Hvers vegna nýja stjórnarskrá?

Eiríkur Tómasson, fyrrverandi hæstaréttardómari, segir að Íslendingar þarfnist nýrrar stjórnarskrár frá grunni.

Auglýsing

Fyrir réttum 50 árum þegar ég hóf nám við laga­deild Háskóla Íslands varð stjórn­ar­skráin strax á vegi mín­um. Síðan hafa kynni mín af henni aukist, m.a. kom það oftar en einu sinni í minn hlut að kenna stjórn­skip­un­ar­rétt við deild­ina þar sem hún var aðal­við­fangs­efn­ið. Ég þyk­ist því þekkja ákvæði núgild­andi stjórn­ar­skrár all vel og ber í raun hlýjar til­finn­ingar til hennar líkt og rit­vél­ar­innar forð­um. Samt sem áður er það skoðun mín að á sama hátt og rit­vélin hafi stjórn­ar­skráin runnið sitt skeið á enda og mun hér á eftir færa rök fyrir því.

Til­urð núver­andi stjórn­ar­skrár

Þegar ein­veldi þjóð­höfð­ingja hefur liðið undir lok og þjóðir losnað undan erlendum yfir­ráðum, eins og átt hefur sér stað í þessum heims­hluta frá því á síð­ari hluta 18. ald­ar, hefur rík­inu, sem í hlut á, yfir­leitt verið sett ný stjórn­ar­skrá. Almennt eru það borg­arar í hinu nýfrjálsa ríki sem hafa komið sér saman um efni henn­ar. Þekktasta dæmið úr sög­unni er stjórn­ar­skrá Banda­ríkja Norð­ur­-Am­er­íku, en hún var sam­þykkt á sér­stöku stjórn­laga­þingi árið 1787 af full­trúum frá þeim fyrrum nýlendum Breta sem stóðu að stofnun hins nýja sam­bands­rík­is. Þótt hin nýja stjórn­ar­skrá væri umdeild var hún síðar stað­fest þrátt fyrir að sums staðar væri það gert með naumum meiri­hluta. Á sama hátt sam­þykktu full­trúar norsku þjóð­ar­innar stjórn­ar­skrá Nor­egs á stjórn­laga­þingi árið 1814 á Eiðsvelli og full­trúar þeirrar dönsku stjórn­ar­skrá Dana­veldis sömu­leiðis á slíku þingi sem sat að störfum vet­urinn 1848–1849.

Auglýsing
Þessu var öðru vísi farið hér á Íslandi. Á þjóð­fundi, sem hald­inn var 1851, höfn­uðu full­trúar íslensku þjóð­ar­innar sem frægt er að sam­þykkja frum­varp um stjórn­skipu­lega stöðu Íslands í danska rík­inu sem full­trúi Dana­kon­ungs lagði fyrir fund­inn. Það var síðan árið 1873 að Alþingi sam­þykkti frum­varp að stjórn­ar­skrá fyrir Ísland, en til vara að kon­ungur færði þjóð­inni stjórn­ar­skrá að gjöf, enda væri þar að finna til­tekin ákvæði, þ. á m. um sér­stakan ráð­gjafa fyrir Ísland. Kon­ungur hafn­aði aðal­til­lögu Alþing­is, en ákvað 1874 að verða við vara­til­lög­unni án þess að skeyta um helsta skil­yrðið sem þingið hafði sett fyrir henni. Öfugt við það, sem gerð­ist ann­ars staðar í okkar heims­hluta, komu full­trúar íslensku þjóð­ar­innar því ekki að setn­ingu fyrstu stjórn­ar­skrár­inn­ar, sem enn myndar umgjörð­ina um stjórn­skipun lands­ins, heldur var það ein­valdur kon­ung­ur, sem með henni afsal­aði sér hluta af völdum sínum til þjóð­ar­inn­ar, fyrst og fremst hluta af lög­gjaf­ar­vald­inu, en hélt hins vegar fram­kvæmd­ar­vald­inu eftir hjá sér og dönskum ráð­gjöfum sín­um. Stjórn­ar­skráin var að stærstum hluta sniðin eftir dönsku stjórn­ar­skránni frá árinu 1849 eins og henni hafði verið breytt 1866 þótt nokkur ákvæði, sem horfðu til fram­fara, væru skilin eft­ir, svo sem það sem mælti fyrir um aðskilnað fram­kvæmd­ar­valds og dóms­valds eftir því sem nánar væri kveðið á um í lög­um. Það var ekki fyrr en árið 1992 að sú skipan komst á hér á landi þrátt fyrir að ákvæði þess efnis hafi enn ekki ratað í stjórn­ar­skrána.

