Fyrir stuttu kynnti Efling stéttarfélag skýrslu tveggja ráðgjafa, þeirra Stefáns Ólafssonar og Indriða H. Þorlákssonar. Heiti skýrslunnar skýrir efni hennar: „Sanngjörn dreifing skattbyrði“. Í frétt á Kjarnanum þann 8. desember 2018 kemur fram að stéttarfélagið hafi falið þeim félögum að vinna tillögur um breytingar á skattakerfinu. Í formála er skýrslan sögð útfærsla á samkomulagi í efnahags-, skatta- og atvinnumálanefnd ASÍ. Vinnu við samkomulagið var stýrt af formanni Eflingar og með þátttöku ráðgjafanna tveggja. Því verður að ætla að skýrslan sé góð heimild um stefnu hinnar „nýju“ verkalýðshreyfingar sem svo hefur verið kölluð, hvað varðar breytingar á skattkerfinu í tengslum við yfirstandandi kjarasamningsviðræður.
Kúvending?
Hin „nýja“ verkalýðshreyfing lagði í upphafi áherslu á hækkun persónuafsláttar til þeirra launalægstu (sem opnar fyrir að persónuafsláttur skerðist með tekjum) og að lágmarkslaun verði skattlaus. Í skýrslunni er lagt mat á kostnaðinn vegna þessarar leiðar. Niðurstaða þeirrar athugunar er að leiðin sé ófær vegna kostnaðar (150 milljarðar króna komi ekki til tekjubundinnar skerðingar persónuafsláttar) og vegna þeirrar hækkunar jaðarskatta sem persónuafsláttarskerðing hefði í för með sér (sjá kafla IV.1) í skýrslunni. Hér er því um grundvallarstefnubreytingu að ræða miðað við þær kröfur sem verkalýðsforystan lagði fram í upphafi yfirstandandi kjarasamningalotu. Það er stóra fréttin í tengslum við þessa skýrslugerð. Svo það sé endurtekið: Í skýrslunni er lagst gegn hugmyndum um hækkun persónuafsláttar og skattleysi lágmarkstekna! Þessi nýja stefnumörkun er í betra samræmi við niðurstöður skattahagfræðinnar en hin fyrri. Þessi nýja stefnumörkun hlýtur einnig að teljast talsverð tíðindi bæði í forsætis- og fjármálaráðuneytinu. Aðkoma ríkisins að samningagerðinni er öll auðveldari eftir að krafa um skattleysi lágmarkstekna og tekjuskertan persónuafslátt er komin út af borðinu.
Hvert ætti höfuðmarkmið sanngjarnrar skattlagningar að vera?
Grunnþema í hluta skýrslunnar er hin „stóra skattatilfærsla“. Þetta er ekki nýtt umfjöllunarefni. Í skýrslunni er gengið út frá því sem sjálfsögðu máli, og án sérstaks rökstuðnings, að þessi tilfærsla verði tekin til baka að hluta eða öllu leyti. En er það svo sjálfsagt mál að endurvekja skattdreifingu skattkerfisins annó 1988? All margar spurningar vakna. Í fyrsta lagi: Við hvað ætti að miða þegar skattbyrðin í heild er stillt af? Og í öðru lagi: Hver ætti munur skattbyrði eftir tekjuhópum að vera? Í þriðja lagi: Var skattbyrði rétt stillt af á árinu 1988 þegar grunnur núverandi fyrirkomulags var lagður?
Ákvörðun skattbyrði skattþegns í miðju tekjudreifingarinnar
Markmið skattlagningarinnar er að skapa rými í hagkerfinu fyrir opinber útgjöld. Tilefni opinberra útgjalda er að bæta hag, heilsu, menntun, félagslegt öryggi og afkomu íbúa landsins, þ.e.a.s. þeirra sem skattana greiða. Það ætti því að stefna að því að sá þjóðfélagsþegn sem er með ævitekjur nálægt miðbiki tekjudreifingarinnar greiði álíka mikið til hins opinbera og svarar verðmætis þeirrar þjónustu sem hann fær eða má búast við að fá frá hinu opinbera yfir æviskeiðið. Þ.e.a.s. að æviskattgreiðslur hins dæmigerða skattþegns ætti að jafngilda kostnaði við heilsugæslu og ungbarnasprautur, skólagöngu á öllum skólastigum, niðurgreiðslu á vaxtakostnaði vegna húsnæðis, öldrunarþjónustu að viðbættum kostnaði vegna mögulegrar fötlunar, slysa, óhappa og sjúkdóma. Uppgjör af þessu tagi er afar erfitt, en hefur verið reynt. Brotakenndar upplýsingar frá öðrum OECD löndum benda til þess að þar sem svona útreikningar hafa verið gerðir þá sé staða þeirra sem eru í kringum miðbik tekjudreifingarinnar sú að þeir njóti ekki minni fyrirgreiðslu en svari til skattgreiðslnanna. Þetta á t.d. við um Ástralíu (sjá bls. 33). Eigum við að halda okkur við það, þangað til annað sannast, að fólkið í miðri tekjudreifingu fái skattana sína að mestu leyti til baka í formi opinberrar þjónustu eða tekjutilfærslna?
