#Hvar er stjórnarskrárgjafinn?

Ósk Elfarsdóttir, lögfræðingur sem berst fyrir nýrri stjórnarskrá, svarar formanni Heimdallar, Veroniku Steinunni Magnúsdóttur.

Auglýsing

For­maður Heimdall­ar, Ver­on­ika Stein­unn Magn­ús­dótt­ir, skrif­aði pistil nú á dög­unum sem ber nafnið #Hvar eru stað­reynd­irnar? Hún byrjar pistil­inn á þeirri stað­hæf­ingu að nú séu margir að berj­ast fyrir lög­fest­ingu nýrrar stjórn­ar­skrár. Það er rétt, enda full ástæða til. Henni finnst í því sam­hengi mik­il­vægt að vekja athygli á 79. gr. gild­andi stjórn­ar­skrár um hvernig breyt­ingar á stjórn­ar­skránni þurfa að fara fram. Ekki liggur skýrt fyrir hvers vegna hún sér sig knúna til að fjalla um þetta ákvæði enda kjarn­ast deila stjórn­ar­skrár­máls­ins ekki um það, en gott og vel, tölum endi­lega um hvernig við breytum gild­andi stjórn­ar­skrá.

Ákvæðið mælir fyrir um að tvö þing, með almennum kosn­ingum á milli, þurfi að stað­festa stjórn­ar­skrár­breyt­ing­ar. Ákvæðið var samið í Dan­mörku fyrir 172 árum síðan en Danir sjálfir hafa breytt sínu breyt­ing­ar­á­kvæði þannig að þjóðin hafi loka­orðið um stjórn­ar­skrár­breyt­ing­u. 

Það gerðu þeir til þess að stjórn­ar­skrár­breyt­inga­ferlið end­ur­spegli betur grund­vall­ar­reglu stjórn­skip­un­ar­rétt­ar­ins um að þjóðin sé stjórn­ar­skrár­gjaf­inn, sem er jafn­framt ein helsta und­ir­stöðu­regla vest­ræns lýð­ræðis ‒ og þar með íslenskrar stjórn­skip­un­ar. Eins og for­maður Heimdallar segir þá er mik­il­vægt að treysta aðkomu þjóð­ar­innar að stjórn­ar­skrár­breyt­ing­um, enda er þjóðin upp­spretta alls rík­is­valds.

Mik­il­vægi stjórn­ar­skrár­festu

Næst dregur for­maður Heimdallar upp mynd af því hversu hættu­legt það væri ef aðeins eitt þing gæti sam­þykkt stjórn­ar­skrár­breyt­ingu með ein­földum meiri­hluta. Ég tek heils­hugar undir það.

Þess vegna er algeng­asta stjórn­ar­skrár­bundna snið­mátið til stjórn­ar­skrár­breyt­inga í Evr­ópu skil­yrði um að 2/3 meiri­hluti á́ þjóð­þingi sam­þykki breyt­ingar á stjórn­ar­skrá. Til við­bótar er gjarnan ein eða fleiri hindr­an­ir, eins og krafa um að þingið sam­þykki breyt­ing­una oftar en einu sinni eða krafa um að þjóðin sam­þykki breyt­ing­una í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu. 

Auglýsing
Kjarni fræð­anna sem hug­myndin um stjórn­ar­skrá er reist á krist­all­ast einmitt í tor­veld­ara breyt­inga­ferli stjórn­ar­skrár­innar þar sem tvö and­stæð öfl tog­ast á. Stjórn­ar­skráin verður ann­ars vegar að geta staðið af sér „hin tíðu veðra­brigði stjórn­mál­anna og stund­arátök þjóð­félagsafl­anna“ til að tryggja að við búum við stöð­ug­leika og fyr­ir­sjá­an­leika. En hindr­anir við stjórn­ar­skrár­breyt­ingar mega hins vegar ekki vera þess eðlis að þær stöðvi eðli­lega fram­vindu þjóð­lífs­ins eða verði and­stæðar ríkj­andi hug­ar­stefnu og þjóð­fé­lags­skoð­unum eins og laga­pró­fess­or­inn Ólafur Jóhann­es­son setur glögg­lega fram í fræði­rit­inu „Stjórn­skipun Íslands“.

Lýð­veld­is­stjórn­ar­skráin var ekki sett eftir form­reglum 79. gr.

