Nokkur atriði varðandi sameiningu Seðlabanka og Fjármálaeftirlits

Hagfræðiprófessor gagnrýnir fyrirhugaða sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins.

Auglýsing

Inn­gangur

Nú liggur fyrir Alþingi til­laga um sam­ein­ingu Seðla­banka Íslands og Fjár­mála­eft­ir­lits­ins (790. mál á 149. lög­gjaf­ar­þing­i). Þar er lagt til að Seðla­banki Íslands og Fjár­mála­eft­ir­litið verði sam­einuð í eina stofnun og yrði allt eft­ir­lit með fjár­mála­starf­semi þá hjá Seðla­banka Íslands­. Við­fangs­efni sam­einaðrar stofn­unar mun skipt­ast í pen­inga­stefnu; fjár­mála­stöð­ug­leika; og fjár­mála­eft­ir­lit og þar með talið neyt­enda­vernd og eft­ir­lit með hegðun aðila á skulda­bréfa- og fjár­mála­mark­aði. Þannig á að sam­eina verk­efni hjá einni stofnun og er það rétt­lætt með auknu vægi þjóð­hags­var­úð­ar. Á vef Alþingis segir þannig:

„Breyt­ing­unum er ætlað að auka skil­virkni og skýr­leika ábyrgðar og bæta stjórn­sýslu við ákvarð­ana­töku, nýt­ingu upp­lýs­inga og mögu­leika á auknum gæðum grein­ingar og yfir­sýn­ar. Lagt er til að bætt verði við tveimur vara­banka­stjórum í Seðla­bank­anum og yrðu þeir þá þrír sam­tals. Gert er ráð fyrir að þrjár nefnd­ir, m.a. skip­aðar utan­að­kom­andi sér­fræð­ing­um, taki ákvarð­anir um beit­ingu vald­heim­ilda Seðla­bank­ans varð­andi pen­inga­stefnu og fjár­mála­stöð­ug­leika og á sviði fjár­mála­eft­ir­lits.“  

Í þess­ari stuttu grein mun ég benda á nokkrar hættur sem vert væri að hafa í huga þegar lögum um Seðla­bank­ann er breytt með þessum hætti.

Auglýsing

Sjálf­stæði og völd seðla­banka

Meg­in­hlut­verk seðla­banka er að tryggja stöðugt verð­lag og stöðugt fjár­mála­kerfi. Til þess að auð­velda seðla­bönkum að ná mark­mið­inu um stöðugt verð­lag þá hefur bönk­unum víð­ast hvar verið gefið til­tekið sjálf­stæði frá rík­is­stjórn. Rík­is­stjórn getur þannig ekki á hverjum tíma gefið seðla­banka fyr­ir­mæli um breyt­ingar á vöxt­um. Stjórn­endur seðla­banka eru þess vegna varir um sig þegar kemur að yfir­lýs­ingum og aðgerðum rík­is­stjórna sem ógna sjálf­stæði þeirra. Ástæða þess að þeir eru nú víða sjálf­stæðar stofn­anir er sú að nauð­syn þótti bera til að gera þeim kleift að beita stjórn­tækjum til þess að halda verð­bólgu niðri án þess að hafa áhyggjur af skamm­tíma­á­hrifum á vin­sældir meðal almenn­ings en lík­legt er að stjórn­völd myndu haga pen­inga­stefnu á þann hátt að staða efna­hags­mála liti sem best út á kosn­inga­ári þótt verð­bólga færi síðar úr bönd­um.  Það að seðla­bankar geti gert það sem þarf til þess að halda verð­bólgu í skefjum gefur þeim trú­verð­ug­leika og dregur úr vænt­ingum um fram­tíð­ar­verð­bólgu. Þannig verður pen­inga­stefnan skil­virk­ari. 

En sjálf­stæði seðla­banka gerir þá mjög valda­mikla. Ókjörnir emb­ætt­is­menn geta haft áhrif á  gengi gjald­mið­ils­ins og þar með einnig verð á inn­flutn­ingi, haft bein áhrif á útlán banka með bindi­skyldu og ákveðið vaxta­stig innan lands og þar með vexti á hús­næð­is­lán­um, lánum til fyr­ir­tækja og inn­láns­vexti á banka­reikn­ing­um. Ákvarð­anir Seðla­banka Íslands hafa oft sætt gagn­rýni af hálfu stjórn­mála­manna og jafn­vel ráð­herra. Stöð­ugur styrr stendur um sjálf­stæði hans og um per­sónu seðla­banka­stjóra. Seðla­banka­stjóri þarf sífellt að standa vörð um sjálf­stæði og trú­verð­ug­leika stofn­un­ar­inn­ar.

Sjálf­stæði fjár­mála­eft­ir­lits

Á fjár­mála­eft­ir­lit einnig að vera sjálf­stætt eða lúta póli­tísku valdi?  Rökin fyrir sjálf­stæðu eft­ir­liti eru þau ann­ars vegar að hætta sé á að þeir sem hafa á eft­ir­lit með, þ.e.a.s. aðilar á fjár­mála­mark­aði, nái tökum á eft­ir­lit­inu (e. reg­ul­atory capt­ure) og hins vegar að stjórn­mála­öfl nái yfir­hönd­inni og láti þá eft­ir­litið stjórn­ast af póli­tískum hags­munum sínum til skamms tíma, t.d. að ekki megi hemja banka­kerfi sem vex of hratt fyrir kosn­ing­ar. Hér eru því einnig rök fyrir sjálf­stæði en þau eru sum­part ann­ars konar og aðrir kraftar ógna sjálf­stæði fjár­mála­eft­ir­lits. 

Fjár­mála­eft­ir­liti er ætlað að gæta þess að við­skipta­bankar og aðrar fjár­mála stofn­anir taki ekki of mikla áhættu í við­leitni sinni til að skila sem mestum hagn­aði. Stjórn­endur banka verða að vega og meta hversu mikla áhættu á að taka í rekstri banka sem ann­ars miðar að því að ná sem bestri afkomu. Það getur verið mikil freist­ing í þessum rekstri að taka áhættu til að hámarka hagnað til skamms tíma einkum ef aðgengi að erlendu fjár­magni er full­kom­lega frjálst. Þannig er unnt að reka banka með lak­ari afkomu en minni áhættu eða með því að auka áhættu og einnig hagnað til skamms tíma. 

Við­skipta­bankar á Íslandi árin 2003-2008 eru skóla­bók­ar­dæmi um það sem getur farið úrskeið­is. Óheft aðgengi að erlendu lánsfé sem fékkst í skjóli láns­hæfis rík­is­sjóðs (lán­ar­drottnar gátu reiknað með að ríkið kæmi til hjálpar ef bankar lentu í van­skil­u­m!) gerði eig­end­unum kleift að hagn­ast gríð­ar­lega til skamms tíma en með því að stofna til mik­illar áhættu bæði innan hvers banka og í krónu­hag­kerf­inu. Aðgengi að erlendu lánsfé gerir bönkum og eig­endum þeirra kleift að hagn­ast mikið til skamms tíma með meiri skuld­setn­ingu en mögu­leg væri innan lands. 

En sjálf­stæði fjár­mála­eft­ir­lits er einnig stundum ógnað af stjórn­völd­um. Aðgerðir sem bein­ast gegn ákveðnum fjár­mála­stofn­unum geta haft áhrif á hag­kerfið til lengri tíma. Gott dæmi er stefna íslensku rík­is­stjórn­ar­innar fyrir 2008 að því að koma upp alþjóð­legri fjár­mála­mið­stöð á Íslandi, slaka á reglu­verki og styðja við vöxt bank­anna. Aðgerðir FME til að hamla slíkum vexti hefðu þá gengið á skjön við stefnu rík­is­sjórn­ar­inn­ar. 

Ekki þarf mikið ímynd­und­ar­afl til að ímynda sér að ráð­andi stofn­anir á fjár­mála­mörk­uðum séu tengdar stjórn­mála­flokkum eða stjórn­mála­mönnum á ein­hvern hátt. Þá steðjar hætta að eft­ir­lit­inu úr tveimur átt­um: Í fyrsta lagi reyna stórar stofn­anir á fjár­mála­mark­aði að ná tökum á fjár­mála­eft­ir­lit­inu; ráða til sín reyndasta starfs­fólk þess, hafa fleiri lög­fræð­inga á sínum vegum og á betri kjörum en eft­ir­litið getur haft. Í öðru lagi geta póli­tískir hags­munir komið fram í vali á stjórn­ar­mönnum fjár­mála­eft­ir­lits­ins og þrýst­ingur frá ráð­herrum haft áhrif á gerðir þess. Hættan er þá sú að fjár­mála­kerfið verði brot­hætt þótt hagn­aður sé mik­ill og ef illa fer þá bitni afleið­ing­arnar á almenn­ingi á meðan eig­endur komi sínu fé í skjól.

Aðgerðir fjár­mála­eft­ir­lits fel­ast í beinum afskiptum af rekstri fjár­mála­fyr­ir­tækja til að draga úr áhættu­sókn þeirra og geta þær hæg­lega bitnað á afkomu við­kom­andi fyr­ir­tækja. Því er mik­il­vægt að fjár­mála­eft­ir­lit sé fag­legt, lúti ekki flokkspóli­tískum vilja, og einnig að það fari ekki offari. En lík­legt er að aðgerðir fjár­mála­eft­ir­lits verði engu að síður umdeild­ar. Sér­stak­lega á þetta við um eft­ir­lit um við­skipta­hætti á mark­aði og neyt­enda­vernd sem gefur eft­ir­lit­inu, og eftir sam­ein­ingu Seðla­bank­an­um, heim­ild til þess að ákveða refs­ingar fyrir ólög­lega hegðun á skulda­bréfa og hluta­bréfa­mark­aði.

Hvað getur farið úrskeiðis við sam­ein­ingu?

Sam­ein­ing Seðla­bank­ans og FME á vænt­an­lega að búa til sterk­ari stofn­un. Skv. vef Alþingis er breyt­inguum „ætlað að auka skil­virkni og skýr­leika ábyrgðar og bæta stjórn­sýslu við ákvarð­ana­töku, nýt­ingu upp­lýs­inga og mögu­leika á auknum gæðum grein­ingar og yfir­sýn­ar.“ Kannski myndi þetta ger­ast í full­komnum heimi en í þeim heimi sem við búum í getur afleið­ingin orðið þver öfug. 

Í fyrsta lagi er lík­legt að póli­tísk áhrif á stjórn hins nýja seðla­banka verði meiri ein­fald­lega vegna þess hversu öflug stofn­unin verður og hversu áhrifa hennar mun gæta víða. Stofnun sem setur reglur á fjár­mála­mark­aði, hefur eft­ir­lit með hegðun fyr­ir­tækja á mark­aði og getur farið inn í rekstur fjár­mála­stofn­ana ef henni finnst rekstur of áhættu­samur og þar að auki ákveðið vexti, bindi­skyldu og haft mikil áhrif á gengi gjald­mið­ils í gegnum kaup og sölu á gjald­eyri gæti þannig ein­fald­lega verið of stór og valda­mikil til þess að stjórn­mála­menn, þ.e.a.s. þeir sem eru í rík­is­stjórn á hverjum tíma, geti látið fag­leg sjón­ar­mið ráða við val á yfir­mönn­um. Póli­tísk og per­sónu­leg holl­usta mun skipta enn meira máli en áður. Sjálf­stæði starf­sem­innar væri þá ógn­að. 

Nógu erfitt hefur verið hingað til að ráða seðla­banka­stjóra á fag­legum nót­um. Þess í stað hefur ráðn­inga­ferlið yfir­leitt verið eins og möndlu­leikur í jóla­boði þar sem t.d. 16 sækja um og einn hreppir möndl­una sem hús­móð­irin ein veit hvar er, umsóknir eru metnar á þann hátt að sá sem möndl­una hreppir er tal­inn hæf­ast­ur. Stjórn­mál og per­sónu­leg tengsl ráða, stofn­unin er ein­fald­lega, jafn­vel fyrir sam­ein­ingu, of mik­il­væg póli­tískt til þess að reynt sé að leita uppi hæf­asta fólkið í störfin þótt afleið­ingar mis­taka í stjórn stofn­unar fyrir sam­fé­lagið geti verið og hafi stundum reynzt hörmu­leg­ar, t.d. fyrir hrun.  Þetta vanda­mál mun verða enn erf­ið­ara við­fangs eftir sam­ein­ingu við fjár­mála­eft­ir­lit­ið.  Þótt á góðum degi sé unnt að draga upp fal­leg skipu­rit af full­komnum heimi þá er veru­leik­inn yfir­leitt ekki svo ein­fald­ur. Þess vegna verður að gera stofn­anir þannig úr garði að sem minnstar líkur séu á því að mis­brestir verði í ráðn­ingu yfir­manna og rekstri þeirra. 

Í öðru lagi geta afskipti hins nýja Seðla­banka af hegðun fjár­mála­fyr­ir­tækja á mark­aði valdið deilum við stjórn­endur fyr­ir­tækj­anna og einnig stjórn­mála­öfl. Reyndar er næsta víst að slíkt mun ger­ast á ein­hverjum tíma­punkti. Í litlu sam­fé­lagi er til­hneig­ing til þess að slík deilu­mál verði per­sónu­leg. Sam­skipti sem í millj­óna­sam­fé­lögum væru fag­leg geta hæg­lega snú­ist upp í per­sónu­leg illindi. Mis­tök við afskipti af fjár­mála­stofn­unum og einnig óvin­sælar en rétt­læt­an­legar aðgerðir sem bitna á hagn­aði fjár­mála­stofn­ana geta þannig veikt þann hluta hins nýja seðla­banka sem sinnir hefð­bund­inni stjórn pen­inga­mála. Þessi hefur verið raunin síð­ustu miss­eri vegna þess að Seðla­bank­inn tók að sér gjald­eyr­is­eft­ir­lit árið 2009. Slíkt eft­ir­lit var bráð­nauð­syn­legt, krónan var í frjálsu falli og gjald­eyrir útflutn­ings­fyr­ir­tækja skil­aði sér illa inn í krónu­hag­kerfið af skilj­an­legum ástæð­um. En sam­skipti við eitt öflugasta fyr­ir­tæki lands­ins leiddu til deilna sem hafa veikt Seðla­bank­ann einmitt á þeim tíma sem mest reyndi á hann í kjöl­far gjald­þrots flug­fé­laga og ófriðar á vinnu­mark­aði. Nú þegar gjald­eyr­is­eft­ir­litið er að hverfa úr rekstr­inum þá er lagt til að eft­ir­lit með hegðun á fjár­mála­mörk­uðum sé tekið inn í stað­inn!

Í þriðja lagi verða stjórn­endur seðla­banka að haga ákvörð­unum sínum og fram­göngu með þeim hætti að sem lík­leg­ast sé að sjálf­stæði seðla­bank­ans verði virt. Þeir þurfa oft að beita sér á einu sviði og geta þá búist við óvin­sældum á meðal stjórn­mála­manna og jafn­vel rík­is­stjórn­ar. Gott dæmi væri vaxta­hækkun vegna meiri hættu á verð­bólgu rétt fyrir kosn­ing­ar. En sú hætta mynd­ast að hin sam­eig­in­lega stofnun geti þurft að vega og meta á hverjum tíma hvort leggja eigi í óvin­sælar aðgerðir á sviði pen­inga­mála, t.d. vaxta­hækk­un, eða á sviði fjár­mála­eft­ir­lits, t.d. skipta sér af rekstri öfl­ugs banka. Þarf þá sterk bein og skarpa dóm­greind til að gera ekki mis­tök á einu sviði á meðan öðrum mark­miðum er náð. Þannig geta aðgerðir á einu sviði lamað önnur svið hins sam­ein­aða banka.

Áhrif sam­ein­ingar á sjálf­stæði Seðla­banka Íslands

Hefð­bund­inn seðla­banki, sem sinnir ein­ungis pen­inga­stefnu, og fjár­mála­eft­ir­lit, sem sér um reglu­setn­ingu og eft­ir­lit, eru meðal mik­il­væg­ustu stofn­ana sam­fé­lags­ins. Þegar illa fer í rekstri þess­ara stofn­ana þá geta afleið­ing­arnar fyrir sam­fé­lagið verið gríð­ar­legar eins og ekki ætti að þurfa að útskýra fyrir les­end­um. 

Sam­ein­ing Seðla­bank­ans og Fjár­mála­eft­ir­lits­ins gæti gert erf­ið­ara að verja sjálf­stæði hinnar stóru og öfl­ugu stofn­un­ar. Verja þarf sjálf­stæðið bæði gagn­vart öfl­ugum inn­lendum fjár­mála­stofn­un­um, rík­is­stjórn og síð­ast en ekki síst póli­tískt tengdum fjár­mála­stofn­un­um. Minnstu mis­tök við eft­ir­lit með hegðun á mark­aði eða mati á áhættu í rekstri fjár­mála­stofn­ana geta valdið því að orð­spor og trú­verð­ug­leiki hinnar nýju stofn­unar minnki með ófyr­ir­sjá­an­legum afleið­ingum fyrir verð­bólgu og vaxta­stig. 

Nú er þróun innan lands og utan innan stjórn­mála í átt til þess að sýna stofn­un­um, inn­lendum sem erlend­um, minni virð­ingu og tala fyrir hags­munum „fólks­ins“ gegn þessum stofn­un­um. Oft er talað um „pop­u­l­is­ma“ í þessu sam­bandi. Svo gæti farið að það þrengi að sjálf­stæði seðla­banka og fjár­mála­eft­ir­lits. Góður árangur í bar­áttu við verð­bólgu á síð­ustu árum gæti jafn­vel orðið til þess að stjórn­mála­stéttin tæki lága verð­bólgu sem gef­inn hlut og áliti að minni ástæða væri því til þess að standa vörð um sjálf­stæði bank­ans.

Um þessar mundir eru ýmsir af þeim ein­stak­lingum sem tóku virkan þátt í fjár­mála­æv­in­týr­inu 2003-2008 að snúa aftur til lands­ins. Pen­ingum var í mörgum til­vikum komið undan árin 2007-2008 og eru þetta fjár­magn nú að skila sér til baka, einmitt þegar búið er að gera upp þrotabú hinna föllnu banka upp. Lík­legt er að a.m.k. einn öfl­ugur banki verði í eigu þess­ara aðila innan ekki langs tíma ef það hefur ekki gerst nú þeg­ar. Vand­inn er sá að rekstur bank­anna fyrir 2008 var ámæl­is­verður eins og margir refsi­dómar bera vitni um. Ekki eru öll kurl komin til grafar um þann rekst­ur.  End­ur­skoð­endur gegndu lyk­il­hlut­verki í því að láta bók­fært eigið fé marg­fald­ast á fáum árum en hafa ekki sýnt neina iðrun í þeim efn­um. Mis­vísandi upp­gjör voru for­senda þess að banka­kerfið marg­fald­að­ist að stærð á stuttum tíma og féll m.a. vegna þess að eigið fé var ekki raun­veru­legt heldur búið til með bók­halds­brellum og bank­anir of stórir til þess að ríkið gæti komið þeim til bjarg­ar. Það er því fyr­ir­sjá­an­legt að sömu aðilar komi sumir aftur til sög­unn­ar, ráði sömu end­ur­skoð­endur sem fyrr og reynir þá mikið á fjár­mála­eft­ir­lit.  Ef þessir aðilar tengj­ast stjórn­mála­flokkum þá mun reyna á sjál­stæði fjár­mála­eft­ir­lits bæði í sam­skiptum við bank­ana og einnig við rík­is­stjórn.  Þá væri betra að pen­inga­stefnan væri ekki undir sama þaki.

