Í aðdraganda lýðveldisstofnunar deildu menn hart um hvort Alþingi eða þjóðin skyldi kjósa forseta Íslands sem þjóðhöfðingja í stað konungs Danmerkur og Íslands. Mörgum þótti ljóst að þjóðkjörinn forseti yrði í reynd miklu valdameiri en þingkjörinn forseti. Umboð þjóðkjörins forseta kæmi beint frá þjóðinni og hann væri líklegri til að beita 26. gr. stjórnarskrárinnar, það er að segja að neita að samþykkja lagafrumvarp sem Alþingi samþykkti.
Þjóðin hefði síðan úrslitavald um framtíðargildi slíkra laga. Meirihluti Alþingis gerði tillögu um að Alþingi kysi forseta Íslands og gæti einhliða vikið honum frá völdum. Samkvæmt vandaðri skoðanakönnun árið 1943 naut tillagan einungis stuðnings um 20 prósent kjósenda en 70 prósent vildu þjóðkjörinn forseta. (Um 10 prósent svarenda voru óákveðin). Þorri þjóðarinnar vildi ekki að Alþingi færi með öll völd á Íslandi; forsetinn ætti að vera fulltrúi þjóðarinnar og veita Alþingi nauðsynlegt aðhald.
Sveinn Björnsson, fyrsti forseti Íslands (1944-1952;), sagði m.a. í nýársávarp 1949:
„Og nú, hálfu fimmta ári eftir stofnun lýðveldisins rofar ekki enn fyrir þeirri nýju stjórnarskrá, sem vér þurfum að fá sem fyrst og almennur áhugi var um hjá þjóðinni og stjórnmálaleiðtogunum, að sett yrði sem fyrst. Í því efni búum vér enn við bætta flík, sem sniðin var upprunalega fyrir annað land, með öðrum viðhorfum, fyrir heilli öld.”
Forsetinn bendi réttilega á að lýðveldisstjórnarskráin frá 1944 er ekki byggð á lýðræðishugmyndum heldur væri um margt „bætt flík” stjórnarskrár danska konungsríkisins frá 1849. Sveinn Björnsson minnti forystumenn stjórnmálaflokkanna á að efna sem allra fyrst gefin loforð sín um endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Stjórnarskrárbreytingar í ósætti
Í tímans rás hefur Alþingi skipað ótal nefndir til að endurskoða stjórnarskránna. Loforð hafa hins vegar ekki efnd og íslenska valdastéttin kýs einfaldlega að viðhalda stjórnarskrá sem er uppskrift að geðþóttaákvörðunum hennar og hagsmunagæslu fyrir hina ríku og voldugu. Þingmeirihluti hefur þó verið fyrir því að efna til átaka þegar eigin hagsmunir voru í húfi. Þannig hafa hvað eftir annað verið gerðar grundvallarbreytingar á kosningakerfi og kjördæmaskipan í bullandi ágreiningi meðal þjóðarinnar og hatrömmum deilum á milli stjórnmálaflokka.
Mesta breytingin var árið 1959. Áður voru kjördæmin 28 en urðu einungis átta talsins. Reykjavík var eina kjördæmið sem stóð óbreytt. Vestfirðir urðu til að mynda eitt kjördæmi en áður skipt í fimm. Mörg kjördæmi höfðu staðið án breytinga allt frá endurreisn Alþingis árið 1845. Og kjósendur bundnir sínum kjördæmum böndum tilfinninga og hagsmuna. Fjöldamörgum þótti því sárt að sjá þau hverfa inn í stærri heild. Sjálfstæðisflokkur. Alþýðuflokkur og Alþýðubandalag knúðu sameiginlega fram þessa stjórnarskrárbreytingu gegn grjótharðri andstöðu Framsóknarflokksins. Flokkarnir þrír deildu ávinningi af nýju kosningakerfi en Framsóknarflokkurinn tapaði lykilstöðu sinni í íslenskum stjórnmálum; fékk ekki lengur miklu hærra hlutfall þingsæta en nam fylgi flokksins á landsvísu. Þarna tókust á mismunandi hagsmunir stjórnmálaflokka. Ekki var mögulegt að sætta sjónarmið allra stjórnmálaflokka landsins enda ágreiningur djúpur og óyfirstíganlegur. Meirihlutinn á Alþingi tók einfaldlega ákvörðun – í heiftarlegu ósætti og hatrömmum átökum.
Hrunið og ný stjórnarskrá
Á árunum eftir lýðveldisstofnun voru gerðar ótal tilraunir til að heildarendurskoða stjórnarskránna. Þörfin sýndist augljós því reglulega spruttu upp hatrammar deilur um meginatriði í stjórnskipun landsins. Stjórnarskráin er „bráðabirgðastjórnarskrá” “sem skilgreinir t.d. ekki valdsvið og tengsl valdhafa: Forseta Íslands, Alþingis, ríkisstjórnar og dómstóla. Afleiðingin eru stöðugar deilur um grundvallarlög og stjórnskipun landsins:
Hver er ábyrgð ráðherra?
Hver er staða og vald forseta Íslands ?
Hver er sjálfstæður réttur þjóðarinnar til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu?
Hver er hinn virki eignaréttur almennings á sameiginlegum auðlindum og eignum?
Úrræðaleysið í stjórnarskrármálinu ber vitni um öngstræti íslenskra stjórnmálaflokka og Alþingis. Alþingismenn megna ekki að taka ákvarðanir um endurskoðun stjórnarskrá sem óhjákvæmilega mun snerta breytingar á þeirra eigin valdastöðu, Hér má nefna að mikið misrétti atkvæða gengur gegn grundvallarreglu um jafnræði kjósenda. Forræði í sjávarútvegi skapar valdastöðu umfram aðrar atvinnugreinar því án virks eignarhalds almennings á sameignum getur Alþingi ákveðið með lögum að afhenda fámennum hópi útgerðarmanna fiskveiðiauðlindina endurgjaldslaust til eigin fénýtingar. Sjálfhelda sérhagsmuna lamaði stjórnmálin og kom í veg fyrir nýsköpun íslensks lýðræði – ekki síst með heildarendurskoðun stjórnarskrár.