Það var gripið til gild­andi stjórn­ar­skrár þegar þurfti að hafa hraðar hendur við stofnun lýð­veldis á Íslandi og stóð alltaf til að hún yrði tekin til heild­ar­end­ur­skoð­unar sem fyrst. Með til­liti til stjórn­ar­skrár­innar má því segja að við Íslend­ingar höfum „tjaldað til einnar nætur á Þing­völl­um, í gömlu dönsku tjaldi“ svo vitnað sé í fræði­grein Guðna Th. Jóhann­es­son­ar. Bráða­birgða­stjórn­ar­skráin var ekki heldur sett í sam­ræmi við form­legt breyt­inga­ferli 79. gr. Eitt þing sam­þykkti hana og síðan sam­þykkti þjóðin hana í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu í stað ann­ars þings með kosn­ingum á milli.

Nýja stjórn­ar­skráin mælir fyrir um að breyt­inga­ferlið á stjórn­ar­skránni verði með ofan­greindum hætti. Það er, skil­yrði um sam­þykkt eins þings og síðan sam­þykkt þjóðar í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu*. Björg Thoraren­sen, pró­fessor í stjórn­skip­un­ar­rétti við laga­deild Háskóla Íslands, hefur sagt það ferli vera að mörgu leyti lýð­ræð­is­legra og sam­rým­ast betur hug­mynd­inni um stöðu þjóð­ar­innar sem stjórn­ar­skrár­gjafa, að kjós­endur taki beina afstöðu til stjórn­ar­skrár­breyt­inga í þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu. Jafn­framt var það vilji rúm­lega 70% þátt­tak­enda í 4500 manna úrtaki Félags­vís­inda­stofn­unar Háskóla Íslands, um við­horf almenn­ings til stjórn­ar­skrár­inn­ar, að þjóðin fái loka­orðið um stjórn­ar­skrár­breyt­ing­ar. Aðeins 11% voru hlynnt núgild­andi fyr­ir­komu­lagi 79. gr sam­kvæmt könn­un­inni.

2/3 sam­þykktu að leggja nýju stjórn­ar­skrána til grund­vallar stjórn­ar­skrár Íslands

Þjóð­ar­at­kvæða­greiðslan um nýju stjórn­ar­skrána árið 2012 átti að fara fram sam­hliða for­seta­kosn­ingum til að tryggja góða kjör­sókn. Það náð­ist hins vegar ekki vegna mál­þófs Sjálf­stæð­is­flokks­ins. En það er þrjósk stað­reynd að 49% ein­stak­linga á kjör­skrá mættu í kjör­klefa í októ­ber árið 2012. Af þeim kusu 2/3 að leggja skyldi nýju stjórn­ar­skrána til grund­vallar frum­varpi að stjórn­ar­skrá Íslands. Þjóð­ar­at­kvæða­greiðslan var ráð­gef­andi. Enda gefur gild­andi stjórn­ar­skrá ekki kost á því að halda bind­andi þjóð­ar­at­kvæða­greiðslu um önnur mál en þjóð­kirkj­una, kosn­ingu þjóð­kjör­inna full­trúa og laga­frum­vörp sem Alþingi sam­þykkir en for­seti Íslands neitar að skrifa und­ir.

Í öllum ráð­gef­andi þjóð­ar­at­kvæða­greiðslum sem haldnar hafa verið á Íslandi á lýð­veld­is­tíma þjóð­ar­inn­ar, hefur vilji meiri­hluta þeirra sem greiddu atkvæði verið virt­ur. Þar með talið í þau skipti sem kjör­sóknin var 45,3% og 53%. Það að frum­varp stjórn­laga­ráðs hafi ekki verið tekið til með­ferðar sam­kvæmt 79. gr. og lagt til grund­vallar stjórn­ar­skrár Íslands stang­ast á við horn­steina íslenskrar stjórn­skip­unar um að við séum lýð­ræð­is­ríki og að þjóðin sé stjórn­ar­skrár­gjaf­inn.

Rík­is­stjórnin vill festa gild­andi kvóta­kerfi í stjórn­ar­skrána ásamt kraft­litlu nátt­úru­vernd­ar­á­kvæði

Nú hefur rík­is­stjórn­in, án aðkomu þjóð­ar­inn­ar, samið sín eigin nátt­úru­vernd­ar- og auð­linda­á­kvæði sem liggja í sam­ráðs­gátt stjórn­valda. 

