Inngangur
Nú liggur fyrir Alþingi tillaga um sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins (790. mál á 149. löggjafarþingi). Þar er lagt til að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið verði sameinuð í eina stofnun og yrði allt eftirlit með fjármálastarfsemi þá hjá Seðlabanka Íslands. Viðfangsefni sameinaðrar stofnunar mun skiptast í peningastefnu; fjármálastöðugleika; og fjármálaeftirlit og þar með talið neytendavernd og eftirlit með hegðun aðila á skuldabréfa- og fjármálamarkaði. Þannig á að sameina verkefni hjá einni stofnun og er það réttlætt með auknu vægi þjóðhagsvarúðar. Á vef Alþingis segir þannig:
„Breytingunum er ætlað að auka skilvirkni og skýrleika ábyrgðar og bæta stjórnsýslu við ákvarðanatöku, nýtingu upplýsinga og möguleika á auknum gæðum greiningar og yfirsýnar. Lagt er til að bætt verði við tveimur varabankastjórum í Seðlabankanum og yrðu þeir þá þrír samtals. Gert er ráð fyrir að þrjár nefndir, m.a. skipaðar utanaðkomandi sérfræðingum, taki ákvarðanir um beitingu valdheimilda Seðlabankans varðandi peningastefnu og fjármálastöðugleika og á sviði fjármálaeftirlits.“
Í þessari stuttu grein mun ég benda á nokkrar hættur sem vert væri að hafa í huga þegar lögum um Seðlabankann er breytt með þessum hætti.
Sjálfstæði og völd seðlabanka
Meginhlutverk seðlabanka er að tryggja stöðugt verðlag og stöðugt fjármálakerfi. Til þess að auðvelda seðlabönkum að ná markmiðinu um stöðugt verðlag þá hefur bönkunum víðast hvar verið gefið tiltekið sjálfstæði frá ríkisstjórn. Ríkisstjórn getur þannig ekki á hverjum tíma gefið seðlabanka fyrirmæli um breytingar á vöxtum. Stjórnendur seðlabanka eru þess vegna varir um sig þegar kemur að yfirlýsingum og aðgerðum ríkisstjórna sem ógna sjálfstæði þeirra. Ástæða þess að þeir eru nú víða sjálfstæðar stofnanir er sú að nauðsyn þótti bera til að gera þeim kleift að beita stjórntækjum til þess að halda verðbólgu niðri án þess að hafa áhyggjur af skammtímaáhrifum á vinsældir meðal almennings en líklegt er að stjórnvöld myndu haga peningastefnu á þann hátt að staða efnahagsmála liti sem best út á kosningaári þótt verðbólga færi síðar úr böndum. Það að seðlabankar geti gert það sem þarf til þess að halda verðbólgu í skefjum gefur þeim trúverðugleika og dregur úr væntingum um framtíðarverðbólgu. Þannig verður peningastefnan skilvirkari.
En sjálfstæði seðlabanka gerir þá mjög valdamikla. Ókjörnir embættismenn geta haft áhrif á gengi gjaldmiðilsins og þar með einnig verð á innflutningi, haft bein áhrif á útlán banka með bindiskyldu og ákveðið vaxtastig innan lands og þar með vexti á húsnæðislánum, lánum til fyrirtækja og innlánsvexti á bankareikningum. Ákvarðanir Seðlabanka Íslands hafa oft sætt gagnrýni af hálfu stjórnmálamanna og jafnvel ráðherra. Stöðugur styrr stendur um sjálfstæði hans og um persónu seðlabankastjóra. Seðlabankastjóri þarf sífellt að standa vörð um sjálfstæði og trúverðugleika stofnunarinnar.
Sjálfstæði fjármálaeftirlits
Á fjármálaeftirlit einnig að vera sjálfstætt eða lúta pólitísku valdi? Rökin fyrir sjálfstæðu eftirliti eru þau annars vegar að hætta sé á að þeir sem hafa á eftirlit með, þ.e.a.s. aðilar á fjármálamarkaði, nái tökum á eftirlitinu (e. regulatory capture) og hins vegar að stjórnmálaöfl nái yfirhöndinni og láti þá eftirlitið stjórnast af pólitískum hagsmunum sínum til skamms tíma, t.d. að ekki megi hemja bankakerfi sem vex of hratt fyrir kosningar. Hér eru því einnig rök fyrir sjálfstæði en þau eru sumpart annars konar og aðrir kraftar ógna sjálfstæði fjármálaeftirlits.
Fjármálaeftirliti er ætlað að gæta þess að viðskiptabankar og aðrar fjármála stofnanir taki ekki of mikla áhættu í viðleitni sinni til að skila sem mestum hagnaði. Stjórnendur banka verða að vega og meta hversu mikla áhættu á að taka í rekstri banka sem annars miðar að því að ná sem bestri afkomu. Það getur verið mikil freisting í þessum rekstri að taka áhættu til að hámarka hagnað til skamms tíma einkum ef aðgengi að erlendu fjármagni er fullkomlega frjálst. Þannig er unnt að reka banka með lakari afkomu en minni áhættu eða með því að auka áhættu og einnig hagnað til skamms tíma.
Viðskiptabankar á Íslandi árin 2003-2008 eru skólabókardæmi um það sem getur farið úrskeiðis. Óheft aðgengi að erlendu lánsfé sem fékkst í skjóli lánshæfis ríkissjóðs (lánardrottnar gátu reiknað með að ríkið kæmi til hjálpar ef bankar lentu í vanskilum!) gerði eigendunum kleift að hagnast gríðarlega til skamms tíma en með því að stofna til mikillar áhættu bæði innan hvers banka og í krónuhagkerfinu. Aðgengi að erlendu lánsfé gerir bönkum og eigendum þeirra kleift að hagnast mikið til skamms tíma með meiri skuldsetningu en möguleg væri innan lands.
En sjálfstæði fjármálaeftirlits er einnig stundum ógnað af stjórnvöldum. Aðgerðir sem beinast gegn ákveðnum fjármálastofnunum geta haft áhrif á hagkerfið til lengri tíma. Gott dæmi er stefna íslensku ríkisstjórnarinnar fyrir 2008 að því að koma upp alþjóðlegri fjármálamiðstöð á Íslandi, slaka á regluverki og styðja við vöxt bankanna. Aðgerðir FME til að hamla slíkum vexti hefðu þá gengið á skjön við stefnu ríkissjórnarinnar.
Ekki þarf mikið ímyndundarafl til að ímynda sér að ráðandi stofnanir á fjármálamörkuðum séu tengdar stjórnmálaflokkum eða stjórnmálamönnum á einhvern hátt. Þá steðjar hætta að eftirlitinu úr tveimur áttum: Í fyrsta lagi reyna stórar stofnanir á fjármálamarkaði að ná tökum á fjármálaeftirlitinu; ráða til sín reyndasta starfsfólk þess, hafa fleiri lögfræðinga á sínum vegum og á betri kjörum en eftirlitið getur haft. Í öðru lagi geta pólitískir hagsmunir komið fram í vali á stjórnarmönnum fjármálaeftirlitsins og þrýstingur frá ráðherrum haft áhrif á gerðir þess. Hættan er þá sú að fjármálakerfið verði brothætt þótt hagnaður sé mikill og ef illa fer þá bitni afleiðingarnar á almenningi á meðan eigendur komi sínu fé í skjól.
Aðgerðir fjármálaeftirlits felast í beinum afskiptum af rekstri fjármálafyrirtækja til að draga úr áhættusókn þeirra og geta þær hæglega bitnað á afkomu viðkomandi fyrirtækja. Því er mikilvægt að fjármálaeftirlit sé faglegt, lúti ekki flokkspólitískum vilja, og einnig að það fari ekki offari. En líklegt er að aðgerðir fjármálaeftirlits verði engu að síður umdeildar. Sérstaklega á þetta við um eftirlit um viðskiptahætti á markaði og neytendavernd sem gefur eftirlitinu, og eftir sameiningu Seðlabankanum, heimild til þess að ákveða refsingar fyrir ólöglega hegðun á skuldabréfa og hlutabréfamarkaði.
Hvað getur farið úrskeiðis við sameiningu?
Sameining Seðlabankans og FME á væntanlega að búa til sterkari stofnun. Skv. vef Alþingis er breytinguum „ætlað að auka skilvirkni og skýrleika ábyrgðar og bæta stjórnsýslu við ákvarðanatöku, nýtingu upplýsinga og möguleika á auknum gæðum greiningar og yfirsýnar.“ Kannski myndi þetta gerast í fullkomnum heimi en í þeim heimi sem við búum í getur afleiðingin orðið þver öfug.
Í fyrsta lagi er líklegt að pólitísk áhrif á stjórn hins nýja seðlabanka verði meiri einfaldlega vegna þess hversu öflug stofnunin verður og hversu áhrifa hennar mun gæta víða. Stofnun sem setur reglur á fjármálamarkaði, hefur eftirlit með hegðun fyrirtækja á markaði og getur farið inn í rekstur fjármálastofnana ef henni finnst rekstur of áhættusamur og þar að auki ákveðið vexti, bindiskyldu og haft mikil áhrif á gengi gjaldmiðils í gegnum kaup og sölu á gjaldeyri gæti þannig einfaldlega verið of stór og valdamikil til þess að stjórnmálamenn, þ.e.a.s. þeir sem eru í ríkisstjórn á hverjum tíma, geti látið fagleg sjónarmið ráða við val á yfirmönnum. Pólitísk og persónuleg hollusta mun skipta enn meira máli en áður. Sjálfstæði starfseminnar væri þá ógnað.
Nógu erfitt hefur verið hingað til að ráða seðlabankastjóra á faglegum nótum. Þess í stað hefur ráðningaferlið yfirleitt verið eins og möndluleikur í jólaboði þar sem t.d. 16 sækja um og einn hreppir möndluna sem húsmóðirin ein veit hvar er, umsóknir eru metnar á þann hátt að sá sem möndluna hreppir er talinn hæfastur. Stjórnmál og persónuleg tengsl ráða, stofnunin er einfaldlega, jafnvel fyrir sameiningu, of mikilvæg pólitískt til þess að reynt sé að leita uppi hæfasta fólkið í störfin þótt afleiðingar mistaka í stjórn stofnunar fyrir samfélagið geti verið og hafi stundum reynzt hörmulegar, t.d. fyrir hrun. Þetta vandamál mun verða enn erfiðara viðfangs eftir sameiningu við fjármálaeftirlitið. Þótt á góðum degi sé unnt að draga upp falleg skipurit af fullkomnum heimi þá er veruleikinn yfirleitt ekki svo einfaldur. Þess vegna verður að gera stofnanir þannig úr garði að sem minnstar líkur séu á því að misbrestir verði í ráðningu yfirmanna og rekstri þeirra.
Í öðru lagi geta afskipti hins nýja Seðlabanka af hegðun fjármálafyrirtækja á markaði valdið deilum við stjórnendur fyrirtækjanna og einnig stjórnmálaöfl. Reyndar er næsta víst að slíkt mun gerast á einhverjum tímapunkti. Í litlu samfélagi er tilhneiging til þess að slík deilumál verði persónuleg. Samskipti sem í milljónasamfélögum væru fagleg geta hæglega snúist upp í persónuleg illindi. Mistök við afskipti af fjármálastofnunum og einnig óvinsælar en réttlætanlegar aðgerðir sem bitna á hagnaði fjármálastofnana geta þannig veikt þann hluta hins nýja seðlabanka sem sinnir hefðbundinni stjórn peningamála. Þessi hefur verið raunin síðustu misseri vegna þess að Seðlabankinn tók að sér gjaldeyriseftirlit árið 2009. Slíkt eftirlit var bráðnauðsynlegt, krónan var í frjálsu falli og gjaldeyrir útflutningsfyrirtækja skilaði sér illa inn í krónuhagkerfið af skiljanlegum ástæðum. En samskipti við eitt öflugasta fyrirtæki landsins leiddu til deilna sem hafa veikt Seðlabankann einmitt á þeim tíma sem mest reyndi á hann í kjölfar gjaldþrots flugfélaga og ófriðar á vinnumarkaði. Nú þegar gjaldeyriseftirlitið er að hverfa úr rekstrinum þá er lagt til að eftirlit með hegðun á fjármálamörkuðum sé tekið inn í staðinn!
Í þriðja lagi verða stjórnendur seðlabanka að haga ákvörðunum sínum og framgöngu með þeim hætti að sem líklegast sé að sjálfstæði seðlabankans verði virt. Þeir þurfa oft að beita sér á einu sviði og geta þá búist við óvinsældum á meðal stjórnmálamanna og jafnvel ríkisstjórnar. Gott dæmi væri vaxtahækkun vegna meiri hættu á verðbólgu rétt fyrir kosningar. En sú hætta myndast að hin sameiginlega stofnun geti þurft að vega og meta á hverjum tíma hvort leggja eigi í óvinsælar aðgerðir á sviði peningamála, t.d. vaxtahækkun, eða á sviði fjármálaeftirlits, t.d. skipta sér af rekstri öflugs banka. Þarf þá sterk bein og skarpa dómgreind til að gera ekki mistök á einu sviði á meðan öðrum markmiðum er náð. Þannig geta aðgerðir á einu sviði lamað önnur svið hins sameinaða banka.
Áhrif sameiningar á sjálfstæði Seðlabanka Íslands
Hefðbundinn seðlabanki, sem sinnir einungis peningastefnu, og fjármálaeftirlit, sem sér um reglusetningu og eftirlit, eru meðal mikilvægustu stofnana samfélagsins. Þegar illa fer í rekstri þessara stofnana þá geta afleiðingarnar fyrir samfélagið verið gríðarlegar eins og ekki ætti að þurfa að útskýra fyrir lesendum.
Sameining Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins gæti gert erfiðara að verja sjálfstæði hinnar stóru og öflugu stofnunar. Verja þarf sjálfstæðið bæði gagnvart öflugum innlendum fjármálastofnunum, ríkisstjórn og síðast en ekki síst pólitískt tengdum fjármálastofnunum. Minnstu mistök við eftirlit með hegðun á markaði eða mati á áhættu í rekstri fjármálastofnana geta valdið því að orðspor og trúverðugleiki hinnar nýju stofnunar minnki með ófyrirsjáanlegum afleiðingum fyrir verðbólgu og vaxtastig.
Nú er þróun innan lands og utan innan stjórnmála í átt til þess að sýna stofnunum, innlendum sem erlendum, minni virðingu og tala fyrir hagsmunum „fólksins“ gegn þessum stofnunum. Oft er talað um „populisma“ í þessu sambandi. Svo gæti farið að það þrengi að sjálfstæði seðlabanka og fjármálaeftirlits. Góður árangur í baráttu við verðbólgu á síðustu árum gæti jafnvel orðið til þess að stjórnmálastéttin tæki lága verðbólgu sem gefinn hlut og áliti að minni ástæða væri því til þess að standa vörð um sjálfstæði bankans.
Um þessar mundir eru ýmsir af þeim einstaklingum sem tóku virkan þátt í fjármálaævintýrinu 2003-2008 að snúa aftur til landsins. Peningum var í mörgum tilvikum komið undan árin 2007-2008 og eru þetta fjármagn nú að skila sér til baka, einmitt þegar búið er að gera upp þrotabú hinna föllnu banka upp. Líklegt er að a.m.k. einn öflugur banki verði í eigu þessara aðila innan ekki langs tíma ef það hefur ekki gerst nú þegar. Vandinn er sá að rekstur bankanna fyrir 2008 var ámælisverður eins og margir refsidómar bera vitni um. Ekki eru öll kurl komin til grafar um þann rekstur. Endurskoðendur gegndu lykilhlutverki í því að láta bókfært eigið fé margfaldast á fáum árum en hafa ekki sýnt neina iðrun í þeim efnum. Misvísandi uppgjör voru forsenda þess að bankakerfið margfaldaðist að stærð á stuttum tíma og féll m.a. vegna þess að eigið fé var ekki raunverulegt heldur búið til með bókhaldsbrellum og bankanir of stórir til þess að ríkið gæti komið þeim til bjargar. Það er því fyrirsjáanlegt að sömu aðilar komi sumir aftur til sögunnar, ráði sömu endurskoðendur sem fyrr og reynir þá mikið á fjármálaeftirlit. Ef þessir aðilar tengjast stjórnmálaflokkum þá mun reyna á sjálstæði fjármálaeftirlits bæði í samskiptum við bankana og einnig við ríkisstjórn. Þá væri betra að peningastefnan væri ekki undir sama þaki.
Lokaorð
Ef frumvarp um sameiningu Seðlabankans og FME verður að lögum þá mun verða til gríðarlega valdamikil stofnun. Sú stofnun mun ekki einungis ákveða vexti, bindiskyldu og inngrip á gjaldeyrismarkaði og geta sett sérstaka bindiskyldu á fjárfestingu erlendra aðila í skráðum skuldabréfum heldur mun hún setja reglur og hafa allherjareftirlit með starfsemi viðskiptabanka og hegðun aðila á markaði auk neytendaverndar. Hún getur jafnvel lagt á stjórnvaldssektir. Slík stofnun getur litið vel út á skipuriti en í raun verða til nokkur vandamál eða hættur sem vert er að huga að áður en lengra er haldið og hér hefur verið lýst.
Haustið 2016 var mynduð ríkissjórn Viðreisnar, Bjartrar framtíðar og Sjálfstæðisflokks. Sumir þessara flokka vildu gerbreyta fyrirkomulagi peningamála og koma á svokölluðu myntráði. Þess vegna var skipaður starfshópur til þess að kanna kosti í peningamálum, hvort hér yrði áfram króna á fljótandi gengi eða gengi hennar fest í eitt skipti fyrir öll með myntráði. Þessi ríkisstjórn féll haustið 2017 en starfshópurinn hélt störfum sínum áfram engu að síður. Nú hefur afrakstur þeirrar vinnu haft þau óvæntu áhrif að fyrir liggur lagafrumvarp um sameiningu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins þótt hópurinn hafi ekki lagt til að neytendaverd og eftirlit með hegðun á mörkuðum færi inn í Seðlabankann. Hópurinn ætlaði með tillögum sínum að auka áherslu á fjármálastöðugleika þótt afleiðingarnar geti orðið aðrar.
Á síðustu tíu árum hefur farið fram stöðug vinna við að endurskipuleggja framkvæmd peningastefnu með breyttum áherslum og breyttri nýtingu stjórntækja. Í fyrsta sinn í sögu lýðveldisins hefur tekist að kalla fram jákvæða þróun þar sem saman fara hagvöxtur, lág verðbólga, jákvæður viðskiptajöfnuður og batnandi staða gagnvart útlöndum og vaxandi kaupmáttur. Án efa hefur heppni ráðið einhverju en því verður ekki neitað að önnur beiting stjórntækja Seðlabankans árin 2009-2019 hefur skilað stórlega bættum árangri. Kannski gengur það að hafa sjálfstæðan gjaldmiðil án þess að hagkerfið fari í gegnum dýfur með reglubundnum hætti, verðbólguskot og skertan kaupmátt!
En af hverju þarf þá að umbylta stjórnkerfinu á grundvelli tillagna sem urðu til fyrir misskilning með breytingum sem stefna þessum árangri í tvísýnu? Er ekki betra að taka fleiri og smærri skref, halda í það sem gott er og bæta smám saman þegar við erum alveg viss um að næsta skref sé til bóta? Og ekki gera ráð fyrir að embættismenn og stjórnmálamenn hugsi alltaf einungis um þjóðarhag en ekki eigin hagsmuni og sína pólitísku stöðu.
Höfundur er prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands og situr í peningastefnunefns Seðlabanka. Allar skoðanir og ályktanir sem hér koma fram eru á hans ábyrgð og endurspegla ekki viðhorf annarra nefndarmanna.
