Frumvarp um jöfnun atkvæðavægis í kosningum til Alþingis, sem nú er til meðferðar á Alþingi, virðist ná að jafna vægi atkvæða á milli bæði stjórnmálaflokka og búsetu, samkvæmt umsögn Ólafs Þ. Harðarsonar, prófessors emerítus í stjórnmálafræði. Mælir hann með því að frumvarpið verði samþykkt á yfirstandandi þingi.
Samkvæmt frumvarpinu, sem Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir formaður Viðreisnar mælti fyrir í septembermánuði, yrði jöfnunarsætum fjölgað úr níu upp í 27 og kjördæmissætin yrðu 36. Öll kjördæmi landsins myndu fá 6 kjördæmakjörna þingmenn og svo jöfnunarþingmenn í samræmi við fjölda kjósenda á kjörskrá.
Í umsögn sinni rekur Ólafur að í fernum síðustu kosningum, sem fram fóru árin 2013, 2016, 2017 og 2021, hafi vægi atkvæða á milli stjórnmálaflokka ekki verið jafnt, heldur hafi einn flokkur ávallt fengið einum þingmanni of mikið miðað við atkvæðatölu. Kosningalögum hefur ekki verið breytt til þess að lagfæra þessa skekkju, en Ólafur segir að slík breyting sé „afar nauðsynleg“.
Eigum Norðurlandametið í misvægi atkvæða út frá búsetu
Í greinargerð með frumvarpinu er bent á að eina leiðin til þess að tryggja fullt atkvæðavægi eftir búsetu væri að breyta landinu í eitt kjördæmi. Það er hins vegar ekki lagt til, heldur er jöfnunarsætum dreift á kjördæmin til þess að tryggja eins mikinn jöfnuð eftir búsetu sem kostur er.
Í umsögn Ólafs segir að frá upphafi endurreists Alþingis árið 1845 hafi verið deilt um slíkan jöfnuð. „Á 20. öld leiddu tíðar breytingar á kosningakerfinu til þess að jöfnuður milli flokka jókst í skrefum og náðist að fullu 1987, en gríðarlegu misvægi eftir búsetu var við haldið. Í fyrstu kosningum til Alþingis 1844 voru kjósendur í sex fjölmennustu einmenningskjördæmunum 10-13 sinnum fleiri en í því fámennasta. Í sumarkosningum 1959 var mesti munur á vægi atkvæða eftir kjördæmum 1:19,2. Í haustkosningum 1959 (eftir kjördæmabreytingu) var munurinn kominn niður í 1:2,92 - en 1979 var hann orðinn 1: 4,80. Með stjórnarskrárbreytingu 1999 var ákveðið að misvægi atkvæða eftir búsetu skyldi ávallt vera minna en 1:2,“ skrifar Ólafur.
Í greinargerð með frumvarpinu er fjallað um reglur sem Feneyjanefnd Evrópuráðsins gaf út um góða starfshætti í kosningamálum árið 2002, en í þeim er fjallað um að misvægi atkvæða milli kjördæma skuli ekki vera meira en 10 prósent og alls ekki yfir 15 prósent, nema við sérstakar aðstæður. Ólafur bendir á að hér geti munurinn verið allt að 100 prósent.
„Íslendingar eiga langt í land með að ná þeim jöfnuði atkvæðavægis eftir búsetu sem þykir boðlegur í Evrópu. Við höfum ekki fylgt þeirri þróun í þessu efni sem hefur verið ráðandi í Evrópu síðustu 100 árin. Það er löngu kominn tími til að gera það,“ skrifar Ólafur.
Hann bætir því þó við að það sé „frumstæður tölfræðilegur mælikvarði á misvægi atkvæða eftir búsetu að skoða einungis muninn á fámennasta og fjölmennasta kjördæmi“ og segir mikilvægara að athuga hvort stórum landsvæðum sé kerfisbundið mismunað.
„Í kosningunum 1999 bjuggu 68% kjósenda í Reykjavík og Reykjaneskjördæmi. Þeir kusu 31 þingmann. Í landsbyggðarkjördæmunum sex bjuggu 32% kjósenda, en þeir kusu meirihluta Alþingismanna (32). Í kosningunum 2003 fékk höfuðborgarsvæðið í fyrsta skipti meirihluta þingmanna (33 af 63). Kerfisbundna misvægið var þó áfram mikið: um 38% kjósenda bjuggu í þremur landbyggðakjördæmum (Norðvestur, Norðaustur, Suður), en þeir kusu 48% þingmanna. Í kosningunum 2021 bjuggu 35% kjósenda í þessum kjördæmum - þeir kusu 45% þingmanna. Í þessum kosningum bjuggu 20% kjósenda í Norðaustur og Norðvestur kjördæmum, en þeir kusu 29% þingmanna,“ segir Ólafur og nefnir að kerfisbundin mismunun eftir búsetu sé „miklu meiri hér en á hinum Norðurlöndunum - og því sem algengast er í Vestur-Evrópu.“
Ólafur nefnir þó að í Noregi sé misvægi atkvæða vegna búsetu umtalsvert, og miklu meira en í Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi. Það sé þó mun minna en á Íslandi. „Íslendingar eiga núverandi Norðurlandamet í kerfisbundnu misvægi atkvæða eftir búsetu,“ skrifar Ólafur í umsögn sinni.