Munur skattbyrði eftir tekjutíundum
Í skýrslu Eflingar er gefið ágætt yfirlit yfir skattbyrði eftir tekjutíundum í mismunandi löndum, sjá t.d. mynd 2 á bls 10 og töflu V2 á bls 36. Á myndinni kemur í ljós að skattbyrði er hæst í Danmörku sé litið til lægstu 9 tekjutíundanna. Næst hæst er hún sé litið til lægstu 8 tekjutíundanna á Íslandi. Skattbyrði á hæstu tekjutíundinni er lægri á Ísland en á öðrum Norðurlöndum. Séu tölurnar í töflu V2 skoðaðar kemur í ljós að skattbyrði á Íslandi er 10 til 30% hærri en skattbyrði óvegins meðaltals OECD landanna. Mestur er munurinn um miðbik dreifingarinnar og langlægstur við efri endann (aðeins 10%).
Þessar niðurstöður skýrslunnar eru nokkuð á skjön við upplýsingar sem OECD vinnur og birtir í ritröðinni Taxing Wages, sbr. töflu 1 (áður birt í Vísbendingu):
Hér eru gögn ekki skoðuð miðað við tekjutíundir og því ekki beint sambærilegar við töflur í skýrslu Eflingar. En samkvæmt töflu 1 er meðalskattur meðaltekjumanns sem býr einn talsvert lægri á Íslandi en í Danmörku og á pari við Noreg og Finnland. Sé litið til meðalskatts sambýlisfólks með meðaltekjur er sama upp á tengingnum. Jaðarskattar (skattur af síðustu krónunni sem unnið er fyrir) er í öllum tilvikum lægstur á Íslandi. Sá munur sem kemur fram í gögnum Eflingarskýrslunnar og í Taxing Wages kann að felast í að í Taxing Wages er tekið tillit til allra launatengdra greiðslna, þ.e.a.s. bæði tryggingargjalda (greiðslur í atvinnuleysistryggingasjóð o.s.frv.) og lífeyrisgreiðslna. Talsverður hluti þessara greiðslna virðist utan samanburðar í Eflingarskýrslunni.
Toppskatturinn
Hagfræðingar hafa ekki haft mörg orð um hverjar skattprósentur eigi að vera. Á því hefur þó orðið breyting í seinni tíð. Þekktir hagfræðingar hafa mælt með mjög háum jaðarskatti (73%) á tekjuhæsta hluta þjóðfélagsþegnanna (sjá t.d. hér og hér). Samkvæmt mynd V.1 í skýrslunni er ekkert OECD ríkjanna nálægt því að skattleggja hæstu tekjur svo harkalega (hæsti toppskatturinn er 61%, toppskatturinn í Íslenska kerfinu er 46,24%). Reyndar vantar tilfinnanlega umræðu og rannsóknir um áhrif smæðar hagkerfisins Íslenska á tekjudreifinguna á toppnum. Við vitum ekki hvort einstaklingarnir í efstu tekjutíundinni á Íslandi séu líklegri að vera þar vegna launatekna og vinnuframlags en í stærri hagkerfinu. Það má leiða líkum að að svo sé. Sé það rétt er líklegt að hagkvæmasti virki toppskattur á Íslandi sé nokkru lægri en hagkvæmasti virki toppskattur í þúsund sinnum stærra hagkerfi.
Þá hefði mátt nefna í skýrslunni að svokölluð króna á móti krónu skerðing jafngildir 100% skattlagningar á ákveðnum tekjum örorkulífeyrisþega. Það form skattlagningar virðist einsdæmi innan OECD, bæði vegna þess hversu há skattprósentan er (39 prósentustigum hærri en nokkurs staðar annars staðar) og vegna þess að þessi skattur leggst fyrst og fremst á fátækt fólk.
Var skattbyrðin rétt stillt af árið 1988?
Indriði H. Þorláksson lýsir inntaki skattkerfisbreytinganna 1987 til 1988 ágætlega í ýtarlegri grein í Morgunblaðinu 9. Febrúar 1988. Meðfylgjandi mynd úr þeirri grein lýsir breytingum sem þá voru gerðar á tekjutilfærslueiginleikum skattkerfisins.
Stafirnir G og N standa fyrir Gamla skattkerfið og Nýja skattkerfið. Meðalheildarlaun ríkisstarfsmanna á þessum tíma voru 85-90 þúsund krónur á mánuði. Af töflunni má því ráða að skattkerfisbreytingarnar sem gerðar voru árið 1988 hafi haft í för með sér verulega og jafnvel umtalsverðan tilflutning skattbyrði frá þeim sem voru með tekjur undir meðaltali til þeirra sem voru yfir. Inntak stóru skattatilfærslunnar sem svo er nefnd er þá að einhverju leyti sú að flytja dreifingu skattbyrðarinnar í átt til fyrra horfs. Þ.e.a.s. svo virðist sem samkomulag hafi verið um það á vissum tímapunktum alla vega að of langt hafi verið gengið árið 1988.
Þegar skattbyrði ársins 1988 er skoðuð þarf reyndar að hafa í huga að hlutfall beinna skatta í heildarskattheimtunni var lægra þá en nú er. Þá var umfang tolla og vörugjalda í tekjuöflun hins opinbera enn umfangsmikil. Beinir skattar voru innan við 30% af skatttekjum hins opinbera árið 1988 en eru nú um 50% af skatttekjum. Almennt leggjast óbeinir skattar af meiri þunga á lægri tekjutíundirnar en þær hærri. Samanburður skattbyrði vegna beinna skatta eftir tekjutíundum milli áranna kringum 1990 og áranna kringum 2019 gefur því aðeins hluta af myndinni af heildarskattbyrði eftir tekjutíundum. Þessu mætti gefa gaum.
Niðurstaða varðandi stóru skattatilfærsluna
Samanburður við önnur lönd bendir til þess að efni sé til að hækka hæsta skattþrepið nokkuð og lækka það lægsta sömuleiðis. Sömuleiðis að búa til nýtt neðsta skattþrep. Sú aðgerð opnar möguleikann á að lækka skattfrelsismörk nokkuð og hækka mjög öll skerðingarmörk í almannatryggingakerfinu. En tilvísun til „stóru skattatilfærslunnar“ er öll talsvert loðnari og erfiðari vegna þess að það verður ekki með nokkru lagi fullyrt að árið skattkerfi ársins 1988 hafi verið besta skattkerfi allra skattkerfa auk þess vísbendingar eru um að stórir skattapóstar falli utan við þann samanburð sem boðið er upp á í skýrslu Eflingar.
Önnur atriði
Skýrsla Eflingar tekur á fjölda annarra atriða. Sum þessara atriða eru býsna tæknileg. Það á t.d. við um atriði er snerta betri skattafrakvæmd að aðgerðir til að draga úr skattundanskoti og skattsvikum. Flest virðist þau atriði geta verið til bóta. Þeir leggja t.d. áherslu á hækkun gjalda fyrir aðgang að auðlindum (sjávarútvegur, fiskeldisleyfi og orka). Þeir eru reyndar furðu varfærnir þegar kemur að gjaldtöku af ferðaútgerðinni. Hvað skattundanskotin varðar hefur tekist all gott samstarf á alþjóðavettvangi um að þvinga stór fyrirtæki til að greiða skatt af tekjum og hagnaði í þeim löndum þar sem tekjur og hagnaður verður til. Á þeim vettvangi verður starf OECD seint vanmetið. Engu að síður er það svo að skattyfirvöld verða ávallt skerfi á eftir stórfyrirtækjunum. Þess vegna þarf að haga skattlagningu á stór, alþjóðleg fyrirtæki þannig að þau geti ekki minnkað skattstofninn með því að flytja hagnað í skattaskjól. Skilvirkasta skattlagningaraðferðin í tilviki alþjóðafyrirtækjanna er að skattleggja notkun þeirra á staðbundnum auðlindum á borð við raforku og aðgang að sjávarauðlindum, hvort heldur þær eru staðbundnar (fiskeldi) eða hreyfanlegar (fiskur).
Skýrslan fjallar einnig um fjármagnstekjuskatt og verðbólgu.Undirrituðum fannst undarlegt að ekki skyldi gerð tillaga um að skattleggja raunvexti frekar en nafnvexti eins og nú er gert. Skýrsluhöfundar gera tillögu um að einstaklingar sem sinna fjársýslu eigin eigna skuli reikna sér launatekjur. Það er vissulega réttlætismál. Jafnframt mætti velta fyrir sér hvort sú aðferðafræði sem nú er notast við varðandi aðgreiningu launatekna og fjármagnstekna í eigin rekstri þarfnist ekki endurskoðunar.
Tillögur ráðgjafa Eflingar
Ráðgjafar Eflingar enda á að leggja fram tillögur um skattkerfi. Sú tillaga sem þeir leggja helst áherslu á er vanfjármögnuð. Þeir leggja til að rekstrarafgangur ríkissjóðs verði lækkaður um 30 milljarða króna til að fjármagna það gat sem þannig myndast. Rekstrarafgangur fjárlaga er tilkominn með hliðsjón af þjóðhagsáætlun í nóvember 2018. Nú þegar eru komnar fram vísbendingar um röskun forsendna hennar í þá veru að umræddur rekstrarafgangur fjárlaga verði ekki til staðar þegar ríkisreikningur ársins 2019 verður gert upp. Þessi framsetning skýrsluhöfunda eru líklega klókindi. Líklega verður að líta á tillöguna sem fyrsta boð í samningaferli, boð sem allir aðilar vita að verður „talið niður“ í samningaferlinu sjálfu. Svo er bara að sjá hvernig úr vinnst.
Höfundur er prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands og á sæti í stjórn og samninganefnd Félags Prófessora.
