Í aðdraganda kosninganna reifaði Bjarni Benediktsson formaður Sjálfstæðisflokksins í viðtali á Bylgjunni að þörf væri á uppstokkun í lífeyrismálum eldri borgara. Viðurkenna þyrfti að sumir hefðu ekki náð að safna nægum réttindum í lífeyrissjóðum og finna þyrfti leiðir til að bæta það upp. Best væri að stefna að uppstokkun kerfisins. Vilhjálmur Egilsson kynnti skömmu síðar á vettvangi Sjálfstæðisflokksins hugmyndir að slíkri uppstokkun.
Vandinn sem við er að glíma
Undir það má taka að ekki eru allir enn með næga uppsöfnun réttinda í lífeyrissjóðum, af ýmsum ástæðum. Mest munar um það að þeir sem hafa starfað á almennum markaði allan starfsferil sinn hafa búið við lakari réttindi en opinberir starfsmenn. Þeir hafa einungis átt rétt til 56% af meðalævitekjum sínum á meðan opinberir starfsmenn fá 76%. Þar munar miklu.
Á árunum 2016 til 2018 voru iðgjöld starfsfólks á almennum markaði hækkuð til að jafna þennan réttindamun, en það mun því miður taka rúm 35 ár til viðbótar að sú réttindajöfnun skili sér til fulls. Það verður því ekki fyrr en eftir 2050 að þeir sem hafa unnið allan sinn feril á almennum markaði fái meira en 70% af meðalævitekjum sínum í lífeyri frá lífeyrissjóði sínum.
Í því þriggja stoða lífeyriskerfi sem við búum við, og sem alþjóðlegar efnahagsstofnanir hæla sem besta fyrirkomulagi lífeyrismála, kemur það í hlut almannatrygginga (TR) að greiða uppbót á lífeyrinn frá lífeyrissjóðum ef hann er of lágur. Því minna sem menn hafa úr lífeyrissjóðum þeim mun meira eiga þeir að fá úr almannatryggingum. Þannig á kerfið að virka. Í Danmörku er samskonar skipan lífeyrismála og þar tryggja almannatryggingar öllum viðunandi lífeyri þegar réttur í lífeyrissjóðum er ófullnægjandi.
Vandinn sem við er að glíma á Íslandi er sá að þessi uppbót frá TR er of lítil og hefur lengi verið. Fyrir því eru einkum tvær ástæður:
- Upphæðir lífeyris TR eru of lágar.
- Skerðingar lífeyris TR eru alltof miklar, byrja við of lágar tekjur frá lífeyrissjóðum (eða úr öðrum áttum) og skerðast því of hratt þó tekjur frá lífeyrissjóðum séu enn mjög lágar.
Þetta hefur komið til á löngum tíma, með því að ríkið hefur gengið sífellt lengra í skerðingum og jafnframt tregast við að láta lífeyri TR fylgja lágmarkslaunum á vinnumarkaði að fullu (raunar ætti hann að vera heldur hærri en lágmarkslaun).
Allt var þetta gert til að spara ríkisútgjöld til almannatrygginga og endurspeglast það nú í því að útgjöld íslenska ríkisins vegna lífeyrisgreiðslna eru ein þau allra lægstu í hópi OECD-ríkjanna (sjá um þetta í nýrri skýrslu minni og Stefáns Andra Stefánssonar fjármálahagfræðings um Kjör lífeyrisþega www.lifeyriskerfid.is). Í Danmörku leggur almannatryggingakerfið mun stærri hlut ofan á tekjur frá lífeyrissjóðum en hér er gert.
Afleiðingin af þessu er sú, að heildartekjur lífeyrisþega á Íslandi eru of lágar fyrir marga og um þriðjungur lífeyrisþega glímir við talsverðan lágtekjuvanda. Auknar tekjur frá lífeyrissjóðum skila sér ekki nægilega vel í bættum ráðstöfunartekjum vegna ofurskerðinga hjá TR og síðan leggst tiltölulega hár tekjuskattur á lífeyrinn. Skerðingar og skattur samtals nema allt að 70-80% af viðbótartekjum frá lífeyrissjóðum á þeim tekjubilum þar sem flestir lífeyrisþegar eru. Skiljanlega er viðvarandi óánægja og jafnvel gremja meðal lífeyrisþega um stöðu mála, ekki síst í ljósi síendurtekinna loforða um úrbætur sem svo hafa ekki skilað sér.
Það er sem sé almannatryggingakerfið sem ríkið rekur og ber ábyrgð á sem er bilaði hlutinn í lífeyriskerfinu og skilar ekki sínu. Lífeyrissjóðir skila fólki lífeyri í hlutfalli við iðgjöld sem greidd hafa verið í sjóðina af launum á starfsævinni. Vegna þess að iðgjöld voru of lág framan af og vegna lakari réttinda á almennum markaði, sem nefnd voru hér að ofan, þá eru margir enn sem komið er að fá mjög lágar upphæðir úr lífeyrissjóðum. Til dæmis er um helmingur ellilífeyrisþega TR með innan við 165 þúsund krónur á mánuði frá lífeyrissjóðum.
Einfalda leiðin til að laga þessa bilun er að draga úr skerðingum og hækka grunn lífeyrisins hjá TR. Það er best gert með hækkun frítekjumarka, sérstaklega gagnvart greiðslum úr lífeyrissjóðum. Að draga úr skerðingum vegna lífeyrissjóðstekna skiptir flesta lífeyrisþega mestu máli og bætir haginn mest, bæði í lægri og milli tekjuhópa lífeyrisþega.
Einnig væri sjálfsagt að hækka verulega frítekjumark gagnvart atvinnutekjum, enda kostar það ríkið lítið sem ekkert því á móti koma auknar skatttekjur vegna aukinnar atvinnuþátttöku og hærri atvinnutekna sem myndu fylgja því að úr skerðingum vegna þeirra væri dregið.
Málið er því tiltölulega einfalt. Laga þarf það sem bilað er í almannatryggingakerfinu, með einföldum lagabreytingum. Vilji stjórnvalda er allt sem þarf. En viljann hefur lengst af skort hjá stjórnvöldum. Í staðinn hafa menn farið í bútasaum og brellur til að friða lífeyrisþega, sem oftast hafa virkað þannig að bætt hefur verið úr á einu sviði en skert enn meira á öðru. Nettó útkoman hefur svo gjarnan verið að lítið hefur breyst í kjörum lífeyrisþega.
Nú er fram komin enn ein slík brellu-tillagan, að þessu sinni frá Vilhjálmi Egilssyni, sem unnin er fyrir Sjálfstæðisflokkinn. Hann leggur til eins konar fjallabaksleið að þessu markmiði að bæta kjör ellilífeyrisþega, sem skautar framhjá rótum vandans og bætir við tveimur stórum flækjuferlum, annars vegar við starfsemi lífeyrissjóðanna og hins vegar í skattkerfinu. Engin þörf er á slíkum nýjum flækjustigum eða kerfisloftfimleikum.
Þá er sá löstur á tillögum Vilhjálms að þær færa tekjulægri helmingi ellilífeyrisþega litlar sem engar kjarabætur en þeir sem geta aflað sér umtalsverðra atvinnutekna samhliða lífeyristöku fá mest, en það eru tekjuhæstu lífeyrisþegarnir sem helst njóta þess. Skoðum tillögurnar nánar.
Tillögur Vilhjálms Egilssonar
Vilhjálmur lýsir tillögum sínum með eftirfarandi hætti á samfélagsmiðlum:
„Leiðin fyrir ellilífeyrisþega felst í því að jafna sérstaklega vanda vegna lágra réttinda úr lífeyrissjóðum með sérstakri lífeyrisuppbót en með henni greiðir ríkissjóður fyrir uppbót á réttindi í lífeyrissjóðum. Lífeyrisuppbótin verður eins og hver önnur réttindi til ellilífeyris í lífeyrissjóðum sem skerðist ekki vegna annarra tekna. Þar til viðbótar vegna lágra samtímatekna er tekin upp sérstök skattfrjáls greiðsla (neikvæður tekjuskattur) til að styðja við aldraða. Greiðslur frá TR falla niður en lífeyrisuppbótin kemur frá lífeyrissjóðum og skattfrjálsa greiðslan er tengd við skattkerfið. Nýja leiðin kemur betur út fyrir alla en sérstaklega fyrir þá sem hafa viðbótartekjur vegna þess að lífeyrisgreiðslur eru ekki skertar eins og áður. Hvatinn til að vinna verður því miklu meiri.“
Frekari útfærslu er að finna á glærum sem Vilhjálmur hefur einnig dreift og kynnt á fundum í flokksstarfinu og kosningabaráttunni og er umfjöllunin hér byggð á þessum gögnum.
