Fyrir Alþingi liggur frumvarp til laga um vernd uppljóstrara. Frumvarpið var til umfjöllunar á málstofu Lagadeildar Háskóla Íslands á Þjóðarspeglinum sem fram fór 1. nóvember sl. undir stjórn greinarhöfundar. Erindi á málstofunni héldu Ólafur Jóhannes Einarsson, ritari EFTA-dómstólsins, Finnur Þór Vilhjálmsson, saksóknari við embætti héraðssaksóknara, Oddur Þorri Viðarsson, lögfræðingur í forsætisráðuneytinu, og Heiðrún Björk Gísladóttir, verkefnisstjóri hjá Samtökum atvinnulífsins.
Í þessari grein er leitast við að draga saman helstu efnisatriði frumvarpsins og meðal annars gera grein fyrir því hvort reglur frumvarpsins veiti lögreglu og ákæruvaldi heimild til að leysa uppljóstrara undan saksókn sem ljóstrar upp um hugsanleg refsiverð brot sem hann hefur sjálfur verið þátttakandi í.
Hverjir munu njóta verndar og í hverju felst hún?
Gildissvið frumvarpsins er afmarkað í 1. gr. þess. Þar segir að lögin gildi um starfsmenn sem greina í góðri trú frá upplýsingum eða miðla gögnum um brot á lögum eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitenda þeirra, hvort sem þeir starfa hjá hinu opinbera eða á einkamarkaði. Með ámælisverðri háttsemi er vísað til hátternis sem stefnir almannahagsmunum í hættu, t.d. hátterni sem ógnar heilsu eða öryggi fólks eða umhverfi, án þess að um sé að ræða augljóst brot á lögum eða reglum. Í athugasemdum með frumvarpinu er tekið fram að reglur frumvarpsins nái einnig til einstaklinga sem miðla upplýsingum um fyrrverandi vinnuveitanda sinn. Það er því ekki skilyrði verndar samkvæmt frumvarpinu að viðkomandi sé enn við störf hjá hlutaðeigandi vinnuveitanda.
Hver eru skilyrði verndar samkvæmt frumvarpinu? Innri uppljóstrun er meginreglan
Skilyrði þess að starfsmaður njóti verndar samkvæmt reglum frumvarpsins er að miðlun upplýsinga sé hagað í samræmi við tiltekið verklag sem kveðið er á um í frumvarpinu. Í þeim efnum gerir frumvarpið greinarmun á innri og ytri uppljóstrun, en ytri uppljóstrun er að jafnaði ekki heimil nema innri uppljóstrun hafi verið reynd til þrautar án þess að hún hafi borið fullnægjandi árangur. Innri uppljóstrun felst í því að upplýsingum er miðlað í góðri trú til aðila sem stuðlað getur að því að látið verði af eða brugðist við lögbroti eða ámælisverðri háttsemi án þess að upplýsingarnar eða gögnin verði gerð opinber. Móttakandi upplýsinga getur þá t.d. verið yfirmaður á viðkomandi vinnustað eða þá eftir atvikum lögregluyfirvöld eða aðrir opinberir eftirlitsaðilar á borð við umboðsmann Alþingis, ríkisendurskoðanda og Vinnueftirlit ríkisins.
Ytri uppljóstrun er undantekningin
Kjarninn í innri uppljóstrun er sem fyrr segir sá að upplýsingum um lögbrot og ámælisverða háttsemi er miðlað innan fyrirtækis eða til eftirlitsaðila án þess að upplýsingarnar eða nafn starfsmannsins sem í hlut á komist á almannavitorð. Ytri uppljóstrun felst aftur á móti í því að miðla upplýsingum í góðri trú til utanaðkomandi aðila, þar á meðal fjölmiðla, eða m.ö.o. til almennings. Skilyrði ytri uppljóstrunar eru að innri uppljóstrun hafi áður verið reynd til þrautar sem fyrr segir og að starfsmaðurinn hafi réttmæta ástæðu til að ætla að um háttsemi sé að ræða sem getur varðað fangelsisrefsingu. Í algjörum undantekningartilvikum er ytri uppljóstrun þó heimil án þess að ofangreindum skilyrðum sé fullnægt ef innri uppljóstrun kemur af gildum ástæðum ekki til greina. Þá er það gert að skilyrði að miðlun upplýsinga teljist vera í þágu svo brýnna almannahagsmuna að hagsmunir vinnuveitanda eða annarra verði að víkja fyrir hagsmunum af því að upplýsingum sé miðlað til utanaðkomandi aðila, svo sem til að vernda öryggi ríkisins, hagsmuni þess á sviði varnarmála, efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins, heilsu manna eða umhverfið. Í athugasemdum með frumvarpinu er tekið sem dæmi að starfsmaður búi yfir upplýsingum um háttsemi sem felur í sér mikla og yfirvofandi hættu á tjóni á umhverfi eða á efnahag landsins, þar sem ljóst er að innri uppljóstrun myndi ekki duga eða tæki of langan tíma til að koma í veg fyrir hættuna.
Vinnustaðir með 50 starfsmenn eða fleiri þurfa að setja sér reglur
Í 5. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að í fyrirtækjum eða öðrum vinnustöðum þar sem eru 50 starfsmenn eða fleiri, skuli atvinnurekandi í samráði við starfsmenn setja skriflegar reglur um verklag við uppljóstrun starfsmanna í samræmi við reglur frumvarpsins. Reglurnar skulu skilgreina verklag við innri uppljóstrun, þar á meðal um móttöku, meðhöndlun og afgreiðslu tilkynninga um lögbrot eða aðra ámælisverða háttsemi í starfsemi vinnuveitandans. Í gildistökuákvæði 6. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að lögin öðlist gildi 1. janúar 2021 og er því rúmlega ár til stefnu þangað til lögin öðlast réttaráhrif að óbreyttu. Í athugasemdum með frumvarpinu er sú tímalengd rökstudd svo að mikilvægt sé að lagasetningin verði kynnt vandlega áður en hún öðlast gildi, auk þess að fyrirtæki fái nægt ráðrúm til að setja sér verklagsreglur á grundvelli 5. gr. frumvarpsins þar sem við á.
Afturvirk lagasetning?
Ekki er tekið af skarið um það í frumvarpinu hvort reglur þess geti haft afturvirk áhrif og tekið til miðlunar upplýsinga sem á sér stað fyrir áætlaðan gildistökudag laganna 1. janúar 2021. Almennt verður lögum ekki beitt um atvik sem gerast fyrir gildistökudag þeirra. Þó er ekki hægt að útiloka að ákvæði frumvarpsins geti á einhvern hátt haft afturvirk áhrif uppljóstrara til hagsbóta, ekki síst í tilvikum þar sem opinberir starfsmenn ættu í hlut eða starfsmaður væri ákærður í sakamáli fyrir þagnarskyldubrot. Hvað sem því líður væri æskilegt að tekin væri afstaða til þess í ákvæðum frumvarpsins eða við meðferð málsins á Alþingi hvort eða hvernig lögin geti haft áhrif á réttarstöðu uppljóstrara ef upplýsingum er miðlað fyrir formlegan gildistökudag laganna.
Frumvarpið veitir brotlegum uppljóstrara ekki friðhelgi frá saksókn
Að lokum er vert að benda á að frumvarpið felur ekki í sér heimild fyrir lögreglu og ákærendur til þess að veita uppljóstrara friðhelgi frá saksókn ef hann hefur sjálfur gerst sekur um refsivert brot. Þannig segir í athugasemdum með frumvarpinu að ekki hafi þótt ástæða til að lögfesta heimild til að falla frá saksókn á hendur þeim sem hefur frumkvæði að því að veita upplýsingar um lögbrot sem leiða jafnframt líkur að broti hans sjálfs, t.d. í starfi hjá viðkomandi atvinnurekanda. Friðhelgisheimildir af þessum toga eru þó ekki óþekktar í íslenskum rétti. Í kjölfar falls íslenska bankakerfisins árið 2008 var t.d. kveðið á um slíka heimild í lögum nr. 135/2008 um embætti sérstaks saksóknara, en þau lög féllu úr gildi í ársbyrjun 2016. Friðhelgisheimild þeirra laga mun einungis hafa verið beitt tvisvar sinnum meðan hún var í gildi en hún var háð tiltölulega þröngum skilyrðum.
Það hvort taka eigi upp almenna friðhelgisheimild í sakamálalög, áþekka þeirri sem var áður að finna í lögum nr. 135/2008, er efniviður í sérstaka umræðu sem telja má eðlilegt framhald af framkomnu frumvarpi til laga um vernd uppljóstrara að mati greinarhöfundar. Slík umræða er enn fremur tímabær í ljósi þess að þeir einstaklingar sem á annað borð búa yfir vitneskju um flókin og skipulögð afbrot í atvinnurekstri, svo sem peningaþvætti, geta oft á tíðum sjálfir átt aðild að viðkomandi brotum, hvort heldur sem aðal- eða hlutdeildarmenn. Við þær aðstæður er líklegt að viðkomandi starfsmaður veigri sér við því að veita yfirvöldum upplýsingar um brot ef hann getur sjálfur átt von á því að sæta rannsókn og ákæru og það jafnvel þegar þáttur hans er e.t.v. mun léttvægari en annarra. Upplýsingar frá þeim sem sjálfir eru flæktir í brot geta þó skipt sköpum fyrir rannsókn flókinna og umfangsmikilla brota. Því er rökrétt að lagareglum á þessu sviði sé þannig háttað að þær ýti undir að hlutaðeigandi veiti lögregluyfirvöldum liðsinni sitt við að upplýsa slík brot, að viðeigandi lagaskilyrðum uppfylltum.
Höfundur er doktorsnemi við Lagadeild HÍ og framkvæmdastjóri Lagastofnunar.
