#Hvar er stjórnarskrárgjafinn?

Ósk Elfarsdóttir, lögfræðingur sem berst fyrir nýrri stjórnarskrá, svarar formanni Heimdallar, Veroniku Steinunni Magnúsdóttur.

Auglýsing

Formaður Heimdallar, Veronika Steinunn Magnúsdóttir, skrifaði pistil nú á dögunum sem ber nafnið #Hvar eru staðreyndirnar? Hún byrjar pistilinn á þeirri staðhæfingu að nú séu margir að berjast fyrir lögfestingu nýrrar stjórnarskrár. Það er rétt, enda full ástæða til. Henni finnst í því samhengi mikilvægt að vekja athygli á 79. gr. gildandi stjórnarskrár um hvernig breytingar á stjórnarskránni þurfa að fara fram. Ekki liggur skýrt fyrir hvers vegna hún sér sig knúna til að fjalla um þetta ákvæði enda kjarnast deila stjórnarskrármálsins ekki um það, en gott og vel, tölum endilega um hvernig við breytum gildandi stjórnarskrá.

Ákvæðið mælir fyrir um að tvö þing, með almennum kosningum á milli, þurfi að staðfesta stjórnarskrárbreytingar. Ákvæðið var samið í Danmörku fyrir 172 árum síðan en Danir sjálfir hafa breytt sínu breytingarákvæði þannig að þjóðin hafi lokaorðið um stjórnarskrárbreytingu. 

Það gerðu þeir til þess að stjórnarskrárbreytingaferlið endurspegli betur grundvallarreglu stjórnskipunarréttarins um að þjóðin sé stjórnarskrárgjafinn, sem er jafnframt ein helsta undirstöðuregla vestræns lýðræðis ‒ og þar með íslenskrar stjórnskipunar. Eins og formaður Heimdallar segir þá er mikilvægt að treysta aðkomu þjóðarinnar að stjórnarskrárbreytingum, enda er þjóðin uppspretta alls ríkisvalds.

Mikilvægi stjórnarskrárfestu

Næst dregur formaður Heimdallar upp mynd af því hversu hættulegt það væri ef aðeins eitt þing gæti samþykkt stjórnarskrárbreytingu með einföldum meirihluta. Ég tek heilshugar undir það.

Þess vegna er algengasta stjórnarskrárbundna sniðmátið til stjórnarskrárbreytinga í Evrópu skilyrði um að 2/3 meirihluti á́ þjóðþingi samþykki breytingar á stjórnarskrá. Til viðbótar er gjarnan ein eða fleiri hindranir, eins og krafa um að þingið samþykki breytinguna oftar en einu sinni eða krafa um að þjóðin samþykki breytinguna í þjóðaratkvæðagreiðslu. 

Auglýsing
Kjarni fræðanna sem hugmyndin um stjórnarskrá er reist á kristallast einmitt í torveldara breytingaferli stjórnarskrárinnar þar sem tvö andstæð öfl togast á. Stjórnarskráin verður annars vegar að geta staðið af sér „hin tíðu veðrabrigði stjórnmálanna og stundarátök þjóðfélagsaflanna“ til að tryggja að við búum við stöðugleika og fyrirsjáanleika. En hindranir við stjórnarskrárbreytingar mega hins vegar ekki vera þess eðlis að þær stöðvi eðlilega framvindu þjóðlífsins eða verði andstæðar ríkjandi hugarstefnu og þjóðfélagsskoðunum eins og lagaprófessorinn Ólafur Jóhannesson setur glögglega fram í fræðiritinu „Stjórnskipun Íslands“.

Lýðveldisstjórnarskráin var ekki sett eftir formreglum 79. gr.

Það var gripið til gildandi stjórnarskrár þegar þurfti að hafa hraðar hendur við stofnun lýðveldis á Íslandi og stóð alltaf til að hún yrði tekin til heildarendurskoðunar sem fyrst. Með tilliti til stjórnarskrárinnar má því segja að við Íslendingar höfum „tjaldað til einnar nætur á Þingvöllum, í gömlu dönsku tjaldi“ svo vitnað sé í fræðigrein Guðna Th. Jóhannessonar. Bráðabirgðastjórnarskráin var ekki heldur sett í samræmi við formlegt breytingaferli 79. gr. Eitt þing samþykkti hana og síðan samþykkti þjóðin hana í þjóðaratkvæðagreiðslu í stað annars þings með kosningum á milli.