Órök­rétt efn­is­skipan og ákvæðin fremur í ætt við ein­veldi en lýð­veldi

Eðli máls sam­kvæmt er lög­gjaf­ar­valdið æðra hinum tveimur vald­þátt­unum þar sem hand­höfum fram­kvæmd­ar­valds og dóms­valds, stjórn­völdum jafnt sem dóm­end­um, ber að fara eftir settum lögum í störfum sín­um. Ekki síst vegna þess hvernig íslenska stjórn­ar­skráin varð til er þar fjallað um þjóð­höfð­ingj­ann og aðra hand­hafa fram­kvæmd­ar­valds­ins, fyrst og fremst ráð­herrana, áður en röðin kemur að Alþingi sem er aðal­hand­hafi lög­gjaf­ar­valds­ins. Ákvæði um mann­rétt­indi borg­ar­anna eru svo aft­ast í stjórn­ar­skránni, en þar sem valdið í lýð­ræð­is­ríki er sprottið frá þjóð­inni ættu þau að réttu lagi að vera fremst, á eftir almennum inn­gangs­orð­um, eins og í nýju finnsku stjórn­ar­skránni frá árinu 1999 og til­lögum stjórn­laga­ráðs frá 2011.

Stjórn­ar­skráin frá 1874 um hin sér­stak­legu mál­efni Íslands gilti með nokkrum breyt­ingum til árs­loka 1920 þegar stjórn­ar­skrá kon­ungs­rík­is­ins Íslands leysti hana af hólmi. Þrátt fyrir að Ísland hafi öðl­ast full­veldi árið 1918 dró efni stjórn­ar­skrár­innar frá 1920 mjög dám af dönsku stjórn­ar­skránni og árið 1944, þegar núver­andi stjórn­ar­skrá lýð­veld­is­ins Íslands leit dags­ins ljós, voru aðeins gerðar þær breyt­ingar á eldri stjórn­ar­skrá, sem leiddi bein­línis af sam­bands­slitum við Dan­mörku og stofnun lýð­veld­is, þ.e. að þjóð­kjör­inn for­seti kæmi í stað kon­ungs sem þjóð­höfð­ingi lands­ins. Þess vegna má segja að stjórn­ar­skráin frá 1944 end­ur­spegli hug­myndir um stjórn­skip­un, sem löngu eru liðnar undir lok, enda voru full­trúar allra stjórn­mála­flokka, sem sæti áttu á Alþingi, sam­mála um að í fram­haldi af setn­ingu stjórn­ar­skrár­innar skyldi stefnt að gagn­gerri end­ur­skoðun henn­ar.

Í sam­ræmi við hug­myndir fyrri alda um að allt vald skyldi vera á hendi ein­valds kon­ungs sagði í 2. gr. stjórn­ar­skrár­innar frá 1874: „Kon­ungur hefir hið æðsta vald yfir öllum hinum sjer­stak­legu mál­efnum Íslands með þeim tak­mörk­un­um, sem settar eru í stjórn­ar­skrá þess­ari, og lætur ráð­gjafann fyrir Ísland fram­kvæma það.“ Þessi sama hugsun býr að baki ákvæð­inu í 13. gr. núgild­andi stjórn­ar­skrár þar sem seg­ir: „For­set­inn lætur ráð­herra fram­kvæma vald sitt.“ Í 20.–30. gr. hennar er svo víða mælt fyrir um að for­set­inn taki hinar og þessar ákvarð­an­ir, sem telj­ast fram­kvæmd­ar­valds­at­hafn­ir, þegar það eru í raun og veru ráð­herr­arn­ir, sem þær taka, og for­set­inn kemur aðeins að þeim forms­ins vegna, enda hann eins og kon­ungur forðum „ábyrgð­ar­laus á stjórn­ar­at­höfn­um“, sbr. 11. gr. stjórn­ar­skrár­inn­ar. Það verður að telja hreina tíma­skekkju í nútíma lýð­veld­is- og lýð­ræð­is­ríki að þjóð­kjörnum for­seta sé með stjórn­ar­skrá fengið í hendur allt fram­kvæmd­ar­vald án þess að hann ráði nokkru um vel flestar stjórn­ar­at­hafn­irnar og hann sé, öfugt við aðra borg­ara rík­is­ins, und­an­þeg­inn með öllu ábyrgð á emb­ætt­is­gerðum sín­um.  

Vald ráð­herra nán­ast það sama og vald kon­ungs og ráð­gjafa hans áður 

Það þykir sjálf­sagt nú á dögum að rík­is­valdið sé ekki allt á hendi eins manns eða stofn­un­ar, heldur sé því dreift til að koma í veg fyrir að rík­inu sé stjórnað á ger­ræð­is­legan hátt. Til að tryggja slíka vald­dreif­ingu er ekki nóg að fela ólíkum stofn­unum að fara með hina þrjá mis­mun­andi þætti rík­is­valds­ins, svo sem gert er í 2. gr. stjórn­ar­skrár­inn­ar, heldur þurfa þessir hand­hafar að hafa visst taum­hald hver á öðrum og búa að auki við stöðugt aðhald frá þjóð­inni þaðan sem vald þeirra er sprott­ið.

Sem fyrr segir var það í upp­hafi ein­kenni á íslensku stjórn­ar­skránni á sama hátt og þeirri dönsku að fram­kvæmd­ar­valdið var á hendi kon­ungs og ráð­gjafa, sem hann sjálfur skip­aði, auk þess sem hann fór í raun og veru með lög­gjaf­ar­valdið ásamt þjóð­þing­inu. Með til­komu þing­ræðis í byrjun 20. ald­ar, fyrst í Dan­mörku og skömmu síðar hér á landi, færð­ist fram­kvæmd­ar­valdið í raun frá þjóð­höfð­ingj­anum yfir til ráð­herr­anna sem nutu stuðn­ings eða a.m.k. hlut­leysis meiri­hluta þings­ins. Sam­fara því hefur þró­unin orðið sú í báðum ríkjum að þrengja að lög­gjaf­ar­valdi þing­meiri­hlut­ans og jafn­framt fram­kvæmd­ar­valdi ráð­herranna, m.a. með stjórn­ar­skrár­breyt­ing­um. Þó hafa Danir gengið mun lengra í þá átt en við Íslend­ing­ar.

Sam­kvæmt dönsku stjórn­ar­skránni frá 1849 var það á valdi kon­ungs sem æðsta hand­hafa fram­kvæmd­ar­valds að lýsa yfir stríði á hendur öðrum ríkjum og semja við þau um frið. Þetta vald kon­ungs var afnumið með breyt­ingu á stjórn­ar­skránni árið 1915 þar sem tekið var fram að þetta gæti hann aðeins gert með sam­þykki þjóð­þings­ins. Ekki er minnst orði á það í íslensku stjórn­ar­skránni hver fari með vald sem þetta. Vegna þess að hér er um að ræða fram­kvæmd­ar­valds­at­höfn er valdið sam­kvæmt stjórn­ar­skránni því í raun á hendi ráð­herr­anna einna án aðkomu þing­ins. Í þing­skap­a­lögum er að vísu kveðið á um að rík­is­stjórnin skuli ávallt bera undir utan­rík­is­mála­nefnd Alþingis meiri háttar utan­rík­is­mál, en slíkt sam­ráð er ekki bundið í stjórn­ar­skrá eins og nú er gert í Dan­mörku.

Sú breyt­ing var meðal þeirra sem gerðar voru á dönsku stjórn­ar­skránni árið 1953 í því skyni að styrkja stöðu danska þjóð­þings­ins í skiptum þess við ráð­herrana. Önnur var að mæla fyrir um þing­ræð­is­regl­una í stjórn­ar­skránni, þ.e. að eng­inn ráð­herra geti gegnt áfram emb­ætti eftir að þingið hefur lýst van­trausti á hann. Síð­ast en ekki síst var tekið upp það nýmæli að þriðj­ungi þing­manna á danska þing­inu var veitt heim­ild, með vissum und­an­tekn­ing­um, til að krefj­ast þess að laga­frum­varp, sem sam­þykkt hefur verið af meiri­hlut­an­um, verði borið undir þjóð­ar­at­kvæði. Þótt þessu ákvæði hafi aðeins einu sinni verið beitt er ljóst að til­koma þess hefur dregið úr völdum rík­is­stjórnar og þess þing­meiri­hluta, sem hún styðst við hverju sinni, og að sama skapi styrkt stöðu þjóð­þings­ins.

