Sjónvarpsþættirnir Verbúðin fjölluðu á dramatískan hátt um kvótakerfið, málefni sem hefur lengi brunnið á þjóðinni og gerir enn þótt vægi sjávarútvegsins í íslensku efnahagslífi sé mikið minna nú en á níunda áratugnum þegar mest af útflutningi frá landinu voru sjávarafurðir og stjórn efnahagsmála réðst af gengi sjávarútvegsins. Sagan í Verbúðinni er gerð dramatísk með því að láta breytingar á kvótakerfinu sem vinstri stjórn Steingríms Hermannssonar kom í gegn á árinu 1990 og tóku gildi á árinu 1991 færa útgerðunum varanleg yfirráð yfir þeim aflahlutdeildum sem skráð eru á skip þeirra og það, ásamt því að heimila framsal á kvótunum, hafi fært þeim mikinn auð. Úr verður mjög góð saga sem endurspeglar vel tíðarandann, hagsmunaátökin og tengsl stjórnmála og atvinnulífs. En eins og í mörgum góðum sögum hefur staðreyndum verið hagrætt nokkuð. Hér á eftir verður sýnt að lögin frá 1990 ollu ekki þeim straumhvörfum sem þau gera í Verbúðinni. Að benda á þetta finnst mér ekki skemma fyrir Verbúðarþáttunum.
Helstu breytingarnar 1990
Í fyrstu lögunum um kvótakerfið í botnfiskveiðunum, lög nr. 82/1983, stóð að þau giltu bara á árinu 1984. Sennilega var það að einhverju leyti vegna þess að á þeim tíma var mikil andstaða við varanlegar skerðingar á frelsi fólks til að stunda útgerð. Björn Jónsson fyrrum skipstjóri og síðar umsjónarmaður kvótamarkaðar á vegum Landssambands Íslenskra Útvegsmanna (LÍÚ) kemur inn á þetta í útvarpsþætti RÚV, Með Verbúðina á heilanum (nr. 7), reyndar í sambandi við innleiðingu á kvótakerfi í loðnuveiðum sem kom til framkvæmda árið 1980 nokkrum árum áður en kerfið var innleitt í botnfiskveiðunum. Það var hægt að fá útgerðarmenn og sjómenn til að samþykkja tímabundnar ráðstafanir vegna slæms ástands fiskistofna (t.d. þorskstofnsins 1984) en helst vildu menn að sjósókn væri frjáls eins og hún hafði alltaf verið. Ef grannt er skoðað er sennilega hægt að finna marga sem í dag eru ríkir í krafti verðmætis kvótans en voru harðir andstæðingar þess á árinu 1984 að kvótakerfið yrði varanlegt.
Næstu lög voru einnig tímabundin en á árinu 1990 voru samþykkt Lög nr. 38/1990 þar sem ekki var tilgreint hvenær lögin hættu að gilda, sem þýðir að þau gilda þar til þeim er breytt eða þau afnumin með lögum frá Alþingi. Að þessu leyti voru yfirráð útgerðarmanna yfir kvótanum gerð varanleg.
Annað atriði sem breytt var með lögum nr. 38/1990 var að hægt var að framselja (þ.e. selja) sérstaklega aflahlutdeild sem skráð var á tiltekið fiskiskip. Allar götur frá árinu 1984 var heimilt að framselja aflamark (kvóta ársins), með vissum takmörkunum þó. Í umræðunni um Verbúðina hefur gætt misskilnings varðandi þetta atriði, kannski mest vegna þess að umræðan í samfélaginu hefur mest snúist um framsal á aflamarki. Það var reyndar líka hægt að framselja aflahlutdeildir (varanlega kvótann) frá 1984, en einungis ef fiskiskip sem þær voru skráðar á fylgdi með í kaupunum. Útgerðarmenn sem áttu mörg fiskiskip gátu líka fært aflahlutdeildir á milli skipa sem þeir áttu. Þannig var hægt að selja aflahlutdeildir sér fyrir árið 1991 en það var flóknara og ógegnsærra en það varð með nýju lögunum. Salan á ísfisktogaranum Þorbjörginni í Verbúðarþáttunum þar sem skipið fylgdi með aflaheimildunum hefði verið leyfileg allt frá árinu 1984 eins og reyndar líka salan á fyrirmyndinni, frystitogaranum Guðbjörginni ÍS-46, á árinu 1997, en sú sala var í formi sameiningar tveggja útgerðarfélaga.
Verðmæti skips með aflaheimildum
Með tilkomu kvótakerfisins árið 1984 breyttist verðlagning á skipum. Skip með mikið af aflaheimildum varð mikið dýrara en skip með litlar aflaheimildir. En þótt kaupendur og seljendur hafi auðvitað áætlað verð skips og aflaheimilda sitt í hvoru lagi var verðmætið ekki sundurgreint í reikningum fyrirtækjanna. Heildarverðmætið var bara fært sem skip og afskrifað um 8% á ári. Það er ekki fyrr en á árinu 1990 sem ákveðið var að skylda fyrirtæki að bókfæra verðmæti keyptra aflaheimilda sér og ekki fyrr en árið 1999 sem útgerðarmönnum er óheimilt að afskrifa keyptar aflahlutdeildir.
Ef skip var notað sem veð á þessum árum og mikið af verðmæti skipsins var fólgið í verðmæti aflaheimildanna sem á það voru skráðar var auðvitað verið að veðsetja aflaheimildirnar. Það bara sást ekki nema þegar upp kom ágreiningur vegna þess að útgerðarmaður hafði flutt aflaheimildir frá veðsettu skipi.
Jókst verðmæti útgerðarfyrirtækja mikið strax eftir 1990?
Það er ekki auðvelt að svara þessari spurningu. Það er ekki hægt að bera saman verðmæti aflahlutdeilda fyrir og eftir gildistöku laga nr. 38/1990 vegna þess að Það skortir gögn um verðmæti þeirra fyrir árið 1991. Það er heldur ekki hægt að bera saman verðmæti hlutafjár í útgerðarfyrirtækjum af því að íslenskur hlutafjármarkaður er að verða til á fyrstu árum tíunda áratugarins. Við vitum þó að afkoma sjávarútvegsfyrirtækja var í járnum á þessum árum þrátt fyrir að ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar léti samþykkja lög um að heimila Verðjöfnunarsjóði fiskiðnaðarins að taka lán til að greiða verðbætur á útfluttan fisk og kom á fót Atvinnutryggingarsjóði útflutningsgreina með fjárhagslega burði uppá allt að 5 ma.kr. (1,3% af VLF ársins 1990 og 6,9% af verðmæti útfluttra sjávarafurða á sama ári) og Hagræðingarsjóði sjávarútvegsins.
Á árinu 1991 var verð á sjávarafurðum mjög hátt og fyrirtækin greiddu inn í nýstofnaðan Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins. Á sama tíma dregst afli verulega saman og áhyggjur af stöðu þorskstofnsins fara vaxandi. Öll þessi atriði ættu að hafa áhrif á verð á aflaheimildum. Mynd 1 sýnir verð á aflaheimildum fyrir þorsk frá 1991/92 þ.e. eftir að lög nr. 38/1990 hafa tekið gildi.
Myndin sýnir bæði verð á aflahlutdeildum í kr/kg af þeim kvóta sem þær gáfu rétt á árinu þegar kaupin eiga sér stað. Þannig hafa aflahlutdeildir í botnfisktegundum verið verðlagðar. En það sem menn eru að kaupa er ekki réttur á kvóta ársins heldur réttur á tilteknu hlutfalli af úthlutuðum kvóta. Græna línan í mynd 1 sýnir verð á aflahlutdeildum í millj. kr. á 1% af úthlutuðum heildarkvóta.
Verð á aflamarki er allan tímann mjög hátt miðað við arðsemi útgerðarinnar og þannig hefur það verið allan tímann frá innleiðingu kvótakerfisins. Verðið lækkar aðeins á fyrstu árunum sem sýnd eru í myndinni en hækkar svo mikið á árinu 1994. Verð á aflahlutdeildum lækkar einnig á fyrstu árunum en byrjar svo að hækka á árinu 1994.
Hlutfall verðs á aflahlutdeild og aflamarki gefur vísbendingu um trú útgerðarmanna á varanleika kerfisins. Ef trúin á varanleika kerfisins er lítil ætti hlutfallið að vera lágt. Mynd 2 sýnir þetta hlutfall fyrir þorsk.
Hlutfallið var lægst á árinu 1994 þegar það er um 3. Hlutfall upp á 3-5 gefur ekki vísbendingu um að útgerðarmenn hafi haft háar hugmyndir um varanleika kerfisins þótt nokkur ár væru liðin frá samþykkt laga um ótímabundin réttindi. Hlutfallið hækkar þegar líður nær aldamótunum. Sú þróun á sér sjálfsagt margar orsakir, sumar pólitískar og aðrar tengdar fiskveiðistjórnun, tækniþróun, aflabrögðum og afkomu í greininni. Þetta hlutfall hélt áfram að hækka eftir aldamótin.
Höfundur er hagfræðingur og sá um sjávarútvegsmál hjá Þjóðhagsstofnun á árunum 1989-2002 og vann fyrir nefndir sem fjölluðu um fyrirkomulag fiskveiðistjórnunar.