Um er að ræða útþynnta og áhrifa­litla útgáfu af ákvæðum nýju stjórn­ar­skrár­innar sem byggðu meðal ann­ars á nið­ur­stöðu 950 manna þjóð­fund­ar. Á þjóð­fund­inum 2010 kom fram skýr krafa um sterkt nátt­úru­vernd­ar­á­kvæði og að auð­lindir yrðu lýstar raun­veru­leg þjóð­ar­eign í stjórn­ar­skrá. Í til­lögum núver­andi rík­is­stjórn­ar­innar eru ákvæði nýju stjórn­ar­skrár­innar hins vegar aðeins höfð til hlið­sjónar og tenn­urnar teknar úr þeim með því að hafa rétt almenn­ings tak­mark­aðri, ábyrgð stjórn­valda gagn­vart nátt­úr­unni tak­mark­aðri, réttur nátt­úr­unnar sem hug­tak er fjar­lægt og réttur kom­andi kyn­slóða sem hug­tak er fjar­lægt. Jafn­framt eru orðin „nátt­úru­minjar, óbyggð víð­erni, gróð­ur, jarð­veg­ur, ferskt vatn“ felld burtu án þess að færð séu rök fyrir því. Að auki er máls­greinin um að þeir sem spilla nátt­úr­unni eigi að greiða bætur fjar­lægð. Sem og máls­greinin um rétt almenn­ings til að leita til óháðra úrskurð­ar­að­ila varð­andi ákvarð­anir eða aðgerðir sem raska nátt­úr­unni. Það fæst því ekki séð að þær efn­is­legu breyt­ingar sem Alþingi fyr­ir­hugar að gera á umræddum greinum séu almenn­ingi til hags­bóta.

Auð­linda­á­kvæði rík­is­stjórn­ar­innar felur í sér að gjald­taka fyrir afnot af auð­lindum lands­ins verði sett í hendur Alþingis til ákvörð­unar hverju sinni. Frá hruni til árs­ins 2017 hefur þjóðin fengið um það bil 20% af auð­lind­arent­unni í gegnum veiði­gjöld ann­ars vegar og fyr­ir­tækja­skatta hins veg­ar. Þetta kemur fram í rann­sókn frá þessu ári eftir fjóra fræði­menn á sviði við­skipta. Þetta hefur við­geng­ist þrátt fyrir að sjáv­ar­auð­lindin sé sam­eign þjóð­ar­innar sam­kvæmt lögum um stjórn fisk­veiða. Ákvæðið geymir ekki heldur máls­grein um að auð­lindir í nátt­úru Íslands megi ekki selja eða veð­setja. Með öðrum orðum þá væri lög­fest­ing auð­linda­á­kvæðis rík­is­stjórn­ar­innar ein­ungis inn­siglun gild­andi kvóta­kerf­is. Í auð­linda­á­kvæði nýju stjórn­ar­skrár­innar er hins vegar tekið fram að eng­inn geti fengið auð­lindir í nátt­úru Íslands til var­an­legra afnota og aldrei megi selja þær eða veð­setja. Jafn­framt er þar tekið fram að þjóð­in, rétt­mætur eig­andi auð­lind­ar­inn­ar, eigi að fá fullt verð (eða eðli­legt verð) fyrir nýt­ingu auð­lind­ar­inn­ar.

Stjórn­skipu­leg klemma rík­is­stjórn­ar­innar

Það er rétt hjá for­manni Heimdallar að breyt­ingar á stjórn­ar­skránni verði að fara eftir form­reglum 79. gr. sem er breyt­ing­ar­á­kvæði gild­andi stjórn­ar­skrár. Ég held samt að þetta úrelta breyt­ing­ar­á­kvæði, sem úti­lokar beina aðkomu almenn­ings að stjórn­ar­skrár­breyt­ingu, sam­hliða stefnu rík­is­stjórn­ar­innar um að semja sín eigin stjórn­ar­skrár­á­kvæði muni enn frekar auka við stuðn­ing nýju stjórn­ar­skrár­inn­ar. Við vitum það öll að almennar Alþing­is­kosn­ingar snú­ast sjaldn­ast um stjórn­ar­skrár­breyt­ingar og því er ljóst að þjóðin hefur aðeins einu sinni á okkar tímum verið spurð hver vilji hennar væri til þessa stóra máls. Það var árið 2012 og kjós­endur svör­uðu með skýrum hætti að leggja skyldi nýju stjórn­ar­skrána til grund­vallar sem frum­varp að stjórn­ar­skrá Íslands. 

Með stjórn­ar­skrá er fólkið í land­inu að koma sér saman um og ramma inn þau grunn­gildi sem núlif­andi kyn­slóð vill að rík­is­stjórn hennar vinni eft­ir. Lands­menn hafa ekki fram­selt Alþingi valdið til að setja land­inu stjórn­ar­skrá. Meiri­hlut­anum á Alþingi hefur tek­ist illa að skilja það svo vísað sé til ummæla Katrínar Jak­obs­dóttur síð­ast­liðið ár um að Alþingi sé stjórn­ar­skrár­gjaf­inn. Þetta er rangt. Það er óum­deil­an­leg stjórn­skipu­leg stað­reynd að þjóðin er stjórn­ar­skrár­gjaf­inn. Þess­ari stað­reynd hefur til dæmis Björg Thoraren­sen haldið til haga í ræðu og riti.