Stóra hugmyndin þarna er sem sagt sú, að í stað þess að ríkið lagi bilunina í almannatryggingakerfinu þá verði greiðslur ellilífeyris þar aflagðar og í staðinn greiði ríkið fé til lífeyrissjóðanna sem greiði það fé svo út sem uppbót á lífeyri lífeyrissjóðanna. Samhliða því yrðu allar tekjutengingar vegna atvinnutekna aflagðar fyrir þá upphæð.
Í stað núverandi uppbótar frá almannatryggingum komi uppbót frá lífeyrissjóðunum sem fjármögnuð sé af ríkinu. Hversu há verður sú uppbót, í samanburði við núverandi uppbót frá TR? Hver yrði kjarabótin? Á glæru nr. 9 segir Vilhjálmur eftirfarandi:
- „Ellilífeyrisþegi sem ekki er með neinar greiðslur úr lífeyrissjóðum fengi t.d. réttindi sem svara til 225 þús. kr. á mánuði í lífeyrisuppbót. Fjárhæðin er svo þrepuð niður eftir því sem réttindi úr lífeyrissjóðum aukast og uppbót ekki greidd við t.d. um 500 þús. kr. frá lífeyrissjóði. Tölurnar byggja á vinnudæmi.
- Lífeyrisuppbót er aldrei tekjutengd vegna samtímatekna.“
Fyrir ellilífeyrisþega í sambúð sem ekkert fær frá lífeyrissjóðum kæmi sem sagt uppbót að fjárhæð 225.000 kr. á mánuði skv. tillögu Vilhjálms. Hvernig er þetta nú hjá TR?
Í dag fengi ellilífeyrisþegi í sambúð 266.033 kr. á mánuði fyrir skatt og 233.158 eftir skatt. Einhleypur ellilífeyrisþegi sem býr einn fengi 333.258 kr. fyrir skatt og 279.240 kr. eftir skatt. Ekki kemur skýrlega fram hvort Vilhjálmur er að tala um uppbót fyrir eða eftir skatt. En í öllum tilvikum eru ellilífeyrisþegar nú að fá talsvert meira frá TR en yrði samkvæmt tillögum Vilhjálms.
Síðan segir Vilhjálmur að lífeyrisuppbótin sem ríkið millifærir til lífeyrissjóðanna verði aldrei tekjutengd vegna samtímatekna. Það er mjög villandi. Uppbótin er tekjutengd gagnvart lífeyrissjóðstekjum, byrjar Í 225.000 á mán. fyrir þá sem ekkert hafa frá lífeyrissjóði og fjarar út við 500.000 kr. frá lífeyrissjóði á mán. Þetta er tekjutenging. Í dag fjarar uppbótin frá TR reyndar út við um 600.000 kr. á mánuði, þannig að þarna er líka afturför. Þegar Vilhjálmur segir að uppbótin sé ekki tekjutengd þá á hann við gagnvart atvinnutekjum og fjármagnstekjum. Hún er tekjutengd við lífeyrissjóðstekjur (sbr. glæra nr. 10 í kynningu Vilhjálms).
Vilhjálmur gerir síðan ráð fyrir að einnig komi til sérstakur persónuafsláttur fyrir ellilífeyrisþega sem verði útgreiðanlegur og þannig muni hagur lífeyrisþega batna umfram það sem nú er. Það vegur væntanlega á móti lægri upphæð uppbótarinnar en nú kemur frá TR. Á glæru 15 sýnir Vilhjálmur heildarniðurstöður sínar fyrir ellilífeyrisþega í sambúð sem er með 200.000 kr. á mán. frá lífeyrissjóði og 100.000 kr. í atvinnutekjur. Sá fengi innan við 5.000 krónur í nettó kjarabætur af öllu saman. Það kemur væntanlega mest af skattalækkuninni.
Nú er það svo varðandi þetta dæmi að það eru einungis tekjuhæstu 40% ellilífeyrisþega sem eru með 200.000 eða meira á mánuði frá lífeyrissjóði. Hin 60% lífeyrisþega fengju væntanlega minna en þessar tæpu 5.000 krónur úr þessu reiknidæmi (það er ekki sýnt á glærum Vilhjálms). Það yrði snautleg útkoma úr mikilli kerfisbreytingu.
Hin leiðin
Það er ágætt markmið hjá Vilhjálmi að leggja til afnám skerðinga vegna atvinnutekna og að veita lífeyrisþegum sérstakan skattaafslátt. Í Svíþjóð og Noregi eru engar skerðingar á lífeyri vegna atvinnutekna en í Danmörku eru mun minni skerðingar vegna atvinnutekna en hér. Sérstök skattfríðindi til lífeyrisþega er að finna í meirihluta OECD-ríkja (sjá um þetta í skýrslunni Kjör lífeyrisþega www.lifeyriskerfid.is). Þannig að þetta eru lögmæt markmið.