Auglýsing
Ef frá eru taldar minni háttar breyt­ingar á umgjörð fram­kvæmd­ar­valds­ins, sem gerðar voru á íslensku stjórn­ar­skránni árið 1991 og lutu m.a. að rétti for­seta eftir til­lögu for­sæt­is­ráð­herra til að rjúfa þing, er það vald, sem er í reynd í höndum ráð­herra með full­tingi meiri­hluta Alþing­is, í stórum dráttum jafn óskorað sam­kvæmt stjórn­ar­skránni og það var í hendi kon­ungs og ráð­gjafa hans í lok 19. ald­ar. Eina gagn­gera skerð­ingin á valdi rík­is­stjórnar og stjórn­ar­meiri­hlut­ans hverju sinni, sem er að finna í núgild­andi stjórn­ar­skrá, er 26. gr. hennar eins og grein­inni var breytt árið 1944 þar sem for­seta er veitt heim­ild til að synja laga­frum­varpi stað­fest­ingar með þeim afleið­ingum að það fær þó engu að síður laga­gildi „en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosn­inga­bærra manna í land­inu til sam­þykktar eða synj­un­ar“. Árið 2004, þegar for­seti nýtti þessa heim­ild í fyrsta skipti, fór þáver­andi rík­is­stjórn hins vegar ekki eftir þessum skýru fyr­ir­mælum stjórn­ar­skrár­inn­ar, heldur lagði fyrir þingið nýtt frum­varp, sem var nán­ast óbreytt frá hinu fyrra, þar sem jafn­framt var gert ráð fyrir að fyrra frum­varp­ið, sem þá var orðið að lög­um, félli úr gildi. Óþarft er að rekja nánar hér hvað gerð­ist í fram­hald­inu, en þetta dæmi sýnir að það er ekki nóg, a.m.k. ekki hér á landi, að mælt sé skýrt fyrir um vald­mörk ein­stakra hand­hafa rík­is­valds­ins í stjórn­ar­skránni, heldur er þörf á að kveða þar á um hver sé bær til þess að grípa í taumana ef þau mörk eru ekki virt og þá með hvaða hætt­i.   

Grunnur núver­andi stjórn­skip­unar skakkur

Skipta má ákvæðum stjórn­ar­skrár­innar í grófum dráttum í tvennt: Ann­ars vegar er um að ræða þau, sem mæla fyrir um mann­rétt­indi borg­ar­anna og er að finna í VI. og einkum VII. kafla henn­ar, en þeim var öllum breytt til nútíma­horfs árið 1995. Hins vegar þau, sem kveða á um hand­hafa rík­is­valds­ins, hvernig þeir eru kjörnir eða skip­aðir og síð­ast en ekki síst hvernig þeir starfa og sam­skiptum milli þeirra er fyrir kom­ið. Þessi síð­ast­nefndu ákvæði, sem eru í I. – V. kafla stjórn­ar­skrár­innar og mynda grund­völl­inn að stjórn­skipun íslenska rík­is­ins, eru að stofni til frá árunum 1874 og 1920, sér í lagi ákvæðin í II. kafla um fram­kvæmd­ar­vald­ið, sem vikið hefur verið að hér að fram­an, og V. kafla um dóms­vald­ið, en sá kafli hefur staðið nán­ast óbreyttur frá 1874.

Því er áður lýst að við­horf­in, sem búa að baki ákvæð­unum um stjórn­skipun lands­ins, eiga ekki lengur við. Af því leiðir að núgild­andi stjórn­ar­skrá á ekki svör við því ef brugðið er út af við­teknum skýr­ingum á þessum úreltu ákvæð­um, svo sem ef þjóð­kjör­inn for­seti neitar að fall­ast á til­lögu ráð­herra um skipun manns í til­tekið emb­ætti. Eins og áður hefur verið bent á þá er önnur afleið­ing af þessu sú að ráð­herr­arn­ir, sem eru í raun æðstu hand­hafar fram­kvæmd­ar­valds­ins, njóta fyrst og fremst aðhalds frá þeim meiri­hluta þing­manna sem þá styð­ur. Ef stjórn­ar­meiri­hlut­inn er t.d. sam­mála um að virða ákvæði stjórn­ar­skrár­innar að vettugi í skiptum sínum við for­set­ann er þar ekki kveðið á um hvernig við skuli bregð­ast. Með öðrum orðum skortir veru­lega á að stjórn­ar­skráin tryggi að hand­hafar hinna þriggja þátta rík­is­valds­ins hafi nægi­legt taum­hald hver á öðrum, auk þess sem aðkoma þjóðarinnar að stjórn rík­is­ins er nán­ast ein­skorðuð við þátt­töku í þing­kosn­ingum á fjög­urra ára fresti.

Á þessu sést að grund­völl­ur­inn undir stjórn­skip­un­inni er hvergi nærri traustur ef í odda skerst milli ein­stakra hand­hafa rík­is­valds­ins fyrir utan að hún hæfir ekki nútíma lýð­veld­is- og lýð­ræð­is­ríki eins og Íslandi. Þegar svo er þýðir ekki að berja í brest­ina með breyt­ingum á stöku stjórn­ar­skrár­á­kvæð­um, heldur verður að ráð­ast að rótum vand­ans og byggja stjórn­skip­un­ina upp frá grunni. Þetta er að mínu áliti meg­in­á­stæðan fyrir því að við Íslend­ingar þörfn­umst nýrrar stjórn­ar­skrár.  

 Höf­undur er fyrr­ver­andi hæsta­rétt­ar­dóm­ari.

Vilt þú vera með?

Frjálsir, hugrakkir fjölmiðlar eru ómetanlegir en ekki ókeypis. Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda og með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og við ætlum að standa vaktina áfram og bjóða almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Fyrir þá lesendur sem nú þegar eru stoltir styrkjendur Kjarnans þá leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Kristján Vilhelmsson.
Kristján Vilhelmsson vildi láta svipta Helga Seljan Edduverðlaunum
Útgerðarstjóri Samherja, sem var um árabil annar af stærstu eigendum fyrirtækisins, vildi láta taka Edduverðlaun Helga Seljan af honum vegna Seðlabankamálsins. Helgi var valinn sjónvarpsmaður ársins af almenningi tvö ár í röð.
Kjarninn 4. desember 2020
Ögmundur Jónasson
Segir að allir þurfi aðhald – líka dómarar í Strassborg
Fyrrverandi innanríkisráðherra segir að fjöldi augljósra mannréttindabrota sé látinn sitja á hakanum hjá MDE. Hins vegar sé legið yfir því að koma höggi á íslensk stjórnvöld vegna máls sem sé svo smávægilegt í hinu stærra samhengi að undrum sæti.
Kjarninn 3. desember 2020
Saga Japans
Saga Japans
Saga Japans – 28. þáttur: Hlaupið fyrir Búdda
Kjarninn 3. desember 2020
Þorsteinn Már Baldvinsson, annar forstjóra Samherja.
Samherji segir namibísku lögregluna ekki leita sinna manna
Í yfirlýsingu frá Samherja segir að namibísk yfirvöld hafi ekki reynt að hafa afskipti af núverandi né fyrrverandi starfsmönnum fyrirtækisins. Hvorki fyrrverandi stjórnendur félagsins í Namibíu né aðrir séu á flótta undan réttvísinni.
Kjarninn 3. desember 2020
Halldór Gunnarsson
Mismunun og ranglæti gagnvart lífeyrisþegum
Kjarninn 3. desember 2020
Björn Leví Gunnarsson, þingmaður Pírata.
„Misnotkun á valdi og bolabrögð hafa verið einkenni Sjálfstæðisflokksins í langan tíma“
Þingmaður Pírata segir að koma þurfi í veg fyrir að Sjálfstæðisflokkurinn fái að koma nálægt völdum en hann fjallaði um landsréttarmálið á þingi í morgun. Þingflokksformaður Sjálfstæðisflokksins segir að horfa verði á málið í ákveðnu samhengi.
Kjarninn 3. desember 2020
Þuríður Harpa Sigurðardóttir, formaður Öryrkjabandalags Íslands.
Öryrkjabandalagið fagnar hugmynd Brynjars um rannsókn á bótasvikum
Þingmaður Sjálfstæðisflokks vill láta rannsaka hvor öryrkjar og bótaþegar sigli undir fölsku flaggi. ÖBÍ fagnar þeirri hugmynd en segja rannsókn ekki nauðsynlega til að staðfesta ríkjandi fordóma og andúð gegn fötluðu fólki í samfélaginu.
Kjarninn 3. desember 2020
Svandís Svavarsdóttir heilbrigðisráðherra.
Stjórnvöld vona að hjarðónæmi verði náð á fyrsta ársfjórðungi
Í tilkynningu frá heilbrigðisráðuneytinu segir að vonir standi til þess að markmiðum bólusetningar verði náð á fyrsta ársfjórðungi. Búið er að ná samkomulagi um bóluefni fyrir 200.000 manns, en ólíklegt er að það komi allt til landsins á sama tíma.
Kjarninn 3. desember 2020
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar