For­maður Heimdall­ar, Ver­on­ika Stein­unn Magn­ús­dótt­ir, skrif­aði pistil nú á dög­unum sem ber nafnið #Hvar eru stað­reynd­irnar? Hún byrjar pistil­inn á þeirri stað­hæf­ingu að nú séu margir að berj­ast fyrir lög­fest­ingu nýrrar stjórn­ar­skrár. Það er rétt, enda full ástæða til. Henni finnst í því sam­hengi mik­il­vægt að vekja athygli á 79. gr. gild­andi stjórn­ar­skrár um hvernig breyt­ingar á stjórn­ar­skránni þurfa að fara fram. Ekki liggur skýrt fyrir hvers vegna hún sér sig knúna til að fjalla um þetta ákvæði enda kjarn­ast deila stjórn­ar­skrár­máls­ins ekki um það, en gott og vel, tölum endi­lega um hvernig við breytum gild­andi stjórn­ar­skrá.

Ákvæðið mælir fyrir um að tvö þing, með almennum kosn­ingum á milli, þurfi að stað­festa stjórn­ar­skrár­breyt­ing­ar. Ákvæðið var samið í Dan­mörku fyrir 172 árum síðan en Danir sjálfir hafa breytt sínu breyt­ing­ar­á­kvæði þannig að þjóðin hafi loka­orðið um stjórn­ar­skrár­breyt­ing­u. 

Það gerðu þeir til þess að stjórn­ar­skrár­breyt­inga­ferlið end­ur­spegli betur grund­vall­ar­reglu stjórn­skip­un­ar­rétt­ar­ins um að þjóðin sé stjórn­ar­skrár­gjaf­inn, sem er jafn­framt ein helsta und­ir­stöðu­regla vest­ræns lýð­ræðis ‒ og þar með íslenskrar stjórn­skip­un­ar. Eins og for­maður Heimdallar segir þá er mik­il­vægt að treysta aðkomu þjóð­ar­innar að stjórn­ar­skrár­breyt­ing­um, enda er þjóðin upp­spretta alls rík­is­valds.

Mik­il­vægi stjórn­ar­skrár­festu

Næst dregur for­maður Heimdallar upp mynd af því hversu hættu­legt það væri ef aðeins eitt þing gæti sam­þykkt stjórn­ar­skrár­breyt­ingu með ein­földum meiri­hluta. Ég tek heils­hugar undir það.

Þess vegna er algeng­asta stjórn­ar­skrár­bundna snið­mátið til stjórn­ar­skrár­breyt­inga í Evr­ópu skil­yrði um að 2/3 meiri­hluti á́ þjóð­þingi sam­þykki breyt­ingar á stjórn­ar­skrá. Til við­bótar er gjarnan ein eða fleiri hindr­an­ir, eins og krafa um að þingið sam­þykki breyt­ing­una oftar en einu sinni eða krafa um að þjóðin sam­þykki breyt­ing­una í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu. 

Kjarni fræð­anna sem hug­myndin um stjórn­ar­skrá er reist á krist­all­ast einmitt í tor­veld­ara breyt­inga­ferli stjórn­ar­skrár­innar þar sem tvö and­stæð öfl tog­ast á. Stjórn­ar­skráin verður ann­ars vegar að geta staðið af sér „hin tíðu veðra­brigði stjórn­mál­anna og stund­arátök þjóð­félagsafl­anna“ til að tryggja að við búum við stöð­ug­leika og fyr­ir­sjá­an­leika. En hindr­anir við stjórn­ar­skrár­breyt­ingar mega hins vegar ekki vera þess eðlis að þær stöðvi eðli­lega fram­vindu þjóð­lífs­ins eða verði and­stæðar ríkj­andi hug­ar­stefnu og þjóð­fé­lags­skoð­unum eins og laga­pró­fess­or­inn Ólafur Jóhann­es­son setur glögg­lega fram í fræði­rit­inu „Stjórn­skipun Íslands“.

Lýð­veld­is­stjórn­ar­skráin var ekki sett eftir form­reglum 79. gr.

Það var gripið til gild­andi stjórn­ar­skrár þegar þurfti að hafa hraðar hendur við stofnun lýð­veldis á Íslandi og stóð alltaf til að hún yrði tekin til heild­ar­end­ur­skoð­unar sem fyrst. Með til­liti til stjórn­ar­skrár­innar má því segja að við Íslend­ingar höfum „tjaldað til einnar nætur á Þing­völl­um, í gömlu dönsku tjaldi“ svo vitnað sé í fræði­grein Guðna Th. Jóhann­es­son­ar. Bráða­birgða­stjórn­ar­skráin var ekki heldur sett í sam­ræmi við form­legt breyt­inga­ferli 79. gr. Eitt þing sam­þykkti hana og síðan sam­þykkti þjóðin hana í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu í stað ann­ars þings með kosn­ingum á milli.

Nýja stjórn­ar­skráin mælir fyrir um að breyt­inga­ferlið á stjórn­ar­skránni verði með ofan­greindum hætti. Það er, skil­yrði um sam­þykkt eins þings og síðan sam­þykkt þjóðar í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu*. Björg Thoraren­sen, pró­fessor í stjórn­skip­un­ar­rétti við laga­deild Háskóla Íslands, hefur sagt það ferli vera að mörgu leyti lýð­ræð­is­legra og sam­rým­ast betur hug­mynd­inni um stöðu þjóð­ar­innar sem stjórn­ar­skrár­gjafa, að kjós­endur taki beina afstöðu til stjórn­ar­skrár­breyt­inga í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu. Jafn­framt var það vilji rúm­lega 70% þátt­tak­enda í 4500 manna úrtaki Félags­vís­inda­stofn­unar Háskóla Íslands, um við­horf almenn­ings til stjórn­ar­skrár­inn­ar, að þjóðin fái loka­orðið um stjórn­ar­skrár­breyt­ing­ar. Aðeins 11% voru hlynnt núgild­andi fyr­ir­komu­lagi 79. gr sam­kvæmt könn­un­inni.

2/3 sam­þykktu að leggja nýju stjórn­ar­skrána til grund­vallar stjórn­ar­skrár Íslands

Þjóð­ar­at­kvæða­greiðslan um nýju stjórn­ar­skrána árið 2012 átti að fara fram sam­hliða for­seta­kosn­ingum til að tryggja góða kjör­sókn. Það náð­ist hins vegar ekki vegna mál­þófs Sjálf­stæð­is­flokks­ins. En það er þrjósk stað­reynd að 49% ein­stak­linga á kjör­skrá mættu í kjör­klefa í októ­ber árið 2012. Af þeim kusu 2/3 að leggja skyldi nýju stjórn­ar­skrána til grund­vallar frum­varpi að stjórn­ar­skrá Íslands. Þjóð­ar­at­kvæða­greiðslan var ráð­gef­andi. Enda gefur gild­andi stjórn­ar­skrá ekki kost á því að halda bind­andi þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu um önnur mál en þjóð­kirkj­una, kosn­ingu þjóð­kjör­inna full­trúa og laga­frum­vörp sem Alþingi sam­þykkir en for­seti Íslands neitar að skrifa und­ir.

Í öllum ráð­gef­andi þjóð­ar­at­kvæða­greiðslum sem haldnar hafa verið á Íslandi á lýð­veld­is­tíma þjóð­ar­inn­ar, hefur vilji meiri­hluta þeirra sem greiddu atkvæði verið virt­ur. Þar með talið í þau skipti sem kjör­sóknin var 45,3% og 53%. Það að frum­varp stjórn­laga­ráðs hafi ekki verið tekið til með­ferðar sam­kvæmt 79. gr. og lagt til grund­vallar stjórn­ar­skrár Íslands stang­ast á við horn­steina íslenskrar stjórn­skip­unar um að við séum lýð­ræð­is­ríki og að þjóðin sé stjórn­ar­skrár­gjaf­inn.

Rík­is­stjórnin vill festa gild­andi kvóta­kerfi í stjórn­ar­skrána ásamt kraft­litlu nátt­úru­vernd­ar­á­kvæði

Nú hefur rík­is­stjórn­in, án aðkomu þjóð­ar­inn­ar, samið sín eigin nátt­úru­vernd­ar- og auð­linda­á­kvæði sem liggja í sam­ráðs­gátt stjórn­valda. 

Um er að ræða útþynnta og áhrifa­litla útgáfu af ákvæðum nýju stjórn­ar­skrár­innar sem byggðu meðal ann­ars á nið­ur­stöðu 950 manna þjóð­fund­ar. Á þjóð­fund­inum 2010 kom fram skýr krafa um sterkt nátt­úru­vernd­ar­á­kvæði og að auð­lindir yrðu lýstar raun­veru­leg þjóð­ar­eign í stjórn­ar­skrá. Í til­lögum núver­andi rík­is­stjórn­ar­innar eru ákvæði nýju stjórn­ar­skrár­innar hins vegar aðeins höfð til hlið­sjónar og tenn­urnar teknar úr þeim með því að hafa rétt almenn­ings tak­mark­aðri, ábyrgð stjórn­valda gagn­vart nátt­úr­unni tak­mark­aðri, réttur nátt­úr­unnar sem hug­tak er fjar­lægt og réttur kom­andi kyn­slóða sem hug­tak er fjar­lægt. Jafn­framt eru orðin „nátt­úru­minjar, óbyggð víð­erni, gróð­ur, jarð­veg­ur, ferskt vatn“ felld burtu án þess að færð séu rök fyrir því. Að auki er máls­greinin um að þeir sem spilla nátt­úr­unni eigi að greiða bætur fjar­lægð. Sem og máls­greinin um rétt almenn­ings til að leita til óháðra úrskurð­ar­að­ila varð­andi ákvarð­anir eða aðgerðir sem raska nátt­úr­unni. Það fæst því ekki séð að þær efn­is­legu breyt­ingar sem Alþingi fyr­ir­hugar að gera á umræddum greinum séu almenn­ingi til hags­bóta.