Nýja stjórnarskráin mælir fyrir um að breytingaferlið á stjórnarskránni verði með ofangreindum hætti. Það er, skilyrði um samþykkt eins þings og síðan samþykkt þjóðar í þjóðaratkvæðagreiðslu*. Björg Thorarensen, prófessor í stjórnskipunarrétti við lagadeild Háskóla Íslands, hefur sagt það ferli vera að mörgu leyti lýðræðislegra og samrýmast betur hugmyndinni um stöðu þjóðarinnar sem stjórnarskrárgjafa, að kjósendur taki beina afstöðu til stjórnarskrárbreytinga í þjóðaratkvæðagreiðslu. Jafnframt var það vilji rúmlega 70% þátttakenda í 4500 manna úrtaki Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands, um viðhorf almennings til stjórnarskrárinnar, að þjóðin fái lokaorðið um stjórnarskrárbreytingar. Aðeins 11% voru hlynnt núgildandi fyrirkomulagi 79. gr samkvæmt könnuninni.

2/3 samþykktu að leggja nýju stjórnarskrána til grundvallar stjórnarskrár Íslands

Þjóðaratkvæðagreiðslan um nýju stjórnarskrána árið 2012 átti að fara fram samhliða forsetakosningum til að tryggja góða kjörsókn. Það náðist hins vegar ekki vegna málþófs Sjálfstæðisflokksins. En það er þrjósk staðreynd að 49% einstaklinga á kjörskrá mættu í kjörklefa í október árið 2012. Af þeim kusu 2/3 að leggja skyldi nýju stjórnarskrána til grundvallar frumvarpi að stjórnarskrá Íslands. Þjóðaratkvæðagreiðslan var ráðgefandi. Enda gefur gildandi stjórnarskrá ekki kost á því að halda bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um önnur mál en þjóðkirkjuna, kosningu þjóðkjörinna fulltrúa og lagafrumvörp sem Alþingi samþykkir en forseti Íslands neitar að skrifa undir.

Í öllum ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslum sem haldnar hafa verið á Íslandi á lýðveldistíma þjóðarinnar, hefur vilji meirihluta þeirra sem greiddu atkvæði verið virtur. Þar með talið í þau skipti sem kjörsóknin var 45,3% og 53%. Það að frumvarp stjórnlagaráðs hafi ekki verið tekið til meðferðar samkvæmt 79. gr. og lagt til grundvallar stjórnarskrár Íslands stangast á við hornsteina íslenskrar stjórnskipunar um að við séum lýðræðisríki og að þjóðin sé stjórnarskrárgjafinn.

Ríkisstjórnin vill festa gildandi kvótakerfi í stjórnarskrána ásamt kraftlitlu náttúruverndarákvæði

Nú hefur ríkisstjórnin, án aðkomu þjóðarinnar, samið sín eigin náttúruverndar- og auðlindaákvæði sem liggja í samráðsgátt stjórnvalda. 

Um er að ræða útþynnta og áhrifalitla útgáfu af ákvæðum nýju stjórnarskrárinnar sem byggðu meðal annars á niðurstöðu 950 manna þjóðfundar. Á þjóðfundinum 2010 kom fram skýr krafa um sterkt náttúruverndarákvæði og að auðlindir yrðu lýstar raunveruleg þjóðareign í stjórnarskrá. Í tillögum núverandi ríkisstjórnarinnar eru ákvæði nýju stjórnarskrárinnar hins vegar aðeins höfð til hliðsjónar og tennurnar teknar úr þeim með því að hafa rétt almennings takmarkaðri, ábyrgð stjórnvalda gagnvart náttúrunni takmarkaðri, réttur náttúrunnar sem hugtak er fjarlægt og réttur komandi kynslóða sem hugtak er fjarlægt. Jafnframt eru orðin „náttúruminjar, óbyggð víðerni, gróður, jarðvegur, ferskt vatn“ felld burtu án þess að færð séu rök fyrir því. Að auki er málsgreinin um að þeir sem spilla náttúrunni eigi að greiða bætur fjarlægð. Sem og málsgreinin um rétt almennings til að leita til óháðra úrskurðaraðila varðandi ákvarðanir eða aðgerðir sem raska náttúrunni. Það fæst því ekki séð að þær efnislegu breytingar sem Alþingi fyrirhugar að gera á umræddum greinum séu almenningi til hagsbóta.

Auðlindaákvæði ríkisstjórnarinnar felur í sér að gjaldtaka fyrir afnot af auðlindum landsins verði sett í hendur Alþingis til ákvörðunar hverju sinni. Frá hruni til ársins 2017 hefur þjóðin fengið um það bil 20% af auðlindarentunni í gegnum veiðigjöld annars vegar og fyrirtækjaskatta hins vegar. Þetta kemur fram í rannsókn frá þessu ári eftir fjóra fræðimenn á sviði viðskipta. Þetta hefur viðgengist þrátt fyrir að sjávarauðlindin sé sameign þjóðarinnar samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða. Ákvæðið geymir ekki heldur málsgrein um að auðlindir í náttúru Íslands megi ekki selja eða veðsetja. Með öðrum orðum þá væri lögfesting auðlindaákvæðis ríkisstjórnarinnar einungis innsiglun gildandi kvótakerfis. Í auðlindaákvæði nýju stjórnarskrárinnar er hins vegar tekið fram að enginn geti fengið auðlindir í náttúru Íslands til varanlegra afnota og aldrei megi selja þær eða veðsetja. Jafnframt er þar tekið fram að þjóðin, réttmætur eigandi auðlindarinnar, eigi að fá fullt verð (eða eðlilegt verð) fyrir nýtingu auðlindarinnar.

Stjórnskipuleg klemma ríkisstjórnarinnar

Það er rétt hjá formanni Heimdallar að breytingar á stjórnarskránni verði að fara eftir formreglum 79. gr. sem er breytingarákvæði gildandi stjórnarskrár. Ég held samt að þetta úrelta breytingarákvæði, sem útilokar beina aðkomu almennings að stjórnarskrárbreytingu, samhliða stefnu ríkisstjórnarinnar um að semja sín eigin stjórnarskrárákvæði muni enn frekar auka við stuðning nýju stjórnarskrárinnar. Við vitum það öll að almennar Alþingiskosningar snúast sjaldnast um stjórnarskrárbreytingar og því er ljóst að þjóðin hefur aðeins einu sinni á okkar tímum verið spurð hver vilji hennar væri til þessa stóra máls. Það var árið 2012 og kjósendur svöruðu með skýrum hætti að leggja skyldi nýju stjórnarskrána til grundvallar sem frumvarp að stjórnarskrá Íslands. 

Með stjórnarskrá er fólkið í landinu að koma sér saman um og ramma inn þau grunngildi sem núlifandi kynslóð vill að ríkisstjórn hennar vinni eftir. Landsmenn hafa ekki framselt Alþingi valdið til að setja landinu stjórnarskrá. Meirihlutanum á Alþingi hefur tekist illa að skilja það svo vísað sé til ummæla Katrínar Jakobsdóttur síðastliðið ár um að Alþingi sé stjórnarskrárgjafinn. Þetta er rangt. Það er óumdeilanleg stjórnskipuleg staðreynd að þjóðin er stjórnarskrárgjafinn. Þessari staðreynd hefur til dæmis Björg Thorarensen haldið til haga í ræðu og riti.

Stjórnarskráin er samfélagssáttmáli þjóðarinnar en ekki ríkisstjórnarinnar – við fólkið erum stjórnarskrárgjafinn, ekki Alþingi. 

Því er rétt að spyrja Alþingi og formann Heimdallar í fullri alvöru: Hvar er stjórnarskrárgjafinn?

Höfundur er lögfræðingur.

