Orkupakkinn: Hræðast Íslendingar eigið fullveldi?

Skúli Magnússon fjallar um þriðja orkupakkann í aðsendri grein og spyr hvort Íslendingar hræðist eigið fullveldi.

Auglýsing

Stór­kalla­legar yfir­lýs­ingar um að skarð sé höggvið í full­veldi rík­is­ins, stjórn­ar­skrá lýð­veld­is­ins brotin og hálf­kveðnar vísur um að Íslend­ingar afsali sér yfir­ráðum yfir auð­lindum sínum með inn­leið­ingu svo­nefnds þriðja orku­pakka ESB hafa verið áber­andi í fjöl­miðla­um­ræðu und­an­far­ið. Minna hefur þó borið á því að þessar stað­hæf­ingar hafi verið rök­studdar með vísan til nán­ari efn­is­þátta þeirra gerða sem hér er um að ræða.

„Pöntuð álit“

Gagn­rýnendur orku­pakk­ans hafa gert sér tals­verðan mat úr lög­fræði­á­liti Stef­áns Más Stef­áns­sonar og Frið­riks Árna Frið­riks­sonar Hir­st, sem telja „vafa und­ir­orpið hvort [fram­sal vald­heim­ilda sam­kvæmt 7. til 9. gr. reglu­gerðar nr. 713/2009 um að koma á fót Sam­starfs­stofnun eft­ir­lits­að­ila á orku­mark­aði eins og reglu­gerðin hefur verið löguð að EES-­samn­ingn­um] gangi lengra en rúmist innan ákvæða stjórn­ar­skrár­innar miðað við núver­andi aðstæður og for­sendur EES-­samn­ings­ins“. Minna hefur verið fjallað um álit þess fjöl­breytta hóps inn­lendra og erlendra lög­fræð­inga sem hafa kom­ist að þeirri nið­ur­stöðu að ekk­ert væri því stjórn­skipu­lega til fyr­ir­stöðu að orku­pakk­inn væri inn­leidd­ur. Þeir hafa hins vegar mátt sitja undir dylgjum um að álit þeirra væru „pönt­uð“ og þeir væru jafn­vel hlut­deild­ar­menn í ráða­bruggi um að afhenda útlend­ingum auð­lindir lands­ins.

Auglýsing

Eru lög­fræð­ingar virki­lega svona ósam­mála?

Af frétta­flutn­ingi mætti e.t.v. draga þá ályktun að veru­legur ágrein­ingur sé meðal lög­fræð­inga um efni og stjórn­skipu­lega þýð­ingu orku­pakk­ans. Sú er þó ekki raunin þegar fyr­ir­liggj­andi álit lög­fræð­inga, þ.á m. þeirra Stef­áns Más og Frið­riks, eru nánar skoð­uð:

  1. Allir lög­fræð­ingar eru sam­mála um að stjórn­skipu­leg álita­mál eru tak­mörkuð við 7. til 9. gr. reglu­gerðar nr. 713/2009, en þar er ACER falið vald til að taka ákvarð­anir um skil­mála og skil­yrði fyrir aðgangi mark­aðs­að­ila að grunn­virki fyrir raf­orku sem tengir a.m.k. tvö aðild­ar­ríki saman við þær aðstæður að ágrein­ingur er uppi milli eft­ir­lits­stjórn­valda þess­ara ríkja. Aðlögun orku­pakk­ans að EES-­samn­ingnum gerir ráð fyrir að Eft­ir­lits­stofnun EFTA (ESA) muni taka þessar ákvarð­anir á grund­velli til­lögu (“upp­kasts”) frá ACER en jafn­framt munu eft­ir­lits­stjórn­völd EFTA-­ríkj­anna taka þátt í starfi og máls­með­ferð ACER án atkvæð­is­rétt­ar.
  2. Allir lög­fræð­ingar eru sam­mála um að vald­heim­ildir ACER/ESA gagn­vart Íslandi verða ekki virkar nema fyrir hendi sé teng­ing íslensks orku­mark­aðar við markað EES. Án teng­ingar eru þessar heim­ildir án raun­hæfrar þýð­ing­ar.
  3. Allir lög­fræð­ingar eru sam­mála um að engin skylda verði leidd af orku­pakk­anum um að heim­ila lagn­ingu sæstrengs milli Íslands og ann­ars EES-­rík­is. Gildir þá einu þótt slík sam­teng­ing milli ríkja sé í sam­ræmi við orku­stefnu ESB, sé litin jákvæðum augum af hálfu sam­bands­ins og fyrir hendi sé aðgerð­ar­á­ætlun sam­bands­ins um slíkar teng­ingar þar sem strengur milli Íslands og Bret­lands er talin upp á verk­efna­lista.
  4. Allir lög­fræð­ingar eru sam­mála um að í orku­pakk­anum er ekki að finna ákvæði sem snúa beint að auð­linda­nýt­ingu, svo sem hvort auka eigi orku­fram­leiðslu almennt eða á ákveðnum svið­um.
  5. Allir lög­fræð­ingar eru sam­mála um að Alþingi er, í krafti full­veldis rík­is­ins, heim­ilt að fram­selja vald­heim­ildir til alþjóð­legra stofn­ana á afmörk­uðum sviðum að upp­fylltum ákveðnum skil­yrðum með sam­bæri­legum hætti og gengið var út frá við aðild Íslands að EES-­samn­ingum árið 1993. Lög­fræð­ingar eru einnig að meg­in­stefnu sam­mála um hvaða skil­yrði er hér að ræða.
  6. Allir lög­fræð­ingar eru sam­mála um að þótt full­valda ríki fram­selji alþjóð­legri stofnun til­teknar vald­heim­ildir líður full­veldi þess ekki þar með undir lok.

Um hvað stendur þá ágrein­ing­ur­inn?

Lög­fræð­ingar sem fjallað hafa um stjórn­skipu­leg álita­mál vegna orku­pakk­ans virð­ast sam­mála um að það fram­sal vald­heim­ilda sem hér um að ræða full­nægi því skil­yrði að telj­ast nauð­syn­legt vegna alþjóða­sam­vinnu sem Ísland tekur þátt í og helg­ast af mik­il­vægum hags­munum rík­is­ins eins og þeir hafa verið metnir af Alþingi.

Lög­fræð­ingar virð­ast einnig vera sam­mála um að heim­ild­irnar séu ekki óhóf­lega íþyngj­andi fyrir íslenska rík­ið, en ákvarð­anir ACER/ESA myndu bein­ast gegn íslenskri rík­is­stofnun (Orku­stofn­un) en ekki einka­að­il­um. Stefán Már og Frið­rik ýja reyndar að því í sinni álits­gerð að aðkoma ESA að umræddum ákvörð­unum yrði ein­ungis form­legs eðlis og því væri það í reynd ACER sem færi með ákvörð­un­ar­vald­ið. Þessu er ég ósam­mála og bendi á að með aðkomu sinni að ACER og neit­un­ar­valdi ESA sé staða EFTA-­ríkj­anna tryggð með ekki lak­ari hætti en á við um EES-­samn­ing­inn í heild sinni. Hvað sem líður hug­leið­ingum Stef­áns Más og Frið­riks um þetta virð­ast þeir eftir sem áður teja að sú aðlögun að EES-­samn­ingnum sem hér er kveðið á um (og á sér skýra fyr­ir­mynd í gerðum um evr­ópskt fjár­mála­eft­ir­lit sem inn­leiddar voru árið 2016) full­nægi skil­yrði um stjórn­skip­un­ar­innar um að fram­sal vald­heim­ilda fari fram á gagn­kvæmnis og jafn­ræð­is­grund­velli. Ágrein­ingur okkar um þetta atriði skiptir því ekki höf­uð­máli.