Hins vegar er ekki nokkur þörf á að fara þessar leiðir sem Vilhjálmur útfærir til að ná slíkum markmiðum. Einfalda leiðin til að auka hvata til atvinnuþátttöku er að afnema skerðingar vegna atvinnutekna í almannatryggingakerfinu eða draga verulega úr þeim. Sjálfstæðisflokkurinn lofaði að vísu í kosningabaráttunni að hann myndi aðeins tvöfalda frítekjumarkið vegna atvinnutekna, úr 100.000 í 200.000, en talaði ekkert um að afnema alveg skerðingar vegna atvinnutekna. Kannski stóð ekkert til að fara eftir tillögum Vilhjálms?
Hvernig snýr þetta svo að lífeyrissjóðunum? Hvers vegna ættu lífeyrissjóðirnir að taka við þessum pakka frá ríkinu og setja upp tekjutenginga-og-skerðinga deildir vegna útgreiðslu þessarar uppbótar frá ríkinu? Vegna þess að uppbótin á að ráðast af upphæð lífeyrissjóðstekna þá verður að viðhafa tekjutengingar og skerðingar í lífeyrissjóðunum til að ákvarða upphæð uppbótarinnar, rétt eins og nú er hjá TR (en atvinnutekjur yrðu þó undanskildar). Skerðinga-bixið flyttist einfaldlega til lífeyrissjóðanna með öllum þeim óvinsældum sem slíku fylgja. Og kerfið í heild væri komið inn á nýtt stig flækju og ógagnsæis. Tryggingastofnun sæti eftir sem eins konar fátækraaðstoð og starfsgetumats-skrifstofa fyrir öryrkja.
Þetta nýja hlutverk lífeyrissjóðanna við útgreiðslu uppbótar Vilhjálms myndi auka rekstrarkostnað lífeyrissjóðanna, en hann er nú fyrir miklu meiri en rekstrarkostnaður TR. TR má raunar eiga það að rekstrarkostnaður almannatrygginga er afar lítill miðað við lífeyrissjóðina og einnig miðað við almannatryggingar á hinum Norðurlöndunum. Það er því ekki hagkvæmt að sundra TR og dreifa verkefnum hennar til lífeyrissjóða og skattsins.
Já, hvers vegna skyldu lífeyrissjóðirnir og verkalýðshreyfingin samþykkja að taka við slíkri sendingu? Þetta yrði úr takti við virkni og starfsemi lífeyrissjóðanna og myndi virka eins og krabbamein utan á þeim hvað almenningsálitið varðar, vegna óvinsælda skerðingarreglna.
Það eina jákvæða sem gæti komið út úr þessum tillögum Vilhjálms er að leggja af skerðingar vegna atvinnutekna, en einfaldasta leiðin til að gera það er að hækka frítekjumarkið í almannatryggingum eða afnema þar skerðingar vegna þeirra alveg. Það kallar bara á einfalda breytingu á lagagrein eða reglugerð.
En hins vegar er ekkert í tillögum Vilhjálms um að draga úr skerðingum vegna lífeyrissjóðstekna sem er það sem myndi skila flestum lífeyrisþegum raunverulegum kjarabótum, ekki síst þeim tæpa helmingi lífeyrisþega sem hafa minna en 400.000 krónur í heildartekjur fyrir skatt í dag. Það myndi kosta ríkissjóð nokkuð, enda er það svo að raunverulegar kjarabætur verða ekki á þessu sviði nema þær megi kosta eitthvað. Menn eiga alltaf að hafa fyrirvara á tillögum um kjarabætur sem kosta ekkert, eins og tillögur Vilhjálms.
Samtök ellilífeyrisþega (LEB og FEB) og ÖBÍ hafa kallað eftir því að frítekjumark vegna lífeyrissjóðstekna verði hækkað úr 25.000 kr. í 100.000 kr. á mán. Það er verðugt markmið sem myndi koma lífeyriskerfinu í þokkalegt lag.
Sérstakur aukinn persónuafsláttur, eins og Vilhjálmur leggur til, væri til bóta. En hann er hægt að framkvæma á miklu einfaldari og ódýrari hátt. Leið Vilhjálms virðist krefjast þess að hjá skattinum verði sett á stofn greiðslustofa (líkt og TR er með núna) sem greiddi útgreiðanlega afsláttinn til rétthafandi lífeyrisþega í hverjum mánuði. Einnig þyrfti að innleiða þar tekjutengingar-reglur vegna atvinnutekna (eins og Vilhjálmur segir sjálfur á glærunum - sem raunar er í ósamræmi við annað í kynningunni!). Þá væri skerðinga-bixið frá TR komið inn á skattinn líka. Væri það til bóta? Væri það til að einfalda skattkerfið?
Í stað þess að fara slíka fjallabaksleið hjá skattinum væri miklu einfaldara að færa lífeyrisþegum á tilteknu tekjubili "viðbótar persónuafslátt" sem myndi skila því að minna yrði dregið af lífeyrisþegunum í staðgreiðslunni í hverjum mánuði. Enga greiðslustofu þyrfti til að greiða út persónuafsláttinn. Þetta félli einfaldlega að venjulegri virkni álagningarinnar.
Önnur og enn einfaldari leið væri sú sem farin var í tengslum við Lífskjarasamninginn, að innleiða enn lægri almenna álagningu á lægstu tekjur en nú er, með frekari lækkun fyrsta álagningarþrepsins. Það myndi líka gagnast láglaunafólki á vinnumarkaði og yki ekkert flækjustig.
Niðurstaða
Þessar tillögur Sjálfstæðismanna í lífeyrismálum valda þannig miklum vonbrigðum, þó yfirlýst markmið þeirra sé ágætt. Markmiðið felur í öllu falli í sér viðurkenningu á vandanum sem fyrir er. Kjarabæturnar sem boðaðar eru koma hins vegar fyrst og fremst til þeirra tekjuhærri í hópum ellilífeyrisþega og þá sérstaklega til þeirra sem geta og vilja afla sér mikilla atvinnutekna samhliða töku ellilífeyris. Lágtekju-lífeyrisþegar og raunar allur þorri ellilífeyrisþega fengi afar lítið út úr þessu.
Stærsti gallinn er þó sá að í stað þess að laga það sem aflaga er hjá TR þá er hugmyndin að fara í mikla kerfisbreytingu sem fyrst og fremst skilar nýju flækjustigi og myndi skaða lífeyrissjóðina. Tillögurnar um skattaafslátt væri sömuleiðis hægt að framkvæma á miklu einfaldari og ódýrari hátt.
Loks vekur athygli að þessar tillögur eru fyrst og fremst miðaðar við kjör ellilífeyrisþega en öryrkjar sitja hjá. Í tillögum sem sérstaklega eru miðaðar við öryrkja er fyrst og fremst um að ræða tilboð um tímabundinn vinnuhvata eða umbun fyrir endurkomu á vinnumarkaðinn. Það gæti verið til bóta fyrir suma sem hafa vinnugetu, en öryrkja almennt vantar sárlega betri lífeyriskjör. Öryrkjar búa við enn meiri skerðingar og meiri lágtekjuvanda en ellilífeyrisþegar. En hvað þetta snertir er skilað auðu í tillögum Sjálfstæðismanna gagnvart þeim lífeyrisþegum sem við verstu kjörin búa, bæði elli- og örorkulífeyrisþegum.
Danir eru með svipaða uppbyggingu lífeyriskerfis og við, með lífeyrissjóði og almannatryggingar sem meginstoðir stoðir, en án þeirra ofurskerðinga og þeirra stóru galla sem við höfum fengið yfir okkur. Við eigum auðvitað að laga það sem bilað er í almannatryggingum nú og halda hinni rómuðu uppbyggingu kerfisins að öðru leyti. Danir væru ágæt fyrirmynd að slíkri vegferð.
Ég vara því við hugmyndum Sjálfstæðismanna um slíka óvissuferð á fjallabaksleið. Einfalda leiðin, Þjóðvegur 1, er bæði styttri og greiðfærari. Ofurskerðingarnar í almannatryggingunum eru eins og einbreiðar brýr á þjóðveginum. Þær á einfaldlega að laga og þá verður vegurinn góður.
Ég held að ábyrgir hægri menn á hinum Norðurlöndunum myndu ekki láta sér detta í hug að leggja niður almannatryggingar fyrir neikvæðan tekjuskatt í anda Miltons Friedmans, né að taka upp víðtækt millifærslukerfi frá ríkinu til lífeyrissjóða einkageirans þar sem stjórnunarkostnaður er mun meiri en í opinbera kerfinu.
Höfundur er prófessor emeritus við HÍ og starfar sem sérfræðingur hjá Eflingu-stéttarfélagi.