Loka­orð

Ef frum­varp um sam­ein­ingu Seðla­bank­ans og FME verður að lögum þá mun verða til gríð­ar­lega valda­mikil  stofn­un. Sú stofnun mun ekki ein­ungis ákveða vexti, bindi­skyldu og inn­grip á gjald­eyr­is­mark­aði og geta sett sér­staka bindi­skyldu á fjár­fest­ingu erlendra aðila í skráðum skulda­bréfum heldur mun hún setja reglur og hafa all­herjar­eft­ir­lit með starf­semi við­skipta­banka og hegðun aðila á mark­aði auk neyt­enda­vernd­ar. Hún getur jafn­vel lagt á stjórn­valds­sekt­ir. Slík stofnun getur litið vel út á skipu­riti en í raun verða til nokkur vanda­mál eða hættur sem vert er að huga að áður en lengra er haldið og hér hefur verið lýst.

Haustið 2016 var mynduð rík­is­sjórn Við­reisn­ar, Bjartrar fram­tíðar og Sjálf­stæð­is­flokks. Sumir þess­ara flokka vildu ger­breyta fyr­ir­komu­lagi pen­inga­mála og koma á svoköll­uðu mynt­ráði.  Þess vegna var skip­aður starfs­hópur til þess að kanna kosti í pen­inga­mál­um, hvort hér yrði áfram króna á fljót­andi gengi eða gengi hennar fest í eitt skipti fyrir öll með mynt­ráði. Þessi rík­is­stjórn féll haustið 2017 en starfs­hóp­ur­inn hélt störfum sínum áfram engu að síð­ur. Nú hefur afrakstur þeirrar vinnu haft þau óvæntu áhrif að fyrir liggur laga­frum­varp um sam­ein­ingu Seðla­bank­ans og Fjár­mála­eft­ir­lits­ins þótt hóp­ur­inn hafi ekki lagt til að neyt­enda­verd og eft­ir­lit með hegðun á mörk­uðum færi inn í Seðla­bank­ann. Hóp­ur­inn ætl­aði með til­lögum sínum að auka áherslu á fjár­mála­stöð­ug­leika þótt afleið­ing­arnar geti orðið aðr­ar.

Á síð­ustu tíu árum hefur farið fram stöðug vinna við að end­ur­skipu­leggja fram­kvæmd pen­inga­stefnu með breyttum áherslum og breyttri nýt­ingu stjórn­tækja. Í fyrsta sinn í sögu lýð­veld­is­ins hefur tek­ist að kalla fram jákvæða þróun þar sem saman fara hag­vöxt­ur, lág verð­bólga, jákvæður við­skipta­jöfn­uður og batn­andi staða gagn­vart útlöndum og vax­andi kaup­mátt­ur. Án efa hefur heppni ráðið ein­hverju en því verður ekki neitað að önnur beit­ing stjórn­tækja Seðla­bank­ans árin 2009-2019 hefur skilað stór­lega bættum árangri. Kannski gengur það að hafa sjálf­stæðan gjald­miðil án þess að hag­kerfið fari í gegnum dýfur með reglu­bundnum hætti, verð­bólgu­skot og skertan kaup­mátt!

En af hverju þarf þá að umbylta stjórn­kerf­inu á grund­velli til­lagna sem urðu til fyrir mis­skiln­ing með breyt­ingum sem stefna þessum árangri í tví­sýnu?  Er ekki betra að taka fleiri og smærri skref, halda í það sem gott er og bæta smám saman þegar við erum alveg viss um að næsta skref sé til bóta?  Og ekki gera ráð fyrir að emb­ætt­is­menn og stjórn­mála­menn hugsi alltaf ein­ungis um þjóð­ar­hag en ekki eigin hags­muni og sína póli­tísku stöð­u. 

Höf­undur er pró­fessor í hag­fræði við Háskóla Íslands og situr í pen­inga­stefnu­nefns Seðla­banka. Allar skoð­anir og álykt­anir sem hér koma fram eru á hans ábyrgð og end­ur­spegla ekki við­horf ann­arra nefnd­ar­manna.

Meira úr sama flokkiAðsendar greinar