Endurreisa þurfti íslenska lýðveldið. Alþingi ákvað að þjóðin sjálf yrði virkur stjórnarskrárgjafi. Ríflega 70 ár höfðu ekki dugað Alþingi til verksins. Rétt væri að þjóðin tæki við sem æðsti handhafi íslensks fullveldis. Boðað var til Þjóðfundar og síðan kosið almennri kosningu til 25 manna Stjórnlagaþings (síðar Stjórnlagaráð). Sumarið 2011 skilaði ráðið einróma frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár og haustið 2012 var haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um meginatriði frumvarpsins. Alþingi fjallaði efnislega um frumvarpið og leitaðu umsagna innanlands og utan. En þegar þingið var rofið 2013 hafði frumvarpið ekki komið til afgreiðslu.
Sögur valdastéttarinnar
Ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur tók við völdum 30. nóvember 2017. Í stjórnarsáttmála var meðal annars að finna fyrirheit um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar og í ársbyrjun 2018 lagði forsætisráðherra fram minnisblað til formanna allra flokka sem sæti eiga á Alþingi. Þar sagði m.a.
„Heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar verði áfangaskipt. Allir flokkar sem sæti eiga á Alþingi vinni saman að því að fara skipulega og heildstætt yfir stjórnarskrá lýðveldisins og tillögur sem fram hafa komið á undanförnum árum með það fyrir augum að vinna að breytingartillögum sem lagðar yrðu fyrir Alþingi hverju sinni í breiðri sátt að undangengnu víðtæku samráði.”
Bjarni Benediktsson, fjármálaráðherra og formaður Sjálfstæðisflokksins, lýsti nýlega yfir „að hann teldi ekki þörf á heildarendurskoðun (stjórnarskrárinnar), þrátt fyrir að stjórnarsáttmálinn kveði á um slík”. Enn fremur sagði Bjarni ekki gott að segja hvenær af breytingum yrði; þær þurfi að gera í samstöðu. „Það er auðvitað opinbert að stjórnmálaflokkar hafa haft ólíka skoðun og ég sé auðvitað töluverðan áherslumun á því sem fram kemur kemur hjá einstaka stjórnarandstöðuflokkum og því sem minn flokkur hefur talað fyrir.”
Að baki stefnumótunar núverandi ríkisstjórnar eru þrjár nátengdar sögur af stjórnarskrármálinu; sögur sem ég kalla goðsögur:
- Í aðdraganda lýðveldisstofnunar ríkti eindrægni og þjóðarsátt um stjórnarskrá. Sama gilti um allar stjórnarskrárbreytingar síðan. Ágreiningur var nákvæmlega enginn.
- Í samræmi við sáttarhefðina var eðlilegt og réttmætt að hafna frumvarpi Stjórnlagaráðs og niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar 2012. Stærsti flokkur landsins, Sjálfstæðisflokkurinn, er einnig andvígur frumvarpinu sem og heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar.
- Samstaða og sátt á milli allra stjórnmálaflokka er nú sem hingað til eina færa leiðin til stjórnarskrárbreytinga. Samvinna allra stjórnmálaflokka tryggir farsæla niðurstöðu.
Staðreyndirnar tala hins vegar allt öðru máli:
- Harðar deilur urðu um stjórnarskrá fyrir lýðveldisstofnun.
- Stjórnarskrárbreytingar voru gerðar í hatrömmum átökum milli stjórnmálaflokka og meðal þjóðarinnar.
- Krafan um algjöra sátt jafngildir neitunarvaldi sérhagsmunafla hinna ríku og voldugu með Sjálfstæðisflokkinn í broddi fylkingar. Í síðustu kosningum hlaut sá flokkur 25,2 prósent atkvæða.
Sögurnar þrjár eru því skröksögur sagðar í tilraun til að fela sannleikann í gjörðum ríkisstjórnarmeirihluta Sjálfstæðisflokks, VG og Framsóknarflokks. Sá sannleikur er að flokkarnir þrír hafa sömu sýn á stjórnarskrármálið og afleiðingin er þessi:
Fullveldisréttur þjóðarinnar er afturkallaður. Valdastéttin mun áfram ráða stjórnarskrá íslenska lýðveldisins, grundvallarlögum og stjórnskipun.
Ætli sannleikurinn sé kannski sá að Vinstri græn hafa einfaldlega sömu sýn á stjórnskipan landsins og Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur, þar með talið að eignarhaldið á auðlindum þjóðarinnar skuli áfram vera í höndum útvalinnar auðstéttar?
Höfundur er prófessor emeritus í stjórnmálafræði.
Heimildir:
Guðni Th. Jóhannesson. 2011. „Tjaldað til einnar nætur: Uppruni bráðabirgðastjórnarskrárinnar.” Stjórnmál og stjórnsýsla 3 (1).
Svanur Kristjánsson. 2010. „Konunglega lýðveldið: Sveinn Björnsson ríkisstjóri Íslands 1941-1944.” Ritið 10 (3).
Svanur Kristjánsson. 2012. „Frá nýsköpun lýðræðis til óhefts flokkavalds: Fjórir forsetar Íslands 1944-1996.” Skírnir (vor).
Milla Ósk Magnúsdóttir. „Sátt verði að ríkja um stjórnarskrárbreytingar.” ruv.is – 13. janúar 2019.