Jafnframt er að finna heimild til að breyta stjórnarskrá með samþykki yfir 83% þingmanna eða 5/6 hlutum, sem ætluð er til að notkunar ef sníða þarf tæknilega annmarka af stjórnarskrá sem nær fullkominn samhljómur er um meðal löggjafans.

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Frá fundi Norðurskautsráðsins í Rovaniemi í Finnlandi árið 2019 þegar Ísland tók við formennsku í ráðinu. Rússar taka við keflinu á fundi ráðsins sem fram fer í Reykjavík í maí.
Ísland lætur af formennsku í Norðurskautsráðinu
Sjálfbær þróun og umhverfismál eru grundvallarstef norðurslóðasamvinnu en mega þessi mjúku mál sín einhvers þegar Rússar eru að efla hernaðarlega uppbyggingu og Bandaríkjamenn bregðast við með aukinni viðveru, m.a. á Íslandi?
Kjarninn 16. maí 2021
Um það bil helmingur Dana afþakkar fjölpóst.
100 þúsund tonn af auglýsingapésum
Mánaðarlega fá Danir samtals átta til níu þúsund tonn af auglýsingapésum inn um bréfalúguna. Stór hluti pésanna fer ólesinn í ruslið. Nú ræðir danska þingið breytingar á reglum þannig að borgararnir þurfi að biðja um að fá pésana.
Kjarninn 16. maí 2021
Tony Blair segist vera með lausnir á vanda Verkamannaflokksins og raunar annarra stjórnmálaafla frá miðjunni og til vinstri.
Tony Blair segir að Verkamannaflokkurinn þurfi að fara alveg á byrjunarreit
Fyrrverandi forsætisráðherra Bretlands segir að sinn gamli flokkur eigi sér ekki viðreisnar von ef hann haldi áfram á sömu braut. Algjörrar endurræsingar sé þörf, bæði í efnahagsmálum og umræðum um samfélagsmál, þar sem þeir róttækustu vaði uppi.
Kjarninn 15. maí 2021
Sigríður Á. Andersen, þingmaður Sjálfstæðisflokksins og fyrrverandi dómsmálaráðherra.
„Við eigum að færa þessa verslun heim í hérað – frá Búrgundí í Bústaðahverfið“
Þingmaður Sjálfstæðisflokksins spyr hvers vegna íslensk stjórnvöld viðhaldi einokunartilburðum varðandi áfengissölu.
Kjarninn 15. maí 2021
Davíð Helgason, stofnandi og fyrrum forstjóri Unity.
Vorblað Vísbendingar er komið út
Vísbending hefur gefið út sérstakt vorblað þar sem nýsköpun er í brennidepli. Blaðið er opið öllum, en í því má meðal annars finna viðtal við Davíð Helgason, stofnanda Unity.
Kjarninn 15. maí 2021
Þótt almennt atvinnuleysi hafi dregist saman fjölgar í hópi langtímaatvinnulausra
Þeir sem hafa verið atvinnulausir í meira en tólf mánuði fjölgaði um 288 í síðasta mánuði þrátt fyrir að stjórnvöld hafi ráðist í átak til að draga úr atvinnuleysi hópsins. Atvinnuleysi hjá þeim sem hafa verið án vinnu skemur en sex mánuði dregst saman.
Kjarninn 15. maí 2021
Jarðfræði á mannamáli
Eigendur Icelandic Lava Show í Vík í Mýrdal skrifa reglulega hraunmola á Kjarnann. Þetta er sá sjötti. Markmiðið er að útskýra hin ýmsu fyrirbæri íslenskrar eldvirkni á einfaldan og áhugaverðan hátt.
Kjarninn 15. maí 2021
Hjarðónæmi sífellt fjarlægari draumur
Fjölmargar hindranir þyrfti að yfirstíga svo hjarðónæmi gegn COVID-19 verði að veruleika. Nýju og meira smitandi afbrigðin breyta jöfnunni og hækka nauðsynlegt hlutfall bólusettra til að ónæmi samfélags náist.
Kjarninn 15. maí 2021
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar