Ekki liggur fyrir hvernig skattbyrðin af kolefnisgjaldi og öðrum loftslagstengdum sköttum dreifist á milli tekjutíunda og fyrirtækja á Íslandi, en rannsóknir erlendis frá benda til þess að aukin skattbyrði vegna slíkra skatta bitni mest á tekjulágum hópum sem verja gjarnan stærri hluta tekna sinna í kolefnisfrekar vörur og þjónustu en aðrir þjóðfélagshópar.
Þetta er á meðal þess sem fram kemur í nýrri greinargerð frá Loftslagsráði um opinber fjármál og loftslagsmál, sem unnin var af Hrafnhildi Bragadóttur lögfræðingi og Jónasi Atla Gunnarssyni hagfræðingi.
Í greinargerðinni, sem birt var undir lok síðustu viku, kemur fram að stjórnvöld þurfi að framkvæma greiningu á því hvernig skattbyrðin dreifist, vilji þau hafa yfirsýn yfir áhrif loftslagsskatta. Ef reyndin sé sú að skattlagningin bitni meira á tekjulágum hópum væri svo hægt að stuðla að „réttlátum umskiptum“ með því að ráðstafa skatttekjum af loftslagsaðgerðum sérstaklega til fyrirtækja og heimila í viðkvæmri stöðu.
Réttlát umskipti eru hugtak sem inniber að aðgerðir sem gripið er til vegna loftslagsmála byggi á réttlæti og jöfnuði og að ávinningi af breytingum á samfélagi og efnahag vegna loftslagsbreytinga verði skipt með réttlátum hætti.
Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar segir að réttlát umskipti fyrir alla hópa samfélagsins skuli verða leiðarstef í þeim umbreytingum sem standa yfir vegna loftslagsvárinnar og tæknibreytinga.
Þrátt fyrir að hið opinbera hafi ekki enn upplýsingar um það hvernig skattbyrðin af loftslagssköttum dreifist um samfélagið, skal tekið fram að Hagfræðistofnun Háskóla Íslands hefur þegar verið falið að vinna kostnaðar- og ábatagreiningu á aðgerðum aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum.
Sömuleiðis á stofnunin að greina áhrif einstakra aðgerða í aðgerðaáætlun í loftslagsmálum á kjör fólks eftir tekjuhópum og búsetu. „Slík greining myndi hafa þýðingu við forgangsröðun fjármuna í fjármálaáætlun og fjárlögum,“ segir í greinargerð Loftslagsráðs.
Allt í sama sarpinn eða beint til aðgerða?
Greinargerð Loftslagsráðs var unnin með það að markmiði að ná yfirsýn yfir þá þætti ríkisfjármála sem hafa sérstaka þýðingu fyrir loftslagsmálin, í þeim tilgangi að stuðla að gagnsæi varðandi ráðstöfun opinberra fjármuna í þágu loftslagsmarkmiða.
Í greinargerðinni frá Loftslagsráði kemur fram að í alþjóðlegri umræðu sé „áhersla lögð á að tekjur af loftslagsaðgerðum séu nýttar í þágu skilgreindra markmiða, meðal annars á sviði loftslags- og orkumála, svo sem til tækniframfara og loftslagsvænna lausna, og til að dreifa byrðum af loftslagsvandanum með réttlátum hætti“.
Tekjur af loftslagsaðgerðum geta ýmist runnið beint í ríkissjóð eða verið eyrnamerktar tilteknum aðgerðum og kemur fram í greinargerðinni að alþjóðlega hafi verið bent á að hvor leiðin fyrir sig hafi sína kosti; sú fyrrnefnda veiti færi á sveigjanleika til að aðlaga notkun teknanna að breyttum aðstæðum eða áherslum, en hin síðarnefnda stuðli að gagnsæi og fyrirsjáanleika.
Ísland fer fyrri leiðina, og hafa sérstakir loftslagsskattar sem aðallega eru innheimtir í formi kolefnisgjalds frá árinu 2010, runnið beint í ríkissjóð á undanförnum árum. Kolefnisgjaldið nemur nú um 6 milljörðum á ári, en einnig hefur verið sett sérstakt gjald á innflutning F-gasa frá árinu 2020. Til viðbótar við þetta fær ríkið tekjur af sölu losunarheimilda, sem teljast til tekna vegna loftslagsaðgerða. Alls er áætlað að ríkið fái um 9 milljarða króna í kassann vegna loftslagsaðgerða á þessu ári.
Borgarlína og rafdrifinn Herjólfur taldar sem 100 prósent loftslagsaðgerðir
Samkvæmt bókhaldi ríkisins er þess vænst að heildarkostnaður vegna skilgreindra loftslagsaðgerða muni nema um 18 milljörðum króna á árinu. Í greinargerð Loftslagsráðs er hins vegar bent á að lítil sem engin sundurliðun liggi fyrir í opinberum gögnum um kostnað við einstakar loftslagsaðgerðir og einnig eru sett spurningamerki við framsetningu útgjalda til málaflokksins í bókhaldi ríkisins.
„Í núgildandi sundurliðun á kostnaði vegna loftslagsaðgerða er ekki gerður greinarmunur á aðgerðum sem að mestu geta talist beinar aðgerðir í loftslagsmálum og þeim aðgerðum sem einnig er ráðist í í öðrum tilgangi. Í þeim tilvikum gæti verið um ofmat kostnaðar að ræða. Til dæmis má nefna að fjármagn sem fer úr ríkissjóði til Vestmannaeyjaferju og í uppbyggingu Borgarlínu er að fullu talið sem fjármagn til loftslagsaðgerða, en samdráttur í losun gróðurhúsalofttegunda er ekki eini tilgangurþessara fjárfestinga,“ segir í greinargerð Loftlagsráðs.
Þar er einnig bent á að Evrópusambandið hafi, er það tók saman eigin útgjöld til loftslagsmála fyrir fjármálaáætlun áranna 2014-2020, horft til þess að gefa aðgerðum sem hafa ekki einungis loftslagstengd markmið 40 prósent vægi, en aðgerðum sem voru einungis framkvæmdar til að sporna gegn loftslagsbreytingum var gefið 100 prósent vægi. Það sem hér er átt við að ef ríkisstjórnin segist ætla að setja 10 milljarða í til dæmis Borgarlínu, sé ef til vill ekki rétt að flokka nema 4 milljarða af þeirri upphæð sem beint framlag til loftslagsmála.
Hve lengi vara loftslagsáhrif aðgerða?
Höfundar greinargerðarinnar benda einnig á að ekki hafi verið gerður greinarmunur á flokkun loftslagsaðgerða hvað varði mismunandi áhrif þeirra til skemmri og lengri tíma.
„Þannig verða loftslagsáhrif samgöngumannvirkja sem ætlað er að draga úr losun – líkt og Vestmannaeyjaferju og Borgarlínu ásamt göngu- og hjólastígum – minni eftir því sem aðrir samgöngumátar verða vistvænni. Ríkisstjórn Frakklands, sem metur loftslagsáhrif eigin fjárlaga, gefur loftslagsaðgerðum minna vægi ef þær hafa einungis jákvæð áhrif á loftslagsbreytingar til skamms tíma. Sömuleiðis hefur nefnd á vegum norsku ríkisstjórnarinnar, sem var skipuð til að koma með tillögur um framkvæmd grænnar fjárlagagerðar, lagt til að aðgerðir verði flokkaðar eftir því hversu lengi loftslagsáhrif þeirra muni vara,“ segir í greinargerðinni.
Á hinn bóginn er þó bent á það að ríkið gæti talið fleiri hluti en það gerir í dag til loftslagsaðgerða, að minnsta kosti að einhverju leyti. Hér er meðal annars átt við aðlögunaraðgerðir vegna loftslagsbreytinga, eins og framlög ríkisins í Ofanflóðasjóð og framlög til flóðavarna.
Í greinargerð Loftslagsráðs segir að tilefni sé til að greina ítarlega hvernig nýta megi stefnumótunar- og ákvörðunarferli opinberra fjármála með markvissari hætti í þágu loftslagsmarkmiða.
„Skoða þarf hvaða aðferðir henta best hér á landi til að auka skilvirkni og gagnsæi varðandi fjármögnun loftslagsaðgerða þar með talið til að tryggja réttlát umskipti, auk þess sem huga þarf að hlutverki og samstarfi stjórnvalda við stefnumótun um framlög til loftslagsmála og eftirfylgni með þeim. Í þessu samhengi mætti horfa til aðferða grænnar fjárlagagerðar og læra af reynslu þeirra ríkja sem vinna að innleiðingu slíkrar nálgunar,“ segir í greinargerðinni.
