Undanfarin misseri hafa birst fréttir af hertri afstöðu bandarískra stjórnvalda vegna hvalveiða Íslendinga, meðal annars beinum tilmælum Baracks Obama forseta til embættismanna um að forðast samskipti við Íslendinga eins og kostur er. Þetta eru talsverð umskipti frá fyrri tíð og verður hér gerð grein fyrir samskiptum ríkjanna - þar sem hið sérstaka samband er skoðað - og hvort ráðlegt sé að reiða sig á vináttu í alþjóðasamskiptum.
Ísland og Bandaríkin gerðu með sér varnarsamning árið 1951, á grundvelli hins nýstofnaða Norður-Atlantshafsbandalags - NATO, til að tryggja varnir á svæðinu og Íslandi þar með. Á móti lögðu Íslendingar til landsvæði svo Bandaríkjamenn gætu rekið hér herstöð og þá starfsemi sem henni fylgdi. Bandaríkjamenn höfðu sem kunnugt er tekið við af Bretum sem hernámu Ísland árið 1940 og haft hér mikil umsvif á meðan seinni heimstyrjöldin stóð yfir.
Árið 2006 urðu mikil straumhvörf eftir að Bandaríkjamenn lokuðu Keflavíkurherstöðinni og þar með allri hernaðarlegri starfsemi hér á landi.
Bandaríkjamenn studdu stofnun lýðveldisins árið 1944 og voru fyrstir til að viðurkenna hið nýja lýðveldi. Gætti mjög sterkra áhrifa Bandaríkjamanna á stjórnmál á Íslandi á eftirstríðsárunum, sem m.a. réðist af ríkulegu framlagi þeirra til ýmissa framkvæmda undir merkjum Marshall-áætlunarinnar. Stefna og starfsemi í öryggis- og varnarmálum næstu áratugina byggðist því að miklu leyti á nánu sambandi við Bandaríkin—því sem stundum var nefnt hið sérstaka samband.
Árið 2006 urðu mikil straumhvörf eftir að Bandaríkjamenn lokuðu Keflavíkurherstöðinni og þar með allri hernaðarlegri starfsemi hér á landi. Samskipti ríkjanna voru tíðindalítil í kjölfarið og hafa ýmsir haldið því fram að Bandaríkjamenn hafi misst áhugann á Íslandi, enda í nógu að snúast í öðrum heimshlutum. Nú þegar Barack Obama hefur tvívegis boðað herta stefnu gagnvart Íslendingum vegna hvalveiða er rökrétt að spyrja hvað varð um hið sérstaka samband og hvert stefna ríkin í samskiptum sínum. Var kannski ekkert sérstakt samband eftir allt saman?
Barack Obama forseti Bandaríkjanna. Mynd: EPA
Bandaríkjamenn höfðu í raun leitast við að draga úr umsvifum á Keflavíkurflugvelli alveg frá árinu 1961 þegar fyrst komu fram tillögur um að fækka þar orrustuþotum. Íslendingar börðust af krafti gegn þessum hugmyndum og höfðu erindi sem erfiði lengi vel. Þó kom loks að því að Bandaríkjamenn yfirgáfu Keflavíkurstöðina með einhliða ákvörðun og skömmum fyrirvara árið 2006. Því má þó ekki gleyma að enn er í gildi tvíhliða varnarsamningur milli ríkjanna tveggja. Það gæti hugsanlega nægt Bandaríkjamönnum og veitt aðgang að landinu, ef og þegar á þyrftu að halda.
Davíð Oddsson, þáverandi forsætisráðherra, hafði árið 2004 verið bjartsýnn á betri lausn í málinu. Eftir fund með Georg W. Bush Bandaríkjaforseta sagði hann forsetann hafa fullan skilning á stöðu Íslendinga, auk þess sem Colin Powell þáverandi utanríkisráðherra hafi lokið lofsorði á Íslendinga fyrir tryggð og trúmennsku. Þarna fóru Íslensk stjórnvöld eftir hinum hefðbundnu Íslensku leiðum sem höfðu gefist vel - hvar samið var á grundvelli hins sérstaka tvíhliða sambands - og treystu á vináttu ríkjanna og meint persónutengsl æðstu ráðamanna.
Bandaríkin og hin sérstöku sambönd
Hið sérstaka samband er þekkt þegar rætt er um utanríkisstefnu Bandaríkjanna og er þar vísað til þess hvernig sérstakar aðstæður hafa þróað samskipti þeirra við einstök ríki, t.d. Ísrael, Bretland og Kanada. Þó er lítið að finna um hið sérstaka samband milli Bandaríkjanna og Íslands í fræðilegri umfjöllun um fyrirbærið.
Vissulega getur samband verið byggt á tryggð vegna arfleifðar og sögu, traustra samskipta og sameiginlegra hugsjóna. Til langs tíma, þegar á reynir, og stefnumótun og öryggi ríkisins eru annars vegar, er niðurstaðan þó gjarnan að samband er byggt á hreinum og klárum hagsmunum, stundum sameiginlegum, fremur en einhvers konar vináttu. Það kemur heim og saman þegar við skoðum samskipti Íslendinga og Bandaríkjanna nánar.
Ef rýnt er í bréf sem Colin Powell, þáverandi utanríkisráðherra Bandaríkjanna, skrifaði Donald Rumsfeld, sem þá var varnarmálaráðherra, um yfirvofandi brottflutning Bandaríkjahers frá Íslandi - sést þetta vel. Þar endurspeglast hvernig áætlanir valdhafa stórveldis snúast ekki um að tryggja hag bandalagsríkisins, nema stórveldið hagnist á því sjálft. Sem sagt, á meðan Ísland var útvörður öryggissvæðis Bandaríkjanna mátti hafa af því hag. Þegar þær forsendur breyttust var Ísland ekki lengur eftirsóttur bandamaður.
Donald Rumsfeld, fyrrverandi varnarmálaráðherra Bandaríkjanna. Mynd: EPA
Meint vinátta er því varhugaverður grunnur að byggja á og dugar skammt þegar á reynir, sem kristallast að einhverju leyti í viðbrögðum hefðbundinna vinaþjóða Íslands í kjölfar efnahagshrunsins árið 2008. Meðal þeirra sem leitað var til með beiðni um aðstoð var Bandaríski seðlabankinn sem tók henni fálega. Þarna má hugsanlega sjá hversu lítils virði Ísland hefur verið í augum Bandaríkjamanna, hvað sem vinskap og tryggð leið. Þó ber að hafa í huga sjálfstæði Bandaríska seðlabankans sem mat stöðuna svo að þetta væri efnahagsvandi sem lyti að evrópsku bankakerfi og peningavanda þess. Íslendingar ættu að leysa vandann í samvinnu við Evrópska seðlabankann, sem hefði hagsmuna að gæta.
Þó slíkar orðuveitingar séu einungis táknrænar þá einmitt vegna hins táknræna eðlis þeirra kann þetta útspil Forsetans að hafa haft neikvæðari áhrif á samskiptin en íslendingar almennt gera sér grein fyrir.
Þáverandi sendiherra Bandaríkjanna, Carol Van Voorst, sendi embættiserindi til Washington og hvatti mjög eindregið til þess að Ísland fengi aðstoð og fyrirgreiðslu. Bandaríkjamenn hefðu fjárfest ríkulega á Íslandi og þrátt fyrir tímabundnar þrengingar væri Ísland burðugt ríki og mikilvægur bandamaður sem óráðlegt væri að missa. Van Voorst hlaut reyndar undir lok ferils síns á Íslandi óvænta athygli þegar Forseti Íslands ákvað einhliða á síðustu stundu að hætta við að veita henni fálkaorðu þegar hún kvaddi Forseta formlega á Bessastöðum. Þó slíkar orðuveitingar séu einungis táknrænar þá einmitt vegna hins táknræna eðlis þeirra kann þetta útspil Forsetans að hafa haft neikvæðari áhrif á samskiptin en íslendingar almennt gera sér grein fyrir.
Stefna Íslenskra stjórnvalda – Íslendingar í ónáð
Íslendingar fóru loks að átta sig á áhugaleysi Bandaríkjamanna en brottför þeirra kallaði á aukin framlög Íslands til NATO samstarfsins sem stóð óhaggað. Fyrri ríkisstjórn beindi sjónum frá Bandaríkjunum, reynt var að fela varnarmál og varnarsamstarf eftir megni, enda annar ríkisstjórnarflokkurinn beinlínis á móti NATO-aðild og varnarsamstarfi við Bandaríkin. Núverandi stjórnvöld hafa snúið þessu við og vilja styrkja sambandið vestur um haf. Fer það saman við þá stefnu ríkisstjórnarinnar að draga Ísland út úr nánara Evrópusamstarfi og styrkja tvíhliða samstarf í utanríkismálum.
En hér er eðlilegt að spyrja hvort Bandaríkjamenn hafi yfir höfuð nokkurn áhuga á því í ljósi fregna af síðustu samskiptum ríkjanna vegna umdeildra hvalveiða Íslendinga. Barack Obama sendi út afdráttarlausa yfirlýsingu árið 2011 þar sem lagt var að Íslendingum að hætta hvalveiðum og gefið í skyn á yfirvegaðan hátt að harðari aðgerða væri að vænta. Í febrúar á síðsta ári gaf innanríksráðherra Bandaríkjanna, Sally Jewell, síðan út formlega yfirlýsingu um að Íslendingar væru með hvalveiðum sínum að grafa undan Sáttmálanum um villtar tegundir í útrýmingarhættu (CITES), sem bannar alþjóðlega verslun með hvalaafurðir.
Skömmu seinna voru tökin hert enn frekar, en þá tilkynnti Barack Obama innanríkisráðuneyti Bandaríkjanna að endurskoða ætti allt tvíhliða samstarf við Íslendinga, vegna hvalveiða þeirra; Ráðuneytið ætti að byggja samstarfið á því að íslensk stjórnvöld breyti stefnu sinni í hvalveiðimálum um leið og þeir leituðu leiða til að draga úr viðskiptum með hvalaafurðir; og háttsettir embættismenn og ráðherrar ættu að meta hvort heimsóknir til Íslands væru við hæfi. Reyndar fólst í því bréfi ákveðin opnun varðandi hvalveiðar sem núverandi stjórnvöld ákváðu að hundsa.
Stuttu síðar flaug Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra til Washington á vorfund Alþjóðabankanns, en notaði tækifærið til að hitta Chuck Hagel varnarmálaráðherra. Þar voru rædd samskipti Íslands og Bandaríkjanna og kvað utanríkisráðherra tengsl ríkjanna standa traustum fótum - og hefur eftir Hagel að bandarísk stjórnvöld þurfi að auka þekkingu sína á sviði norðurslóðasamstarfs, hvar Bandaríkjamenn geti lært af Íslendingum.
Það er ljóst að Hagel lagði þarna lykkju á leið sína með því að hitta Gunnar Braga, þvert á tilskipanir Obama, sem getur bent til ólíkrar afstöðu varnarmálaráðuneytisins. Það er þó holur hljómur í orðum Hagels því ekkert er að finna um samstarf við Ísland í nýútkominni norðurslóðastefnu Bandaríkjanna, á meðan vikið er að öðrum ríkjum á Norðurlöndum.
Nú snemma árs 2015 er umrædd stefna bandarískra ráðamanna gagnvart Íslandi staðfest að einhverju leyti, en í minnisblaði sem John Kerry utanríkisráðherra sendi Barack Obama fer hann yfir stöðu samskipta ríkjanna í ljósi fyrri tilskipanna. Þar kemur fram að utanríkisráðuneytið haldi áfram að skoða hvort við hæfi sé að viðhalda samskiptum við Íslendinga. Enn fremur að enginn bandarískur embættismaður hafi heimsótt Ísland síðan í apríl á síðasta ári—og að ekki hafi þótt við hæfi að bjóða Íslendingum á umfangsmikla ráðstefnu um málefni hafsins, sem haldin var í júní síðastliðnum.
John Kerry, núverandi utanríkisráðherra Bandaríkjanna. Mynd: EPA
Hvort þessar aðgerðir eru til heimabrúks eins og kallað er, er erfitt að meta. Draga má þá ályktun að Íslensk stjórnvöld vilji leggja sitt af mörkum til að halda góðu sambandi við Bandaríkin. Ekkert hefur þó komið fram sem bendir til þess að þessar aðgerðir bandarískra stjórnvalda hafi áhrif á fyrirætlanir Íslendinga í hvalveiðimálum. Hugsanlega eru bandarísk stjórnvöld ekki alveg samstíga enda á könnu varnarmálaráðuneytisins að uppfylla ákvæði varnarsamningsins og samkomulagsins á 2006. – en ríkin hafa haldið sínu striki þegar kemur að loftrýmisgæslu við Ísland sem bandarískar flugsveitir sinna um þessar mundir.
Breytt staða vegna aukinna hernaðarumsvifa Rússa – sem of snemmt er að dæma um hvernig muni þróast – kann að auka áhuga Bandaríkjamanna á Íslandi. Í ljósi reynslunnar er þó varhugavert að treysta á slík tengsl sem hryggjarstykki í utanríkismálum eins og áður var. Eins og málin standa er óhætt að segja að sambandið við Bandaríkin sé í ákveðinni biðstöðu - kannski var það aldrei neitt sérstakt, eða hvað?
Hér hefur verið farið hratt yfir sögu en fullt tilefni er hins vegar til að greina nánar ýmsa þætta samstarfs Íslands og Bandaríkjanna á sviði utanríkis-, öryggis- og varnarmála, auk umhverfis- og viðskiptamála. Verður það gert að einhverju marki í frekari pistlum hér á næstunni.