Stjórn­ar­skráin er sam­fé­lags­sátt­máli þjóð­ar­innar en ekki rík­is­stjórn­ar­innar – við fólkið erum stjórn­ar­skrár­gjaf­inn, ekki Alþing­i. 

Því er rétt að spyrja Alþingi og for­mann Heimdallar í fullri alvöru: Hvar er stjórn­ar­skrár­gjaf­inn?

Höf­undur er lög­fræð­ing­ur.

Jafn­framt er að finna heim­ild til að breyta stjórn­ar­skrá með sam­þykki yfir 83% þing­manna eða 5/6 hlut­um, sem ætluð er til að notk­unar ef sníða þarf tækni­lega ann­marka af stjórn­ar­skrá sem nær full­kom­inn sam­hljómur er um meðal lög­gjafans.

Ert þú í Kjarnasamfélaginu?

Kjarninn er opinn vefur en líflínan okkar eru frjáls framlög frá lesendum, Kjarnasamfélagið. Sú stoð undir reksturinn er okkur afar mikilvæg.

Með því að skrá þig í Kjarnasamfélagið gerir þú okkur kleift að halda áfram að vinna í þágu almennings og birta vandaðar fréttaskýringar, djúpar greiningar á efnahagsmálum og annað fréttatengt gæðaefni. 

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur undanfarin sjö ár og við ætlum okkur að standa vaktina áfram. 

Fyrir þá sem nú þegar eru stoltir styrkjendur Kjarnans þá leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka mánaðarlega framlagið með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Yfirlitsmynd yfir fyrirhugað framkvæmdasvæði. Guli kassinn og blái þríhyrningurinn afmarka svæði 1. og 2. áfanga.
Vilja virkja vindinn á Mosfellsheiði
Ef áætlanir Zephyr Iceland ganga eftir munu 30 vindmyllur, um 200 MW af heildarafli, rísa á Mosfellsheiði. Fjölmargar hugmyndir að vindorkuverum bárust verkefnisstjórn rammaáætlunar en Zephyr telur óljóst að vindorka eigi þar heima.
Kjarninn 24. október 2020
Silja Dögg Gunnarsdóttir
Ostur í dulargervi
Kjarninn 24. október 2020
Íslands-Færeyja straumurinn (IFSJ) er sýndur með dökk fjólubláum lit á kortinu.
Uppgötvuðu hafstraum og kenna hann við Ísland
Norskir vísindamenn hafa borið kennsl á nýtt fyrirbæri í hafinu sem hefur umtalsverð áhrif á loftslag á okkar norðlægu slóðum. Hafstraumurinn hefur fengið nafnið Íslands-Færeyja brekkustraumurinn (e. Iceland-Faroe Slope Jet).
Kjarninn 24. október 2020
Már Guðmundsson, fyrrverandi seðlabankastjóri
Segir endurbata í ferðaþjónustu vera hröðustu leiðina úr kreppunni
Fyrrverandi seðlabankastjóri telur að aukin virkni ferðaþjónustunnar sé fljótvirkasta leiðin til að ná viðsnúningi í hagkerfinu.
Kjarninn 24. október 2020
Nasistar, rasistar, fasistar og hvíthettir – eða kannski bara einn stór misskilningur?
Viðbrögð lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu við fánamálinu hafa verið afgerandi – en embættið styður ekki með neinum hætti hatursorðræðu eða merki sem ýta undir slíkt. Það hefur þó ekki verið nóg til að lægja öldurnar á samfélagsmiðlum.
Kjarninn 24. október 2020
Meirihluti borgarstjórnar stendur á bak við þá sýn sem birtist í tillögunum að breyttu aðalskipulagi fram til ársins 2040.
Borgaryfirvöld vilja meiri borg og færri bíla
Borgaryfirvöld hafa kynnt breytingar á aðalskipulagi Reykjavíkur, sem framlengja núgildandi skipulag til ársins 2040. Háleit markmið eru sett um byggingu 1.000 íbúða á ári að meðaltali, alls rúmlega 24 þúsund talsins til 2040 ef vöxtur verður kröftugur.
Kjarninn 24. október 2020
„Það leið engum vel og allir biðu eftir að komast í land“
Fyrstu veikindin meðal skipverja á Júlíusi Geirmundssyni komu upp á öðrum degi veiðiferðar sem átti eftir að standa í þrjár vikur. Þeir veiktust einn af öðrum og var haldið „nauðugum og veikum við vinnu út á sjó í brælu“ á meðan Covid-sýking geisaði.
Kjarninn 23. október 2020
Sigurgeir Finnsson
Gulur, gylltur, grænn og brons: Opinn aðgangur og flókið litróf birtinga
Kjarninn 23. október 2020
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar