„Að öllu virtu virðast stjórnvöld hafa lent í spennitreyju eigin stefnu hvað varðar afkomumarkmið. Stjórnvöld eru komin í þessar ógöngur vegna verklags og framvindu í stefnumörkuninni.“
Þetta er meðal þess sem fram kemur í álitsgerð fjármálaráðs um fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar fyrir árin 2020 til 2024 sem dagsett er 7. apríl síðastliðinn.
Þar segir enn fremur að fjármálaráð hafi ítrekað varað við að slík staða gæti komið upp. „Lögin um opinber fjármál heimila ekki að stefnumið fjármálastefnu um afkomu og skuldir séu brotin. Viðbrögð við því eru skýr. Lögin heimila ekki endurskoðun stefnunnar nema grundvallarforsendur bresti. Hér ganga hin geirnegldu stefnumið gegn grunngildunum. Lögin taka ekki á því.“
Í álitsgerðinni segir að það sé umhugsunarefni að stjórnvöld virðast leggja sig fram um að sýna að hinar tölusettu fjármálareglur standist, en minna fari fyrir umfjöllun í fjármálaáætlun um ótölusettar fjármálareglur „sem veita einar leiðsögn og forskrift um framvindu opinberra fjármála ef í harðbakkann slær“.
Grunngildi og fjármálareglur
Fjármálaráð er ráð óháðra sérfræðinga skipað af fjármála- og efnahagsráðherra. Í því sitja Gunnar Haraldsson formaður, Asgeir Brynjar Torfason, Þórhildur Hansdóttir Jetzek og Axel Hall varaformaður.
Um er að ræða fimmtu álitsgerð fjármálaráðs, sem hefur það hlutverk að leggja mat á hvort stefnumörkun stjórnvalda byggist á fimm fyrir fram ákveðnum grunngildum og hvort sett markmið samræmist tölulegum skilyrðum eins og þau birtast í settum fjármálareglum. Grunngildin eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi. Fjármálareglurnar eru þrjár og eftirfarandi:
- Afkomuregla: Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil sé ávallt jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5 prósent af vergri landsframleiðslu.
- Skuldaregla: Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum séu lægri en nemur 30 prósent af vergri landsframleiðslu.
- Skuldalækkunarregla: Ef skuldahlutfallið er hærra en 30% af vergri landsframleiðslu skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um að minnsta kosti fimm prósent.
Eitt lengsta hagvaxtarskeið sögunnar
Í álitsgerðinni segir að efnahagslífið um þessar mundir sé statt á einu lengsta hagvaxtarskeiði frá lýðveldisstofnun, eða að veðrabrigði séu fram undan samkvæmt spám. Þá hafi „atburðarás að undanförnu“, sem líkast til er gjaldþrot WOW air, bætt þar í og aukið óvissu.
Fjármálaráð segir að í þessu samhengi sé mikilvægt að skuldastaða ríkissjóðs sé góð þegar efnahagsáföll ríða yfir þannig að búið hafi verið í haginn fyrir hið óvænta. „Hvað það varðar standa stjórnvöld nú styrkum fótum. Lögin um opinber fjármál takmarka viðbrögð stjórnvalda við hinu ófyrirséða og fjármálastefnan varðar veginn ásamt grunngildum og tölusettum afkomu- og skuldareglum. Stjórnvöld hafa túlkað það svo að saman myndi þessar reglur fjármálareglur, ótölusettar annars vegar og tölusettar hins vegar. Hingað til hafa stjórnvöld litið svo á að fjármálareglurnar væru jafnsettar þó að sú túlkun birtist ekki í framlagðri fjármálaáætlun.“
Breytingar eiga að koma fram „eins fljótt og kostur er“
Í álitsgerðinni segir svo að langvarandi efnahagsvandi sé eitt en skörp óvænt áföll eru annað. „Ef grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum eiga stjórnvöld að leggja fram breytingar á fjármálastefnunni eins fljótt og kostur er.“
Við slík tilvik er heimilt að víkja tímabundið, eða í allt að þrjú ár frá hinum tölusettu fjármálareglum, afkomureglum og skuldareglum. Fjármálaráð skal þá veita Alþingi umsögn sína um tillöguna og hvort fullgilt tilefni sé til endurskoðunar á gildandi stefnu. „Samkvæmt þessu er þetta síðasta úrræðið ef allt annað þrýtur, líkt og höfuðrofinn í rafmagnstöflunni slær út við álag sem taflan þolir ekki. Þá er enn fremur ljóst að hinar tölusettu fjármálareglur eru við þessar aðstæður ekki jafnsettar hinum ótölusettu fjármálareglum, þ.e. grunngildunum.“
Stjórnvöld geta þannig snúið af braut þegar það reynist þeim nauðsynlegt en hin breytta leið þarf alltaf að markast af því sem varð til þess að stefnan fór forgörðum. Breytingarnar verða því þeim mun meiri eftir því sem vandinn er meiri. „Aðrir þættir eiga ekki að hafa áhrif á breytta stefnu. Viðfangsefnið verður þá að stuðla að jafnvægi að nýju í efnahagsmálum án þess að sjálfbærni opinberra fjármála sé varpað fyrir róða eða öðrum grunngildum. Endurskoðun fjármálastefnu er því vandasamt verkefni og gríðarlega mikilvægt að vandað sé til verka ef svo óheppilega vill til að beita þurfi því þrautarúrræði.“
Spennitreyja hvað varðar afkomumarkmið
Fjármálaráð kemst að þeirri niðurstöðu, að öllu virtu, að stjórnvöld hafi lent í „spennitreyju eigin stefnu hvað varðar afkomumarkmið. Stjórnvöld eru komin í þessar ógöngur vegna verklags og framvindu í stefnumörkuninni. Fjármálaráð hefur ítrekað varað við að slík staða gæti komið upp. Lögin um opinber fjármál heimila ekki að stefnumið fjármálastefnu um afkomu og skuldir séu brotin. Viðbrögð við því eru skýr. Lögin heimila ekki endurskoðun stefnunnar nema grundvallarforsendur bresti. Hér ganga hin geirnegldu stefnumið gegn grunngildunum. Lögin taka ekki á því.“
Það sé umhugsunarefni að stjórnvöld virðast leggja sig fram um að sýna að hinar tölusettu fjármálareglur standist en fjalli minna um ótölusettu fjármálareglurnar sem veiti einar leiðsögn og forskrift um framvindu opinberra fjármála ef í harðbakkann slær.
