Töluvert hefur borið á gagnrýni á gerð jarðganga undir Vaðlaheiði, einkum á félagsmiðlum. Er allur gangur á því hvað slík gagnrýni er vel undirbyggð. Andstæð sjónarmið heyrast líka. Full ástæða er til þess að taka saman á einum stað helstu stjórnmálaleg og stjórnsýsluleg sjónarmið málsins og skoða fræðikenningar sem geta átt við.
Ég vil taka fram að ég er ekki að ræða um framkvæmdina sem slíka eða um þörfina fyrir hana, en helstu talsmenn málsins vilja þó beina athyglinni að því síðarnefnda. Þá heyrast jafnvel þau sjónarmið að tilgangurinn helgi meðalið. Fáir fræðimenn geta þó samþykkt að almennum viðmiðunum og reglum stjórnmála og stjórnsýslu sé vikið til hliðar við opinbera ákvarðanatöku þrátt fyrir mikilvægi mála.
1. Stutt reifun málsins
Alþingi samþykkti 14. júní 2012 lög nr. 48/2012 um heimild til fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði. Þá höfðu tilraunir félagsins Vaðlaheiðarganga hf um að fjármagna göngin á markaði mistekist. Lögin heimiluðu ríkissjóði að veita lán fyrir allt að 8,7 milljörðum á verðlagi ársins 2011 (10,2 á verðlagi 2017) og var gert ráð fyrir endurgreiðslu þess að 7 árum liðnum: að framkvæmdatíminn væri 4 ár og endurfjármögnun á markaði yrði gerð eftir 3 rekstrarár. Áætluð óvissa var 7% og í greinargerð fyrir frumvarpinu sagði að Vegagerðin hefði rannsakað forsendur gangagerðarinnar og að einnig væri miðað við gerð annarra gangna sem gerð hafa verið hér á landi. Tilboð ÍAV og fleiri var 5% undir áætlun.
Þótt framkvæmdin væri að nafninu til einkaframkvæmd var ríkissjóður þannig bakhjarl hennar og Vegagerðin 51% eigandi í Vaðlaheiðargöngum hf. En formið (einkaframkvæmd) heimilaði að sniðgengin væru lög og reglur um opinberar framkvæmdir. IFS ráðgjöf framkvæmdi greiningu og mat á forsendum ganganna og Ríkisábyrgðarsjóður og fjármálaráðuneytið gerðu umsagnir um það og gerði sjóðurinn alvarlegar athugasemdir um fjármögnun verksins.
Eins og þekkt er urðu erfiðleikar við framkvæmd gangagerðarinnar og var hún stöðvuð eftir umtalsverðan framúrakstur í kostnaði sem var kominn í amk. 40% í ársbyrjun 2017, það eru liðlega 4 milljarðar á núgildandi verðlagi – og var verkinu hvergi lokið. Í upphafi árs 2017 gerði fjármálaráðherra grein fyrir því að verkinu yrði haldið áfram og því lokið á þeim grundvelli að þá yrði tap ríkissjóðs minnst. Hann reiknaði með að kostnaður gæti numið allt að 20 milljörðum á núgildandi verðlagi og að göngin gætu borgað sig á allt að 40 árum. Lán á markaði væri ekki hægt að fá til svo langs tíma og fjármagnaði ríkissjóður þannig framkvæmdina bæði til skamms og langs tíma.
Ljóst er því að forsendur málsins fyrir Alþingi stóðust ekki og ríkissjóður varð að taka skellinn að öllu leyti. Kostnaðaráætlanir og undirbúningsrannsóknir gáfu ekki rétta mynd, voru afvegaleiðandi.
2. Uppbygging innviða í einkaframkvæmd
Áður en lengra er haldið vil ég nefna að einkaframkvæmd sem byggir á gjaldtöku við uppbyggingu innviða samfélagsins jafngildir í sjálfu sér lántöku ríkisins. Hún þarfnast því sérstakrar réttlætingar og ekki má ofnota þá aðferð. Það að kostnaðinum sé dreift á tiltekinn hóp skattgreiðenda eða á notendur þjónustunnar, jafngildir opinberum álögum á þennan tilgreinda hóp í framtíðinni. Jafnræðisregla myndi almennt ekki styðja slíkt. Hugmyndin er að enginn kostnaður falli beint á opinbera sjóði og að uppbyggingin líti ekki út eins og opinber lántaka eða aukin skattheimta og komi ekki fram í tölfræði sem slík. Það segir sig sjálft að hægri sinnuðum ríkisstjórnum er sérstaklega annt um það.
Einkaframkvæmd sem byggir á gjaldtöku notenda er einkum beitt í okkar heimshluta í samgöngumálum og þá fyrir mannvirki og innviði sem flestir íbúa nota þannig að hún dreifist vel og er gjaldið oftast í formi vegatolls.
Þegar við komum að Vaðlaheiðargöngum og þeirri röksemd að íbúar í NA-kjördæmi greiði kostnaðinn við göngin að mestu og hann komi því öðrum ekki við, þá er það vafasamt ef ekki ámælisvert að miða innviðauppbyggingu á landsbyggðinni við að íbúar hennar greiði fyrir hana að mestu leyti einir. Slík aukaskattheimta af fámennum hópi íbúa á sér væntanlega engin eða fá fordæmi.
Að kostnaðurinn við göngin komi ekki öðrum við er fjarstæða: hann hefur mjög veruleg ruðningsáhrif á möguleika ríkissjóðs til annarra verkefna í almannaþágu enda um gríðarlega upphæð að ræða. Til samanburðar má geta þess að fyrirhugað er að framlag ríkissjóðs til Háskólasjúkrahúss, einkum rannsóknarhúss og meðferðarkjarna sem er lykilbygging verkefnisins, verði 4,4 milljarðar á árinu 2018 og sagði heilbrigðisráðherra stoltur frá þeim stórfelldu áformum í frétt 17. apríl 2017.
3. Fræðikenningar
Málatilbúnaður við undirbúning Vaðlaheiðarganga er skólarbókardæmi um ákveðnar hættur í stjórnmálum og í meðferð opinbers fjár, helst kenndar við almannavalsskólann (e. public choice). Hugmyndafræði hans gengur í aðalatriðum út á að sýna fram á mótsagnir og ágalla í opinberum rekstri. Hún miðar við hagfræðilegt sjónarhorn. Kjarninn í afstöðu stefnunnar til opinberrar stjórnunar er efnislega þessi: Ríkið er stofnun sem á að leitast við að ná Pareto-kjörstöðu út úr þjóðarauðlindum í víðasta skilningi, með annars ríkissjóði. Umtalsverð hætta er á að svo verði ekki og þessar hættur eru tilgreindar í kenningum stefnunnar. Allar ríkisstjórnir takast á við þessar hættur. Það mál sem hér er til umræðu varðar meðferð fjármuna ríkissjóðs og kenningar um vandamál takmarkaðra almannagæða (e. Common Pool Resource, CPR).
Fræðimenn hafa gert grein fyrir því að meðferð opinberra fjármála hafi áhrif á styrkleika þjóðþinga og þá þannig að því miðstýrðari sem meðferð þeirra sé því minni völd hafi þingið. Að sama skapi verði lausn CPR-vandamálsins veikari eftir því sem vald þingsins aukist. Það hefur þá bakhlið að ef sú lausn er verulega veik aukast líkurnar á hrossakaupum.
3.1 Rentusókn
Rentusókn (e. rent seeking) er að koma sér í ábatasama stöðu miðað við keppinautana og getur átt við stjórnmál. Frá upphafi hefur rentusókn verið skilgreind sem ásókn fyrirtækja eftir einokunaraðstöðu í skjóli ríkisvaldsins, sem ekki er óþekkt fyrirbæri hér á landi. En rentusókn snýst einnig um að ríkið setji reglur sem mismuna, beiti tollaálögum á ákveðna vöruflokka, taki verðlagsákvarðanir sem eru ívilnandi fyrir einhverja ákveðna aðila, veiti kvóta og mismuni við gerð opinberra samninga og í sumum þessara tilvika erum við að tala um beint aðgengi að ríkissjóði. Þótt einokunarhöft hafi orðið fátíðari og tengist nú einkum landbúnaði er ekki ósennilegt að rentusókn í pólitísku ferli eigi við íslenskar aðstæður.
Í þessu máli gæti rentusókn þýtt að stjórnmálamenn noti ríkisfé til þess að afla sér vinsælda meðal kjósenda sinna, kannski í þeim tilgangi að tryggja sér endurkjör á þing. Það vekur athygli að allir sitjandi þingmenn NA-kjördæmis nema einn (hann hafði fjarvistarleyfi og var ekki með varamann inni) greiddu atkvæði með málinu við lokaafgreiðslu þess. Að öðru leyti var hlutfall þeirra sem samþykktu það innan við 30% úr öðrum kjördæmum nema RN, þar var það yfir 60%. Þá vekur athygli að lítill minnihluti framsóknarþingmanna studdi málið, þrátt fyrir það að flokkurinn styðji jafnan hagsmuni landsbyggðarinnar. Aðeins 21 stjórnarþingmaður studdi málið sem bendir til þess að þvert-á-flokka samkomulag hafi verið gert. Sérstaka athygli vekur að tveir þingmenn Bjartrar framtíðar styðja það. Sjá lista í lok þessarar greinar.
Algengast er að tengja rentusókn í stjórnmálum við kjördæmamál. Rentusókn getur þó átt sér stað í öðrum málaflokkum, en þá getur verið erfiðara að greina hana. En væntanlega má helst leita að slíku í þvert-á-flokka málum, ívilnandi málum, sértækum málum og málum sem kalla mætti popúlistísk.
3.2 Hrossakaup í stjórnmálum
Þessu tengdar eru kenningar um hrossakaup eða samninga milli þingmanna um mál. Þingmenn mismunandi kjördæma geta myndað meirihluta á þingi og gert með sér samkomulag um tiltekna fyrirgreiðslu í sínum kjördæmum. Þá er átt við að fulltrúar taki hagsmuni atvinnustarfsemi eða hagsmunahópa á landssvæði sem þeir eru fulltrúar fyrir fram yfir samfélagsleg sjónarmið og er þá þjóðhagsleg hagkvæmni sniðgengin.
Við skulum muna að samningar um hrossakaup geta oft eða hafa oftast í för með sér meiri kostnað en sem nemur fyrirgreiðslunni sem var tilefni þeirra. Ef ráðherrarnir sem leiddu gerð Vaðlaheiðarganga hafa neyðst út í hrossakaup til að tryggja láninu frá ríkinu meirihluta þá hafa þau einnig kostað ívilnandi aðgerðir til annarra verkefna eða aðra fyrirgreiðslu.
3.3 Takmörkuð almannagæði
Kenningar um takmörkuð almannagæði (e. public goods) eiga í þessu tilviki við um ríkissjóð. Stundum er talað um „tragety of the commons“ sem getur verið það sama í þessu tilviki, það er að aðilar sem hafa auðveldan aðgang að almannagæðum noti þau til eigin þarfa og spilli þeim auðlindum þannig.
Varðandi Vaðlaheiðargöng er átt við að sameiginlegir sjóðir hafi verið opnaðir með þeim afleiðingum að ríkið leggur að lokum fram tæpa 20 milljarða sem það fær fyrirsjáanlega seint og illa til baka (á meira en einum mannsaldri) og jafnvel ekki að fullu og þetta gæti orðið hár skattur á heimamönnum og ferðafólki - og framlagið takmarkar möguleika annarra verkefna eins og þegar er nefnt.
3.4 Ófyrirséð áhrif
Kenningar um ófyrirséð áhrif lagasetningar og ekki fyrirhuguð áhrif (e. the law of unintended consequences) segja að ákvarðanir geti gengið gegn tilgangi sínum og komið í bakið á þeim sem áttu að hagnast á þeim.
Augljóst að sá gríðarlegi kostnaðarauki sem ófyrirséðir erfiðleikar við gangagerðina ollu eru af þessu tagi.
Hér gæti þetta einnig átt við að göngin spilli ímynd landsbyggðarinnar og munu þau væntanlega draga úr áhuga meirihluta kjósenda á að styrkja innviði úti á landi. Þá mun framkvæmdin hugsanlega styðja sjónarmið þeirra sem vilja gera landið að einu kjördæmi, en þá gæti fyrirsvar landsbyggðarinnar veikst.
3.4.1 Völd Alþingis yfir ríkisfjármálum
Önnur ófyrirséð áhrif varða völd Alþingis til þess að ráðstafa opinberum fjármunum. Með lögum um opinber fjármál nr. 123/2015 voru gerðar umtalsverðar breytingar á fjármálastjórn ríkisins. Í þeim er kveðið á um verulega aukna miðstýringu opinberra fjármála, vandaðri og lengi undirbúning og mikið faglegri vinnubrögð en áður hafa tíðkast. Með lögunum er Alþingi ætlað að taka stóru stefnumarkandi ákvarðanirnar en ekki ráðstafa fé til einstakra málaflokka.Þessi breyting dregur úr möguleikum alþingismanna til rentusóknar og hrossakaupa og er á kostnað valda þingsins samkvæmt kenningum fræðimanna. Ekki er óhugsandi að vinnubrögðin við Vaðlaheiðargöng eigi sinn þátt í því að þingmenn settu sjálfum sér og valdi sínu þessar nýju skorður.
4. Útúrdúr um hlutverk Alþingis
Hlutverk löggjafarþinga er í aðalatriðum að setja samfélaginu almennar reglur í formi laga. Þau geta verið íþyngjandi (t.d. skattamál) eða ekki. Þau geta líka verið sértæk, en þá varða þau einstaka fyrirtæki, stofnanir eða einstaklinga. Það hringir alltaf viðvörunarbjöllum þegar mál eru bæði sértæk og íþyngjandi. Lán og ríkisábyrgðir til einstakra félaga eru að sjálfsögðu af því tagi.
Á þinginu 2011-2012 voru samþykkt 95 lög frá Alþingi sem flokkast eins og sýnt er í eftirfarandi töflu. Vaðlaheiðargöng var eitt af þremur sértækum og íþyngjandi lögum, hin voru greiðsla bóta til þolenda afbrota og greiðsla kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, bæði af annarri stærðargráðu.
5. Lokaorð
Málatilbúnaður um Vaðlaheiðargöng var þannig að Alþingi hefði ekki átt að koma að verkinu. Því var sjálfhætt þegar fjármögnun þess fékkst ekki á markaði.
Um svo háar upphæðir er að ræða að aðrar ákvarðanir opinberra aðila sem tengdar hafa verið mögulegri rentusókn, svo sem sala hlutar Landsbankans í Borgun, verða léttvægar. Ég tel óheppilegt að stjórnmálamennirnir sem að þessu stóðu beri ekki ábyrgð með einum eða öðrum hætti. Ef aðrir stjórnmálamenn höguðu sér svona væri ríkissjóður tómur.
Þetta mál er svo alvarlegt að ég tel að Alþingi eða fjármálaráðuneytið eigi að rannsaka það og setja upp rannsóknarnefnd til þess. Mögulegt er að um skipuleg svik hafi verið að ræða, það er að undirbúningsaðilarnir og sérfræðilegir ráðgjafar þeirra hafi vísvitandi gefið alranga mynd af aðstæðum. Óvenjulegt er að sérfræðingum við opinberar aðgerðir mistakist svo hrapallega. Sérstaklega er þetta mikilvægt fyrir sérfræðingana sjálfa, öðruvísi verða þeir ekki hreinsaðir af ávæningi um svik. Svo er mögulegt að um pantaðar niðurstöður hafi verið að ræða sem líka eru alvarleg svik, sem snúa þá að fleiri aðilum.
Þá þarf að skoða hvort samþykkt Alþingis hafi haft í för með sér kostnað við önnur opinber verkefni sem þá væri fórnarkostnaður vegna samninga um hrossakaup. Munum að aðeins 29 þingmenn studdu málið. Hins vegar gerðu 34 það ekki, svo illa leist þeim á það: flestir þeirra greiddu atkvæði á móti (einkum sjálfstæðismenn) eða létu sig hverfa við lokaatkvæðagreiðsluna (einkum stjórnarliðar og meirihluti landsbyggðarþingmanna).
Viðauki:
Þessir 29 þingmenn samþykktu lán ríkisins:
Álfheiður Ingadóttir, Árni Páll Árnason, Birkir Jón Jónsson, Björn Valur Gíslason, Eygló Harðardóttir, Guðbjartur Hannesson, Guðmundur Steingrímsson, Halldóra Lóa Þorvaldsdóttir, Helgi Hjörvar, Höskuldur Þórhallsson, Jóhanna Sigurðardóttir, Jónína Rós Guðmundsdóttir, Katrín Jakobsdóttir, Kristján Þór Júlíusson, Kristján L. Möller, Magnús M. Norðdahl, Magnús Orri Schram, Oddný G. Harðardóttir, Ólafur Þór Gunnarsson, Róbert Marshall, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Steingrímur J. Sigfússon, Svandís Svavarsdóttir, Tryggvi Þór Herbertsson, Valgerður Bjarnadóttir, Þráinn Bertelsson, Össur Skarphéðinsson.
Höfundur er stjórnsýslufræðingur.
