 5% af fésektum inn­heimt­ast og það verður að telj­ast alger­lega óvið­un­andi. Fulln­usta vara­refs­ingar að baki sekt­ar­refs­ingum kemur oft ekki til fram­kvæmda vegna skorts á rými í fang­els­um. Oft taka þeir sak­felldu út refs­ingu með sam­fé­lags­þjón­ustu sem yfir­leitt er ekki nema nokkrir mán­uð­ir. Hvat­inn er því mik­ill að stunda skatt­svik og ávinn­ingur af því umtals­verður og fórn­ar­kostn­aður lít­ill.

9. Sam­starf rík­is­að­ila. Auka þarf og bæta upp­lýs­inga­miðl­un, sam­starf og vinnu­ferla milli rík­is­að­ila svo sem rík­is­skatt­stjóra, skatt­rann­sókn­ar­stjóra, hér­aðs­sak­sókn­ara og toll­stjóra á sviði skattsvika og skatt­eft­ir­lits. Reynsla af slíku hefur verið góð á sviði toll­eft­ir­lits þar sem toll­stjór­inn, rík­is­lög­reglu­stjór­inn og lög­reglu­stjór­inn á höf­uð­borg­ar­svæð­inu hafa átt í form­legu sam­starfi. Stjórn­kerfið þarf að vera skil­virkara og máls­með­ferð skatt­yf­ir­valda og refsi­vörslu­kerf­is­ins sam­felld og sam­tvinn­uð. Nýta þarf upp­lýs­inga­tækni og raf­ræn við­skipti í enn frek­ari mæli.

Hér á eftir fer ég nánar yfir ýmis helstu atriði til nán­ari skýr­inga við til­lög­urnar hér að fram­an.

Nánar um kenni­tölu­flakk

Kenni­tölu­flakk er ein birt­ing­ar­mynd skatt­und­an­skota og birt­ist einna helst í mis­notkun á félaga­formum sem byggja á tak­mark­aðri ábyrgð hlut­hafa. Felst það í stofnun fyr­ir­tækis í sama atvinnu­rekstri og það félag sem hefur verið úrskurðað gjald­þrota til að losa und­ir­liggj­andi rekstur undan fjár­hags­legum skuld­bind­ing­um, en halda eign­um.

Áhrif kenni­tölu­flakks birt­ast m.a. í fjár­hags­legu tjóni ann­arra ein­stak­linga, fyr­ir­tækja, rík­is­sjóðs, stétt­ar­fé­laga, líf­eyr­is­sjóða og launa­manna. Getur slík hátt­semi því haft keðju­verk­andi áhrif þannig að tjón kröfu­hafa hefur áhrif á rekstur hans og jafn­vel neytt hann í gjald­þrot ásamt því að skekkja sam­keppni á mark­aði. Hafa ber þó í huga að gjald­þrot geta verið eðli­leg þegar fyr­ir­tæki eru rekin með tapi, má hér nefna rekstur nýsköp­un­ar- og sprota­fyr­ir­tækja sem búa við áhættu­sam­ara rekstr­ar- og starfs­um­hverfi.

Færst hefur í auk­ana að aðilar starf­ræki félög án þess að gera full­nægj­andi skil á stað­greiðslu og virð­is­auka­skatti. Þegar virð­is­auka­skatts­númer er afskráð eða rekstur er stöðv­aður þá er nýtt félag stofnað undir annarri kenni­tölu og starf­sem­inni haldið áfram. Í þessu sam­bandi má nefna að skatt­yf­ir­völd hafa orðið vör við skipu­lagða glæp­a­starf­semi í tengslum við mis­notkun á virð­is­auka­skatts­núm­er­um. Félög eru t.a.m. stofnuð ein­göngu í þeim til­gangi að gefa út til­hæfu­lausa reikn­inga með virð­is­auka­skatti á önnur félög sem nota þá reikn­inga til frá­dráttar tekjum í sínum rekstri og til að búa til end­ur­greiðslu á inn­skatti sem á sér ekki stoð í veru­leik­an­um. Þau félög sem gefa út til­hæfu­lausa reikn­inga eru oft á tíðum með litlar sem engar eign­ir.

• Dæmi eru um að verk­takar geti kom­ist undan lög­bundnum skatt­greiðslum með því að koma ábyrgð á greiðslum skatta yfir á und­ir­verk­taka sína. Oft er um keðju und­ir­verk­taka að ræða þar sem ábyrgð á skatt­greiðslum er færð niður keðj­una með þeim afleið­ingum að skil á skatt­greiðslum verða í reynd tak­mörk­uð, eða eng­in. Slík hátt­semi teng­ist oft öðrum brot­um, s.s. greiðslu svartra launa, útgáfu til­hæfu­lausra reikn­inga og pen­inga­þvætti. Virð­ist margt benda til að þetta sé nú gert með skipu­lagð­ari hætti en áður hefur sést og um getur verið að ræða veru­legar háar und­an­dregnar fjár­hæð­ir. Má í því sam­bandi nefna að m.a. í Finn­landi gilda reglur um keðju­á­byrgð í bygg­ing­ar­iðn­aði og þar standa yfir­verk­takar skil á virð­is­auka­skatti vegna starf­semi und­ir­verk­taka. Þá má einnig nefna að í Sví­þjóð verða rekstr­ar­að­ilar með rekstur í eigin nafni að sækja um svo­kallað F-skatt­kort ætli þeir að standa sjálfir skil á stað­greiðslu opin­berra gjalda.
  
  

• Leiðir til úrbóta

• Mik­il­vægt er að reglur um keðju­á­byrgð verði lög­fest­ar, þannig að verk­takar beri í auknum mæli ábyrgð á skilum opin­berra gjalda und­ir­verk­taka.
  
  
• Núgild­andi lög og reglu­gerðir um skrán­ingu félaga og virð­is­auka­skatt­skyldra aðila veita stjórn­völdum of lítið svig­rúm til þess að hindra að aðilar sem ann­að­hvort hafa verið teknir til gjald­þrota­skipta eða hafa lent á válista vegna áætl­ana á virð­is­auka­skatti, geti skráð sig í stjórn félaga og kom­ist aftur inn á virð­is­auka­skatt­skrá. Kenni­tölu­flakk þarf heldur ekki að tengj­ast gjald­þroti á þeim tíma sem það á sér stað.
  
  
• Þrengja þarf reglur um hæfi ein­stak­linga til að stofna og vera í for­svari fyrir félög með tak­mark­aða ábyrgð. Í því sam­bandi er lagt til að heim­ilt verði að setja ein­stak­linga í atvinnu­rekstr­ar­bann sem sýnt hafa af sér grófa og óverj­andi við­skipta­hætti sem stjórn­endur félaga. Í frum­varpi um breyt­ingu á lögum um hluta­fé­lög og lögum um einka­hluta­fé­lög frá 145. lög­gjaf­ar­þingi, sem ekki náði fram að ganga, var fjallað um atvinnu­rekstr­ar­bann aðila sem úrskurð­aðir hafa verið gjald­þrota. Ekki er ein­falt að setja slík lög því atvinnu­rekstr­ar­bann er alvar­leg frels­is­skerð­ing og önnur úrræði kunna að vera betri eins og að koma í veg fyrir skatt­svik­in. Ríkið getur t.d. tekið upp sjálf­stætt mat á því hvort það treystir við­kom­andi til að inn­heimta og skila virð­is­auka­skatti.
  
  
• Efla þarf upp­lýs­inga­gjöf og fræðsla. Stuðla þarf að vit­und­ar­vakn­ingu í þá veru að kaup­endur vöru og þjón­ustu verði með­vit­aðri um bak­grunn selj­enda ásamt því auka fræðslu þeirra aðila sem t.d. fara inn á virð­is­auka­skatts­skrá. Núver­andi nám­skeið um nýja aðila í rekstri þarf að efla. Sjá norskan vef þar sem má sjá góðar hug­mynd­ir.
  
  
• Eðli­legt er að sett verði skil­yrði um að þeir aðilar sem eru í for­svari fyrir félag með tak­mark­aða ábyrgð hafi sótt við­ur­kennt nám­skeið um stofn­setn­ingu og rekstur slíkra félaga og stað­ist þær kröfur sem þar eru gerð­ar. Nám­skeiðið verði haldið og/eða við­ur­kennt af rík­is­skatt­stjóra eða öðrum til þess bærum aðila.
  
  

Þvottur óhreinna fjár­muna

Pen­inga­þvætti er alltaf afleið­ing skatt­und­an­skota og ólög­mætrar starf­semi, en er þó sjálf­stætt refsi­vert brot sam­kvæmt 1. mgr. 264. gr. almennra hegn­ing­ar­laga nr. 19/1940. Það er sem sagt refsi­vert að þvo pen­inga hvort sem það eru skítugir fjár­munir vegna eigin svartrar atvinnu­starf­semi eða þvotta­vélin er nýtt til að þvo ann­arra manna fé. Ákvæðið hljóðar svo:

„Hver sem tekur við, nýtir eða aflar sér eða öðrum ávinn­ings af broti á lögum þessum eða af refsi­verðu broti á öðrum lög­um, eða meðal ann­ars umbreytir slíkum ávinn­ingi, flytur hann, send­ir, geym­ir, aðstoðar við afhend­ingu hans, leynir honum eða upp­lýs­ingum um upp­runa hans, eðli, stað­setn­ingu eða ráð­stöfun ávinn­ings skal sæta fang­elsi allt að 6 árum.“

Pen­inga­þvætti er alþjóð­legt vanda­mál sem, með vax­andi alþjóða­væð­ingu við­skipta og frjálsu fjár­magns­flæði milli ríkja, er orð­inn stór þáttur í alþjóð­legri glæp­a­starf­semi, svo sem fíkni­efna­við­skiptum og man­sali auk fjár­mögn­unar á hryðjuverkum.

Hvernig er spornað við pen­inga­þvætti? Með eft­ir­liti og refs­ingu

Fjár­mála­eft­ir­litið hefur eft­ir­lit með því að aðilar sem til­greindir eru í lögum nr. 64/2006, um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka fari að ákvæðum lag­anna og reglu­gerða settra sam­kvæmt þeim. Eft­ir­litið felst meðal ann­ars í heim­ildum til að kalla eftir hvers konar gögnum og heim­ild til athug­unar á starfs­stöð.

Þá hefur neyt­enda­stofa eft­ir­lit með því að ein­stak­lingar eða lög­að­ilar sem hlotið hafa starfs­leyfi á grund­velli laga um happ­drætti eða til rekst­urs fjár­safn­anna og happ­drætta.

Til­kynn­ing­ar­skyldir aðilar sam­kvæmt lög­unum eru einnig sem dæmi lög­menn, fast­eigna­salar og end­ur­skoð­end­ur. Einnig ein­stak­lingar eða lög­að­ilar sem í atvinnu­skyni selja hluti sem greitt er fyrir með reiðufé og hafa grun um að upp pen­inga­þvætti sé að ræða.

Miklu skiptir að til­kynn­ing­ar­skyldir aðilar standi skil á til­kynn­ingum á grun um pen­inga­þvætti og í reynd eru þeir þunga­miðja eft­ir­lits­kerf­is­ins.

Pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa hér­aðs­sak­sókn­ara (Fin­ancial Intelli­g­ence Unit, FIU) ann­ast mót­töku til­kynn­inga á grund­velli laga nr. 64/2006, um aðgerðir gegn pen­inga­þvætti og fjár­mögnun hryðju­verka. Þar eru upp­lýs­ingar greindar og miðlað til hlut­að­eig­andi yfir­valda til frek­ari með­ferðar ef ástæða er til, svo sem til rann­sóknar og sak­sókn­ar. Síð­ustu ár hefur verið meiri áhersla á grein­ingu þeirra til­kynn­inga sem beint er til pen­inga­þvætt­is­skrif­stofu áður en þær eru sendar til hlut­að­eig­andi yfir­valda.

Tak­mörkun reiðu­fjár

Fram að efna­hags­hrun­inu árið 2008 fór reiðufjár­notkun hér á landi stöðugt minnk­andi. Þó reiðufé í umferð hafi auk­ist nokkuð í kjöl­far hruns­ins þá er Ísland meðal þeirra landa þar sem reiðufjár­notkun er hve minnst. Reiðufé í umferð var ein­göngu um 1% af vergri þjóð­ar­fram­leiðslu til árs­ins 2008, en í kjöl­far hruns­ins tvö­fald­að­ist þetta hlut­fall og stendur í dag í um 2% af VLF. Í lok apríl 2017 voru um 52,3 ma.kr. í seðlum og mynt í umferð utan inn­láns­stofn­ana og Seðla­bank­ans. Þá nam aukn­ing reiðu­fjár á 12 mán­aða tíma­bili um 11%. Athygl­is­vert er að tæpur helm­ingur fjár­hæðar af seðlum í umferð er í 10.000 krónu seðlum og um 40% í 5.000 krónu seðl­um. Inn­leið­ing 10.000 krónu seð­ils árið 2013 olli því að hlutur 5.000 krónu seð­ils hefur minnkað stöðugt og eftir á að hyggja var lítil þörf á að taka þann seðil í notk­un.  

Stjórn­völd ættu að styðja við þá þróun og dragi úr umfangi reiðu­fjár í umferð enn frekar í mark­vissum þrep­um. Slík stefnu­mörkun er í sam­ræmi við aðgerðir á Norð­ur­lönd­un­um, sem og áherslur innan Evr­ópu. Mark­miðið með tak­mörkun reiðu­fjár er að gera svarta hag­kerf­inu erf­ið­ara upp­dráttar með því að tor­velda mögu­leika ein­stak­linga og fyr­ir­tækja til skatt­und­an­skota og draga þar með úr pen­inga­þvætti. Þá eru slík þróun í takt í við tækni­þróun sam­tím­ans.

Hröð tækni­þró­un, raf­ræn greiðslu­miðlun og ýmsar snjall­tækja­lausnir, hafa ýtt undir þau sjón­ar­mið að tækni­lega væri unnt að draga veru­lega úr notkun reiðu­fjár. Þrátt fyrir mikla þróun á raf­rænum greiðslu­miðlum hefur ekki komið fram greiðslu­mið­ill sem hefur alla eig­in­leika reiðu­fjár. Lík­legt er því að reiðufé verði áfram í notkun um ein­hvern tíma. Með til­komu „blockchain“ tækn­innar kom eina raf­ræna mynt­in, sem næst kemst seðl­um, Bitcoin til sög­unn­ar. Tæknin bygg­ist á dreifðum netum þar sem haldið er utan um eign­ar­hald (sem geta verið pen­ingar eða eitt­hvað ann­að) og það skrá­sett í gegnum deiliskrá (e. shared services). Þannig þarf ekki að fara í gegnum þriðja aðila eins og Reikni­stofu bank­anna. Með þess­ari tækni opn­ast mark­að­ur­inn fyrir önnur fyr­ir­tæki en banka að stunda t.d. greiðslu­miðlun eða gefa út greiðslu­mið­il. Vonir standa til að kostn­aður við greiðslu­miðlun og líkur á svikum muni lækka. Notk­unin er á til­rauna­stigi og enn sem komið er glímir Bitcoin við veru­legar geng­is­sveiflur auk þess sem gjald­mið­ill­inn er almennt ekki sam­þykktur í verslun með vörur og þjón­ustu. Gjald­mið­ill­inn er bann­aður í til­teknum ríkj­um. Raf­eyrir sem myndi gegna sam­bæri­legu hlut­verki seðla og mynta er í skoðun hjá fjölda seðla­banka og hefur Seðla­banki Íslands m.a. verið að skoða mögu­leika í því efni og þró­un­ina erlend­is. Sjá hér.

Fyr­ir­tæki eru að þróa nýjar greiðslu­miðl­un­ar­lausnir, t.d. snerti­lausar greiðsl­ur, snjall­síma­greiðslur o.fl. Sem dæmi má nefna að þegar við­skipta­vinur greiðir fyrir vöru á Amazon mun Amazon geta kallað eftir upp­lýs­ingum um stöðu á reikn­ingi og fram­kvæmt greiðsl­una án milli­göngu fyr­ir­tækja eins og Payp­al, Visa og Master Card. Sím­inn er að mörgu leiti einnig að taka yfir sem greiðslu­tæki í stað kredit- eða debet­korta. Þetta mun án efa umbylta mark­aðnum og búast má við mik­illi vöru­þróun og sam­keppni sem ætti að leiða til auk­inna greiðslu­miðl­un­ar­mögu­leika fyrir neyt­endur og lægra verðs.