Tvær ástæður fyrir því að ekki ætti að bíða eftir stjórnarskrárbreytingum
Í umræðum um breytingar á kosningalögum á undanförnum árum hefur gjarnan verið talað um að ráðast skuli í stjórnarskrárbreytingar til þess að breyta kosningakerfinu enn frekar, en í stjórnarskrá er meðal annars fjallað um fjölda þingmanna og kjördæma og verður því ekki breytt nema með stjórnarskrárbreytingum.
Ólafur segir í umsögn sinni að þrátt fyrir að rök hnígi til þess að tilefni væri til að ráðast í endurskoðun á ákvæðum stjórnarskrár um kosningar séu það ekki rök gegn því að samþykkja frumvarpið sem nú liggur fyrir þinginu.
Fyrir því nefnir hann tvær ástæður. Í fyrra lagi þurfi stjórnarskrárbreytingar samþykki tveggja þinga með kosningum á milli og ef jafna ætti atkvæðavægi með stjórnarskrárbreytingu kæmi sú breyting ekki til framkvæmda í næstu kosningum, sem ættu að verða 2025, heldur í kosningum sem ættu að verða 2029.
„Hætta væri á að í næstu kosningum tækist ekki að uppfylla skýr markmið stjórnarskrár um jafnt atkvæðavægi milli flokka fimmtu kosningarnar í röð. Og ekki heldur að nálgast markmið Feneyjanefndarinnar um jafnara vægi atkvæða eftir búsetu,“ skrifar Ólafur.
Í öðru lagi segir hann að reynslan sýni að erfitt sé að koma stjórnarskrárbreytingum í gegn um Alþingi. „Verði þetta frumvarp ekki samþykkt (e.t.v. með einhverjum breytingum) er líklegt að sú réttarbót sem þar er boðuð verði öll í uppnámi. Þess vegna er mikilvægt að þetta frumvarp fái þinglega afgreiðslu og breytt kosningalög verði samþykkt - hvað sem líður hugsanlegum breytingum á stjórnarskrá,“ segir Ólafur.
Forseti Alþingis sagði frumvarpið betur útfært en fyrri tillögur
Sem áður segir mælti Þorgerður Katrín formaður Viðreisnar fyrir frumvarpinu í septembermánuði. Á mælendaskrá eru alls 16 þingmenn fjögurra stjórnarandstöðuflokka; Viðreisnar, Pírata, Samfylkingar og Flokks fólksins.
Í fyrstu umræðu um frumvarpið í þingsal 22. september þakkaði Birgir Ármannsson forseti Alþingis og þingmaður Sjálfstæðisflokks Þorgerði fyrir að flytja málið og sagði að í frumvarpinu væri um að ræða „kannski betur útfærða hugmynd“ en áður hefði komið frá þingflokki Viðreisnar um lausnir á misvægi atkvæða.
Sagði hann að hvoru tveggja þyrfti að taka á misvægi atkvæða á milli flokka, sem kosningakerfið næði ekki lengur að tryggja, og misvægi atkvæða eftir búsetu. „Það er atriði sem þarf líka að taka á þannig að ég vildi þakka fyrir þetta og held að þetta sé gott innlegg í þá umræðu sem þarf að eiga sér stað um þessi mál á komandi kjörtímabili,“ sagði Birgir.
Þorgerður Katrín svaraði Birgi í andsvari og sagði tón ræðu hans hafa fyllt sig „ákveðinni bjartsýni“ um að hægt yrði að nota eitthvað sem fram kæmi í frumvarpinu til að „þoka okkur fram á við“ í þessum efnum.
„Ég vona að þetta verði til þess að við náum fram mikilli, djúpri og málefnalegri umræðu um þetta réttlætismál og að við náum þá að útfæra þetta þannig að bæði flokkar og þingmenn og síðan þjóðin geti gengið svolítið sátt frá borði, ég vona það og óska stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd alls hins besta í hennar vinnu,“ sagði Þorgerður Katrín.
Birgir svaraði Þorgerði á ný og nefndi þá að hann myndi ekki útiloka það að nota afmarkaðar stjórnarskrárbreytingar til þess að ráðast í frekari uppstokkun kosningakerfisins og nefndi þá sérstaklega breytingar á kjördæmaskipan.
„Ég átta mig á því að það er auðvitað markmið eða nálgun flutningsmanna frumvarpsins að leggja hér til breytingar sem hægt er að ná fram án þess að fara í allt það viðamikla ferli sem tengist stjórnarskrárbreytingum. Og það er vissulega hægt að gera. En eins og við þekkjum þá hefur núverandi kjördæmaskipan með þeim sex kjördæmum sem um er að ræða og það fyrirkomulag allt saman kannski aldrei verið óumdeilt þannig að það má skoða það líka. En það á hins vegar ekki að hindra okkur í því að reyna að lagfæra hlutina innan þess ramma sem við störfum núna. Ég held að það sé bara vert umræðuefni og þakka hv. þingmanni fyrir að færa þetta mál inn í þingið,“ sagði Birgir.
