Í greinargerð með frumvarpi forsætisráðherra til stjórnskipunarlaga, sem nýlega var lagt fram, segir að þar sé ekki „fjallað um utanríkismál, gerð milliríkjasamninga eða framsal valdheimilda í þágu alþjóðasamstarfs“. Þar af leiðandi sé þar ekki að finna tillögur til breytinga á 21. gr. stjórnarskrárinnar. Þrátt fyrir þessa staðhæfingu var frumvarpið „leiðrétt“ í vikunni en þar var að finna ákvæði sem gaf til kynna að aðild Íslands að þjóðaréttarsamningi breyti sjálfkrafa landslögum. Slíkt er á skjön við hefðbundin viðhorf hérlendis. Þrátt fyrir að texti frumvarpsins hafi nú verið leiðréttur er undirritaður ekki fullkomlega sannfærður um að frumvarpið fjalli ekki um utanríkismál eða gerð milliríkjasamninga. Ástæðan er hér útskýrð.
„samninga við önnur ríki“
Í núgildandi 21. gr. stjórnarskrár segir að „forseti lýðveldisins geri samninga við önnur ríki“. Eins og þekkt er þá sér utanríkisráðherra fyrst og fremst um slíka samningsgerð. Undirstrika verður orðalag ákvæðisins: „samninga við önnur ríki“. Orðalagið hefur haldist efnislega óbreytt frá árinu 1920 en á þeim tíma voru gerendur á alþjóðavettvangi nær einvörðungu ríki. Með tilkomu alþjóðastofnana hefur sá skilningur verið lagður í ákvæðið að það taki jafnframt til samninga við þær.
„þjóðréttarsamninga“
Í frumvarpi Katrínar Jakobsdóttur er á tveimur stöðum notað hugtakið „þjóðréttarsamninga“, þ.e. í 9. og 17. gr., en ekki „samninga við önnur ríki“ eða samheitið milliríkjasamningar. Ekki er útskýrt í greinargerð með frumvarpinu hvað sé átt við með „þjóðréttarsamninga“ eða hvers vegna samræmis sé ekki gætt á milli 21. gr. núgildandi stjórnarskrár og 9. og 17. gr. frumvarpsins.
Orðalagsmunurinn skiptir máli. Ástæðan er sú að hugtakið þjóðréttarsamningur er víðtækara en orðalagið „samninga við önnur ríki“. Þjóðréttarsamningar eru ekki einungis gerðir á milli ríkja, heldur einnig á milli ríkja og annarra þjóðréttaraðila t.d. alþjóðastofnana. Ef frumvarp forsætisráðherra er samþykkt af stjórnarskrárgjafanum mun stjórnarskráin vísa til alþjóðasamninga með tvenns konar móti. Annars vegar sem „þjóðréttarsamninga“ og hins vegar sem „samninga við önnur ríki“. Hvaða merkingu ber að setja í slíkan hugtakamun?
Hugtakamunur
Ein nálgun væri að líta til þeirrar fullyrðingar að í greinargerðinni með frumvarpinu sé ekki fjallað um utanríkismál og gerð milliríkjasamninga. Umrætt ákvæði stjórnarskrárinnar hafi verið skilið svo í framkvæmd, um áratugaskeið, að það taki jafnframt til samninga íslenska ríkisins við alþjóðastofnanir. Þar af leiðandi hafi þessi mismunandi hugtakanotkun engin áhrif og hér sé í raun vísað til sama fyrirbærisins.
Önnur nálgun er að líta svo á að stjórnarskránni hafi verið breytt að þessu leyti. Hún innihaldi nú víðtækara hugtak um alþjóðasamninga, þ.e. „þjóðréttarsamninga“, en orðalagið „samninga við önnur ríki“. Því verði að skýra 21. gr. í því ljósi. Greinin taki því einvörðungu til samninga við önnur ríki eins og texti ákvæðisins ber skýrlega með sér. Þar með geti utanríkisráðherra ekki samið beint við aðra þjóðréttaraðila en ríki. Það væri óheppileg niðurstaða, í andstöðu við fyrrnefnda yfirlýsta fyrirætlun með stjórnarskrárfrumvarpinu og væri sérkennileg þrenging á valdheimildum utanríkisráðherra. Ofangreint þarfnast skýringar við þinglega meðferð frumvarpsins til að varpa frekara ljósi á umræddar breytingar
Höfundur er prófessor við lagadeild HR.