And­stætt nið­ur­stöðu minni og ýmissa ann­arra lög­fræð­inga telja þeir Stefán Már og Frið­rik hins vegar vafa­samt hvort umrætt fram­sal full­nægi því skil­yrði að „vera vel skil­greint og á afmörk­uðu svið­i“. Ekki þarf laga­próf til að átta sig á því að það svið sem hér um ræðir er skýr­lega afmark­að, þ.e. flutn­ingur raf­orku um sæstreng eða annan sam­tengil. Ágrein­ing­ur­inn snýst því fremur um hvort heim­ild­irnar séu nægi­lega vel skil­greindar en tví­menn­ing­arnir telja að í ýmsum atriðum sé það óskrifað blað hvernig ACER/ESA muni beita heim­ildum sín­um.

Ég hef m.a. bent á að þær ákvarð­anir sem hér er um að ræða styðj­ist við ítar­legar reglur EES-­samn­ings­ins um orku­mál svo og frek­ari reglur sem settar hafa verið á grund­velli EES-­gerða um flutn­ing orku (m.a. svo­nefnda net­mála eða „Network Codes“). Þótt ACER/ESA hafi hér óhjá­kvæmi­lega eitt­hvert mat við þær aðstæður að ágrein­ingur er uppi með eft­ir­lit­stjórn­völdum tveggja eða fleiri EES-­ríkja er staðan því síður en svo sú að þessar stofn­anir fari með ein­hvers konar geð­þótta­vald. Mis­fari þessar stofn­anir með vald sitt er þar að auki hægt að skjóta ákvörð­unum þeirra til EFTA-­dóm­stóls­ins (í til­viki Íslands). Til hlið­sjónar má benda á þær ákvarð­anir sem ACER hefur þegar tekið og mála sem fjallað hefur verið um af kæru­nefnd orku­mála ESB sem gefa fyllri mynd af heim­ildum og starf­semi stofn­un­ar­inn­ar.

Úr umræddum lög­fræði­legum ágrein­ingi yrði ekki skorið nema fyrir íslenskum dóm­stól­um. Verði gerð­irnar inn­leiddar getur slíkt dóms­mál hins vegar aldrei litið dags­ins ljós án þess að sæstrengur verði lagður og jafn­framt hafi komið til þess að heim­ildum ACER/ESA hafi verið beitt í kjöl­far ágrein­ings Orku­stofn­unar og eft­ir­lits­stjórn­valds ann­ars EES-­rík­is. 

Hræð­ast Íslend­ingar eigið full­veldi?

Þær ákvarð­anir sem einna helst er vísað til af gagn­rýnendum þriðja orku­pakk­ans, þ.e. ákvarð­anir um sæstreng og nýt­ingu orku­auð­linda, eru og verða áfram í höndum íslenska rík­is­ins, en ekki yfir­þjóð­legra stofn­ana. Í reynd eru það því ákvarð­anir íslenskra stjórn­ar­stofn­ana, sem teknar yrðu í krafti íslensks full­veld­is, sem þessir gagn­rýnendur hafa áhyggjur af en ekki hugs­an­leg beit­ing hins yfir­þjóð­lega valds. Það er hins vegar mis­kiln­ingur að stjórn­ar­skráin sé ein­hvers konar vörn gegn því að Alþingi og stjórn­völd taki van­hugs­aðar ákvarð­an­ir, t.d. um að heim­ila lagn­ingu sæstrengs. Stjórn­skipu­lega er Alþingi mögu­legt að sam­þykkja lagn­ingu strengs hvort heldur orku­pakk­inn er inn­leiddur eða ekki. Íslend­ingar geta einnig, í krafti full­veldis ríks­ins, synjað um inn­leið­ingu orku­pakk­ans og þar með sett málið á byrj­un­ar­reit innan inn­leið­ing­ar­ferlis EES með nokkuð aug­ljósum afleið­ingum fyrir afdrif orku­pakk­ans en öllu óljós­ari áhrifum til fram­tíðar á EES-­sam­starfið og stöðu Íslands í því. Íslend­ingar geta einnig, hvenær sem er, sagt EES-­samn­ingnum upp með 12 mán­aða fyr­ir­vara ef talið er að samn­ing­ur­inn þjóni ekki lengur hags­munum þjóð­ar­innar og betri kostir séu í stöð­unni.