Auð­linda­á­kvæði rík­is­stjórn­ar­innar felur í sér að gjald­taka fyrir afnot af auð­lindum lands­ins verði sett í hendur Alþingis til ákvörð­unar hverju sinni. Frá hruni til árs­ins 2017 hefur þjóðin fengið um það bil 20% af auð­lind­arent­unni í gegnum veiði­gjöld ann­ars vegar og fyr­ir­tækja­skatta hins veg­ar. Þetta kemur fram í rann­sókn frá þessu ári eftir fjóra fræði­menn á sviði við­skipta. Þetta hefur við­geng­ist þrátt fyrir að sjáv­ar­auð­lindin sé sam­eign þjóð­ar­innar sam­kvæmt lögum um stjórn fisk­veiða. Ákvæðið geymir ekki heldur máls­grein um að auð­lindir í nátt­úru Íslands megi ekki selja eða veð­setja. Með öðrum orðum þá væri lög­fest­ing auð­linda­á­kvæðis rík­is­stjórn­ar­innar ein­ungis inn­siglun gild­andi kvóta­kerf­is. Í auð­linda­á­kvæði nýju stjórn­ar­skrár­innar er hins vegar tekið fram að eng­inn geti fengið auð­lindir í nátt­úru Íslands til var­an­legra afnota og aldrei megi selja þær eða veð­setja. Jafn­framt er þar tekið fram að þjóð­in, rétt­mætur eig­andi auð­lind­ar­inn­ar, eigi að fá fullt verð (eða eðli­legt verð) fyrir nýt­ingu auð­lind­ar­inn­ar.

Stjórn­skipu­leg klemma rík­is­stjórn­ar­innar

Það er rétt hjá for­manni Heimdallar að breyt­ingar á stjórn­ar­skránni verði að fara eftir form­reglum 79. gr. sem er breyt­ing­ar­á­kvæði gild­andi stjórn­ar­skrár. Ég held samt að þetta úrelta breyt­ing­ar­á­kvæði, sem úti­lokar beina aðkomu almenn­ings að stjórn­ar­skrár­breyt­ingu, sam­hliða stefnu rík­is­stjórn­ar­innar um að semja sín eigin stjórn­ar­skrár­á­kvæði muni enn frekar auka við stuðn­ing nýju stjórn­ar­skrár­inn­ar. Við vitum það öll að almennar Alþing­is­kosn­ingar snú­ast sjaldn­ast um stjórn­ar­skrár­breyt­ingar og því er ljóst að þjóðin hefur aðeins einu sinni á okkar tímum verið spurð hver vilji hennar væri til þessa stóra máls. Það var árið 2012 og kjós­endur svör­uðu með skýrum hætti að leggja skyldi nýju stjórn­ar­skrána til grund­vallar sem frum­varp að stjórn­ar­skrá Íslands. 

Með stjórn­ar­skrá er fólkið í land­inu að koma sér saman um og ramma inn þau grunn­gildi sem núlif­andi kyn­slóð vill að rík­is­stjórn hennar vinni eft­ir. Lands­menn hafa ekki fram­selt Alþingi valdið til að setja land­inu stjórn­ar­skrá. Meiri­hlut­anum á Alþingi hefur tek­ist illa að skilja það svo vísað sé til ummæla Katrínar Jak­obs­dóttur síð­ast­liðið ár um að Alþingi sé stjórn­ar­skrár­gjaf­inn. Þetta er rangt. Það er óum­deil­an­leg stjórn­skipu­leg stað­reynd að þjóðin er stjórn­ar­skrár­gjaf­inn. Þess­ari stað­reynd hefur til dæmis Björg Thoraren­sen haldið til haga í ræðu og riti.

Stjórn­ar­skráin er sam­fé­lags­sátt­máli þjóð­ar­innar en ekki rík­is­stjórn­ar­innar – við fólkið erum stjórn­ar­skrár­gjaf­inn, ekki Alþing­i. 

Því er rétt að spyrja Alþingi og for­mann Heimdallar í fullri alvöru: Hvar er stjórn­ar­skrár­gjaf­inn?

Höf­undur er lög­fræð­ing­ur.

* Jafn­framt er að finna heim­ild til að breyta stjórn­ar­skrá með sam­þykki yfir 83% þing­manna eða 5/6 hlut­um, sem ætluð er til að notk­unar ef sníða þarf tækni­lega ann­marka af stjórn­ar­skrá sem nær full­kom­inn sam­hljómur er um meðal lög­gjafans.