Hug­myndir um tak­mörkun reiðufjár­notk­unar eru hvorki nýjar né óum­deild­ar. Helsta sér­kenni og kostur reiðu­fjár er ein­fald­leik­inn, þæg­indin og órekj­an­leik­inn sem felst í við­skiptum með reiðu­fé. Notk­unin snýr þannig að per­sónu­vernd og einka­málum hvers og eins. Í flestum til­fellum eru við­skipti með reiðufé lög­leg og eðli­leg, en því miður getur helsti kost­ur­inn við notkun reiðu­fjár, eins og t.d. órekj­an­leik­inn, verið stærsti ókost­ur­inn þar sem reiðufé er mis­notað til pen­inga­þvætt­is, fjár­mögn­unar hryðju­verka og und­an­skota frá skatti.

Þró­unin á Norð­ur­lönd­unum

Nokkuð er síðan stjórn­völd á Norð­ur­lönd­unum hófu að draga úr notkun reiðu­fjár með mark­vissum hætti. Sem dæmi má nefna að víða er ekki hægt að greiða fyrir almenn­ings­sam­göngur og smá­vörur af götu­sala, nema með korti eða snjall­greiðslu. Ekki er hægt að greiða fyrir vörur í mörgum flug­vélum nema með greiðslu­korti. Aug­ljóst hag­ræði er af því að losna við notkun seðla. Það hraðar afgreiðslu, eykur öryggi og losar ein­stak­linga og versl­un­ar­að­ila við mikið umstang. Sví­þjóð er lengst á veg komið að tak­marka notkun reiðu­fjár og þar er mark­miðið með tak­mörkun reiðufjár­notk­unar að draga úr pen­inga­þvætti ásamt því að vera liður í aðgerðum gegn hryðju­verk­um.

Í Dan­mörku hefur verið sett eins konar þak á greiðslur með reiðu­fé. Þakið er um 150.000 kr. (10.000 DKK) og þó greiðslur yfir hámark­inu séu leyfi­legar þá tryggja kaup­endur vöru og þjón­ustu sem virða hámarkið að þeir verði ekki sak­aðir í skatt­und­anskots­mál­um. Danir hafa einnig rætt um að heim­ila smá­söl­um, veit­inga­stöðum og bens­ín­stöðvum að taka ekki við greiðslum í reiðu­fé. Mark­miðið er að draga úr kostn­aði og auka fram­leiðni danskra fyr­ir­tækja, m.a. með lág­mörkun kostn­aðar við örygg­is­vörslu sem fylgir umsýslu með reiðufé auk þess sem íþyngj­andi skipti­mynta­þörf hverf­ur.

Nýverið voru sam­þykkt lög sem heim­ila smá­sölum í Dan­mörku að hafna við­töku reiðu­fjár á milli kl. 22.00 og 06.00. Almenn ánægja er með lög­in, hverra mark­mið er að fækka glæpum á borð við rán, þó m.a. danska við­skipta­ráðið hafi viljað að lögin heim­il­uðu við­skipta­að­ilum að hafna alfarið við­töku reiðu­fjár. Lagt er til að þessi mögu­leiki verði skoð­aður hér á landi.

Finnar hafa sett sér það mark­mið að verða seðla­laust sam­fé­lag árið 2029.

Fram­kvæmda­stjórn Evr­ópu­sam­bands­ins hefur tekið til skoð­unar hvort skyn­sam­legt sé, á vett­vangi Evr­ópu­sam­bands­ins, að setja hámark á greiðslur í reiðufé fyrir vörur og þjón­ustu. Teng­ist það beint aðgerða­á­ætlun til að berj­ast gegn fjár­mögnun hryðju­verka, m.a. með strang­ari gagn­sæ­is­reglum og að taka 500 € seð­il­inn úr umferð árið 2018, en und­an­farin ár hefur hann verið sára­lítið í notk­un. Í júní 2015 tók gildi innan Evr­ópu­sam­bands­ins reglu­gerð um hámarks­milli­gjöld, þ.e. þau debet- og kredit­korta­gjöld sem við­skipta­banki þjón­ustu­að­ila greiðir við­skipta­banka þess sem innti greiðsl­una af hendi. Til­gangur reglu­gerð­ar­innar er að efla sam­keppni og neyt­enda­vernd, m.a. með sam­ræmdum regl­um. Einnig er lögð rík­ari gagn­sæ­iskrafa á banka og þjón­ustu­að­ila.

Aðgerðir við tak­mörkun reiðu­fjár

Stjórn­völd ættu að setja sér mark­mið til lengri tíma um að draga úr notkun reiðu­fjár í umferð. Það mun gera svarta hag­kerf­inu erfitt upp­dráttar ásamt því að draga úr pen­inga­þvætti og skatt­und­anskot­um. Sumar aðgerðir eru skamm­tíma­að­gerð­ir, en heppi­legt er að í til­felli ann­arra aðgerða verði settir til­teknir frest­ir. Í ljósi þessa lagði starfs­hópur fjár­mála­ráð­herra eft­ir­far­andi til árið 2017:

• 10.000 kr. seð­ill­inn verði tek­inn úr umferð eins fljótt og auðið er. Í kjöl­farið verði 5.000 kr. seð­ill­inn einnig tek­inn úr umferð;
  
  
• Hámark verði sett á leyfi­lega upp­hæð greiðslna fyrir vörur og þjón­ustu (bæði milli ein­stak­linga og einnig milli fyr­ir­tækja t.d. verk­taka) með reiðu­fé, t.d. að fjár­hæð 200.000 kr. og sam­svar­andi upp­hæð í erlendri mynt;
  
  
• Versl­unum og þjón­ustu­að­ilum verði heim­ilt að taka aðeins við raf­rænum greiðslum (korta- og snjall­tækja­greiðsl­u­m), kjósi þeir svo;
  
  
• Vinnu­veit­endum verði skylt að greiða laun með raf­rænu og rekj­an­legu greiðslu­fyr­ir­komu­lagi;
  
  
• Við inn­lagnir og úttektir reiðu­fjár í/úr banka yfir ákveðnum fjár­hæð­ar­mörkum verði ein­stak­lingum og lög­að­ilum gert að gera grein fyrir upp­runa reiðu­fjár­ins. Fjár­hæð­ar­markið gæti t.d. verið í kringum 200.000 kr. og sam­svar­andi upp­hæð í erlendir mynt;
  
  
• Huga þarf að hvort almenn­ingur þurfi að hafa aðgang að raf­eyri eða ígildi debet­korts með lág­marks­kostn­aði;
  
  

Að draga úr reiðufé í umferð er til þess fallið að draga úr skattaund­anskotum og pen­inga­þvætti. Til að koma til móts við þá ein­stak­linga sem af ein­hverjum ástæðum kjósa að eiga ekki í við­skiptum við fjár­mála­fyr­ir­tæki er ein leið að bjóða þeim að stofna vaxta­lausa reikn­inga hjá Seðla­bank­an­um, þeim að kostn­að­ar­lausu. Með því er búið til raf­rænt ígildi pen­inga­seðla, enda pen­ingar í raun vaxta­laus skulda­bréf. Slíkur reikn­ing­ur, hvort sem honum fylgdi kort eður ei, myndi þó ekki varð­veita órekj­an­leik­ann sem ein­kennir greiðslur með reiðu­fé.

Velji hið opin­bera að fara fram­an­greinda leið gæti slíkur reikn­ingur tengst vef­svæði eins og island.is sem hefði að geyma allar grunn­upp­lýs­ingar ein­stak­lings á einum stað þar sem nú er að finna aðgang að ýmis­konar upp­lýs­ingum á einum stað til hag­ræðis fyrir ein­stak­linga, að virtum per­sónu­vernd­ar­sjón­ar­mið­um. Rík­is­stofn­anir ættu almennt að huga að því að nýta island.is meira sem vef­svæði og með því að efla raf­ræna þjón­ustu og afgreiðslu fyrir almenn­ing. Fyr­ir­komu­lagið væri eins og "mínar síð­ur" sem fyr­ir­finn­ast hjá flestum þjón­ustu­fyr­ir­tækj­um. Þar væri hægt að finna allar upp­lýs­ingar sem almenn­ingur þarf, upp­lýs­ingar um helstu rík­is­stofn­anir og tengsl og upp­lýs­inga­miðlum milli ein­stak­lings og rík­is­stofn­un­ar­inn­ar.

Við fæð­ingu fær ein­stak­lingur kenni­tölu og sam­tímis ætti hann að fá reikn­ing í Seðla­banka Íslands sem nýta mætti til geymslu fjár­muna, inn­lagna og úttekta sam­kvæmt sér­stökum regl­um. Auk þess þyrfti að vera þarna regla um hámarks­inni­stæðu, hverjir ættu að hafa aðgang að þessum reikn­ingi og tryggja það að aðrir hefðu ekki aðgang að þessum reikn­ingi.  Svona reikn­ingur ætti að vera ígildi þess að geyma fjár­muni undir kodd­anum nema að sjálf­sögðu örugg­ari aðferð. Reikn­ingur í Seðla­banka Íslands er jafn­framt við­ur­kenn­ing á því að við­kom­andi aðili (fjár­halds­maður fyrir börn) hefur lög­form­legan rétt á að hýsa fjár­muni á ein­hverjum öruggum stað og standa skil á greiðslum án þess að þurfa að nýta reiðu­fé.

Tak­mörkun reiðu­fjár mun ekki, frekar en aðrar aðgerð­ir, útrýma skatt­und­anskot­um. Því miður varð ein­vörð­ungu mikil umræða um tak­mörkun reiðu­fjár þegar til­lögur fjár­mála­ráð­herra voru lagðar fram árið 2017 til kynn­ingar og má þar bæði kenna um van­mat nefnd­ar­innar á við­brögðum almenn­ings og fjöl­miðla og ekki síður hversu nei­kvætt ýmsir stjórn­mála­menn tóku í þessar hug­mynd­ir, jafn­vel strax áður en þeir höfðu kynnt sér til­lögur nefnd­ar­inn­ar. Fjár­mála­ráð­herra var því miður fljótur að hörfa undan þess­ari gagn­rýni og draga hug­mynd­irnar til baka.  

Refs­ingar fyrir skatta­laga­brot bíta lítið

Að lokum er rétt að nefna það að þegar sak­fellt er í refsi­málum er varða skatta­laga­brot er algengt að dæmdar eru háar fjár­sektir (a.m.k. tvö­föld sú fjár­hæð sem van­goldnum sköttum nem­ur) og skil­orðs­bundið fang­elsi. Kveðið er á um í dómum að ef dæmd sekt er ekki greidd þá afpláni dóm­felldi vara­refs­ingu í formi fang­els­is­vist­un­ar. Þótt ýmis­legt sé gert til að fyr­ir­byggja skatta­laga­brot þá er við­búið að ákveð­inn hópur ein­stak­linga láti ekki af brota­starf­semi. Refs­ing­ar, sem er beitt gagn­vart þeim hópi, þurfa því að fela í sér þau varn­að­ar­á­hrif að ekki sé lengur fýsi­legt að fremja skatta­laga­brot. Það sem meðal ann­ars þarf að gera er:

• Styrkja beit­ingu þeirra úrræða að kyrr­setja eða hald­leggja eignir sak­born­inga fyrir van­goldnum gjöld­um, sektum og sak­ar­kostn­aði og taka þar með ávinn­ing­inn af brot­un­um;
  
  
• Gera það mögu­legt innan fang­els­is­kerf­is­ins að virkja vara­refs­ing­ar­úr­ræðið að baki sekt­inni ef sektin er ekki greidd;
  
  
• Að dæmd verði óskil­orðs­bundin refs­ing þegar veru­legum fjár­hæðum er skotið undan auk þess að dæmd verði frekar óskil­orðs­bundið fang­elsi þegar um ítrekuð brot er að ræða af hálfu sömu aðila;
  
  
• Auka refsi­heim­ildir ef árs­reikn­ingum er ekki skilað á til­settum tíma. Félög geti ekki starfað áfram ár eftir ár ef árs­reikn­ingum er ekki skilað og lög­að­ilar eiga ekki að geta kom­ist upp með að fá ein­göngu á sig áætl­aða skatta.
  
  

Loka­orð

Miklar breyt­ingar hafa orðið í atvinnu­líf­inu und­an­farin ár og skattsvik­arar eins og aðrir nýta sér ný tæki­færi og tækni til að stunda sína iðju. Ýmis­legt bendir til þess að nokkur árangur hafi náðst í bar­áttu við skattsvik, en stjórn­völd þurfa sífellt að halda vöku sinni. Skatt­svik eru oft mjög umfangs­mikil og úthugsuð af „fag­mönn­um“ í þess­ari glæp­a­starf­semi enda er áætlað að þau nemi um 100 millj­örðum króna eða um 10% af öllum skatt­tekjum hins opin­bera.

Stofn­anir sem koma að þessum málum þurfa að vinna enn betur saman og ná meiri og hrað­ari skil­virkni í sínum störf­um. Leiða má hug­ann að því hvort tengja mætti betur saman hlut­verk og störf rík­is­skatt­stjóra, skatt­rann­sókn­ar­stjóra, hér­aðs­sak­sókn­ara, toll­stjóra og ann­arra sem sjá um inn­heimtu sekta og síðan fang­els­is­mála­yf­ir­valda þar sem margir þurfa að taka út sína refs­ingu. Eitt skref er nú verið að stíga í því efni varð­andi inn­heimtu skatta; - inn­heimtan verður flutt fljót­lega frá toll­stjóra til rík­is­skatt­stjóra. Sumar af þessum stofn­unum gætu unnið betur saman og þannig nýst betur í bar­áttu við þá glæp­a­starf­semi sem teng­ist skattsvikum og pen­inga­þvætti. Þótt nafnið Seðla­banki mun ekki fylli­lega eiga við í fram­tíð­inni í seðla­lausu sam­fé­lagi, þá mun hlut­verk bank­ans ekki minnka í takt við minni notkun reiðu­fjár eða seðla. Hér að neðan eru helstu atriði sem gætu dregið úr skattsvik­um.

• Ein­földun virð­is­auka­skatts­kerf­is­ins og fækkun skatt­þrepa, helst í eitt skatt­þrep, sam­hliða lækkun skatts­ins myndi draga úr und­an­skot­um. Auk þess er tíma­bært að und­ir­búa inn­leið­ingu fram­sæk­inna tækni­lausna við sölu vöru og þjón­ustu.
  
  
• Kröfur um hæf­is­skil­yrði ein­stak­linga til að ger­ast inn­heimtu­menn rík­is­ins á virð­is­auka­skatti og almennt hæfi ein­stak­linga til að stofna hluta­fé­lög og stunda við­skipti, með þeirri ábyrgð sem því fylg­ir. Síbrota­menn og van­hæfir ein­stak­ling­ar, svo sem þeir sem stunda kenni­tölu­flakk, eiga ekki að reka fyr­ir­tæki með þeirri ábyrgð sem því fylg­ir.
  
  
• Til­lögur sem snúa að keðju­á­byrgð fyr­ir­tækja t.d. í bygg­ing­ar­iðn­aði og mæta þeim áskor­unum sem fel­ast í vexti ferða­þjón­ust­unn­ar.
  
  
• Að lokum snúa til­lögur starfs­hóps­ins að tak­mörkun á notkun reiðu­fjár. Inn­kaup og flutn­ingur fjár­muna milli landa í stórum stíl á ekki að tíðkast með notkun reiðu­fjár. Pen­inga­þvætti er afleið­ing skattsvika sem tíðkast hér á landi eins og ann­ars stað­ar. Því er mik­il­vægt að pen­inga­þvætt­is­skrif­stofa valdi vel hlut­verki sínu.
  
  

Sköp­un­ar­hæfi­leikar og ein­beittur brota­vilji ein­stak­linga fyr­ir­finnst á sviði skatta­mála eins og á flestum öðrum sviðum sam­fé­lags­ins. Almenn­ingur og þá ekki síst stjórn­völd þurfa að hafa hug­mynda­flug, fram­tíð­ar­sýn og tækni­þekk­ingu til að vera skref­inu á undan skattsvik­urum í að koma í veg fyrir skatt­svik. Þótt refs­ingar skipti miklu máli þá eru fyr­ir­byggj­andi aðferð­ir, upp­lýs­inga­miðlun og við­horfs­breyt­ing til skattsvika enn mik­il­væg­ari.

Fyr­ir­byggj­andi aðgerðir og að koma í veg fyrir að skatt­svik séu mögu­leg eru jákvæð­ari en að þurfa að læsa glæpa­menn­ina inni með til­heyr­andi kostn­aði fyrir rík­ið. Það er eins með skatt­svik og önnur brot, hvort sem það er hraðakst­ur, ofbeld­is­brot eða önnur svik­sam­leg starf­semi; - betra er að byrgja brunn­inn áður en barnið dettur ofan í hann.