Stjórn­skip­unin svarar því einu til að Ísland sé full­valda ríki og end­an­legt vald um fram­an­greind atriði sé í höndum íslenskra stjórn­ar­stofn­ana, einkum Alþingis sem kosið er af þjóð­inni. Stjórn­skip­unin svarar því hins vegar ekki hvernig Íslend­ingar eiga að fara með eigið full­veldi, meðal ann­ars í sam­starfi sínu við önnur full­valda ríki og við nýt­ingu auð­linda lands­ins. Því verða Íslend­ingar sjálfir að svara og bera ábyrgð á.

Höf­undur er hér­aðs­dóm­ari og dós­ent við laga­deild HÍ.

Samvinna er möguleg - Kjarasamningar sköpuðu farveg fyrir traust
Nefndarmaður í peningastefnunefnd Seðlabanka Íslands segir að nú sé tilefni til þess að bregðast við breyttri stöðu, með viðspyrnu sem er eins og teiknuð upp úr kennslubók.
Kjarninn 26. maí 2019
Karolina Fund: Breiðdalsbiti – Matvælaþróun úr afurðum svæðisins
Guðný Harðardóttir er sauðfjárbóndi í húð og hár sem vill koma afurðum sínum og öðrum afurðum úr Breiðdalnum á þann stall sem þær eiga heima á.
Kjarninn 26. maí 2019
Búin að finna kjallara undir botninum á siðferði í íslenskri pólitík
Þingflokksformaður Pírata segir að munurinn á ofteknum akstursgreiðslumálum þingmanna í Noregi og á Ísland sé að þar sem málið rannsakað og pólitísk ábyrgð tekin. Hér sé málið ekki rannsakað og pólitísk ábyrgð sé engin.
Kjarninn 26. maí 2019
Bára Huld Beck
Í frelsi felst ábyrgð – og í orðum einnig
Kjarninn 26. maí 2019
Segir að Björk hafi skorið upp herör á óupplýstan hátt gegn Magma
Rekstrarhagnaður HS Orku jókst um tæpan milljarð króna í fyrra. Ross Beaty mun líkast til yfirgefa félagið fljótlega og í síðasta ávarpi hans í ársskýrslu fer hann yfir hæðir og lægðir.
Kjarninn 26. maí 2019
Lars Løkke Rasmussen forsætisráðherra Danmerkur og Mette Frederiksen leiðtogi jafnaðarmanna.
Óvissa í dönskum stjórnmálum
Þingkosningar verða í Danmörku eftir tíu daga, skoðanakannanir benda til stjórnarskipta. Málefni innflytjenda og flóttafólks hafa mjög sett svip sinn á kosningabaráttuna, kosningar til Evrópuþings fá litla athygli.
Kjarninn 26. maí 2019
Vonast eftir frjálslyndri ríkisstjórn eftir næstu kosningar
Þórhildur Sunna Ævarsdóttir segir að núverandi ríkisstjórn sé síðasta vígi gamla flokkakerfisins. Skýrustu víglínurnar á Alþingi í dag séu á milli frjálslyndis og íhaldssemi.
Kjarninn 25. maí 2019
Metani breytt í koltvíoxíð
Hvatinn fjallar um líkan af nokkurs konar metanbindandi loftræstingu sem vísindahópur við Stanford University hefur gert til þess að koma í veg fyrir að metan fari beint út í andrúmsloftið.
Kjarninn 25. maí 2019
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar