Hvaða sjónarmið liggja til grundvallar gagnrýni á ákvarðanatökuna um Vaðlaheiðargöng?

Dr. Haukur Arnþórsson, stjórnsýslufræðingur segir að ákvörðun um gerð Vaðlaheiðaganga sé svo alvarlegt mál að Alþingi eða fjármálaráðuneytið eigi að rannsaka það og setja upp rannsóknarnefnd til þess.

Auglýsing

Tölu­vert hefur borið á gagn­rýni á gerð jarð­ganga undir Vaðla­heiði, einkum á félags­miðl­um. Er allur gangur á því hvað slík gagn­rýni er vel und­ir­byggð. And­stæð sjón­ar­mið heyr­ast líka. Full ástæða er til þess að taka saman á einum stað helstu stjórn­mála­leg og stjórn­sýslu­leg sjón­ar­mið máls­ins og skoða fræði­kenn­ingar sem geta átt við.

Ég vil taka fram að ég er ekki að ræða um fram­kvæmd­ina sem slíka eða um þörf­ina fyrir hana, en helstu tals­menn máls­ins vilja þó beina athygl­inni að því síð­ar­nefnda. Þá heyr­ast jafn­vel þau sjón­ar­mið að til­gang­ur­inn helgi með­al­ið. Fáir fræði­menn geta þó sam­þykkt að almennum við­mið­unum og reglum stjórn­mála og stjórn­sýslu sé vikið til hliðar við opin­bera ákvarð­ana­töku þrátt fyrir mik­il­vægi mála.

1. Stutt reifun máls­ins 

Alþingi sam­þykkti 14. júní 2012 lög nr. 48/2012 um heim­ild til fjár­mála­ráð­herra f.h. rík­is­sjóðs til að fjár­magna gerð jarð­ganga undir Vaðla­heiði. Þá höfðu til­raunir félags­ins Vaðla­heið­ar­ganga hf um að fjár­magna göngin á mark­aði mis­tek­ist. Lögin heim­il­uðu rík­is­sjóði að veita lán fyrir allt að 8,7 millj­örðum á verð­lagi árs­ins 2011 (10,2 á verð­lagi 2017) og var gert ráð fyrir end­ur­greiðslu þess að 7 árum liðn­um: að fram­kvæmda­tím­inn væri 4 ár og end­ur­fjár­mögnun á mark­aði yrði gerð eftir 3 rekstr­ar­ár. Áætluð óvissa var 7% og í grein­ar­gerð fyrir frum­varp­inu sagði að Vega­gerðin hefði rann­sakað for­sendur ganga­gerð­ar­innar og að einnig væri miðað við gerð ann­arra gangna sem gerð hafa verið hér á landi. Til­boð ÍAV og fleiri var 5% undir áætl­un.

Auglýsing

Þótt fram­kvæmdin væri að nafn­inu til einka­fram­kvæmd var rík­is­sjóður þannig bak­hjarl hennar og Vega­gerðin 51% eig­andi í Vaðla­heið­ar­göngum hf. En formið (einka­fram­kvæmd) heim­il­aði að snið­gengin væru lög og reglur um opin­berar fram­kvæmd­ir. IFS ráð­gjöf fram­kvæmdi grein­ingu og mat á for­sendum gang­anna og Rík­is­á­byrgð­ar­sjóður og fjár­mála­ráðu­neytið gerðu umsagnir um það og gerði sjóð­ur­inn alvar­legar athuga­semdir um fjár­mögnun verks­ins.

Eins og þekkt er urðu erf­ið­leikar við fram­kvæmd ganga­gerð­ar­innar og var hún stöðvuð eftir umtals­verðan fram­úr­akstur í kostn­aði sem var kom­inn í amk. 40% í árs­byrjun 2017, það eru lið­lega 4 millj­arðar á núgild­andi verð­lagi – og var verk­inu hvergi lok­ið. Í upp­hafi árs 2017 gerði fjár­mála­ráð­herra grein fyrir því að verk­inu yrði haldið áfram og því lokið á þeim grund­velli að þá yrði tap rík­is­sjóðs minnst. Hann reikn­aði með að kostn­aður gæti numið allt að 20 millj­örðum á núgild­andi verð­lagi og að göngin gætu borgað sig á allt að 40 árum. Lán á mark­aði væri ekki hægt að fá til svo langs tíma og fjár­magn­aði rík­is­sjóður þannig fram­kvæmd­ina bæði til skamms og langs tíma.

Ljóst er því að for­sendur máls­ins fyrir Alþingi stóð­ust ekki og rík­is­sjóður varð að taka skell­inn að öllu leyti. Kostn­að­ar­á­ætl­anir og und­ir­bún­ings­rann­sóknir gáfu ekki rétta mynd, voru afvega­leið­andi.

2. Upp­bygg­ing inn­viða í einka­fram­kvæmd

Áður en lengra er haldið vil ég nefna að einka­fram­kvæmd sem byggir á gjald­töku við upp­bygg­ingu inn­viða sam­fé­lags­ins jafn­gildir í sjálfu sér lán­töku rík­is­ins. Hún þarfn­ast því sér­stakrar rétt­læt­ingar og ekki má ofnota þá aðferð. Það að kostn­að­inum sé dreift á til­tek­inn hóp skatt­greið­enda eða á not­endur þjón­ust­unn­ar, jafn­gildir opin­berum álögum á þennan til­greinda hóp í fram­tíð­inni. Jafn­ræð­is­regla myndi almennt ekki styðja slíkt. Hug­myndin er að eng­inn kostn­aður falli beint á opin­bera sjóði og að upp­bygg­ingin líti ekki út eins og opin­ber lán­taka eða aukin skatt­heimta og komi ekki fram í töl­fræði sem slík. Það segir sig sjálft að hægri sinn­uðum rík­is­stjórnum er sér­stak­lega annt um það.

Einka­fram­kvæmd sem byggir á gjald­töku not­enda er einkum beitt í okkar heims­hluta í sam­göngu­málum og þá fyrir mann­virki og inn­viði sem flestir íbúa nota þannig að hún dreif­ist vel og er gjaldið oft­ast í formi vega­tolls.

Þegar við komum að Vaðla­heið­ar­göngum og þeirri rök­semd að íbúar í NA-­kjör­dæmi greiði kostn­að­inn við göngin að mestu og hann komi því öðrum ekki við, þá er það vafa­samt ef ekki ámæl­is­vert að miða inn­viða­upp­bygg­ingu á lands­byggð­inni við að íbúar hennar greiði fyrir hana að mestu leyti ein­ir. Slík auka­skatt­heimta af fámennum hópi íbúa á sér vænt­an­lega engin eða fá for­dæmi.

Að kostn­að­ur­inn við göngin komi ekki öðrum við er fjar­stæða: hann hefur mjög veru­leg ruðn­ings­á­hrif á mögu­leika rík­is­sjóðs til ann­arra verk­efna í almanna­þágu enda um gríð­ar­lega upp­hæð að ræða. Til sam­an­burðar má geta þess að fyr­ir­hugað er að fram­lag rík­is­sjóðs til Háskóla­sjúkra­húss, einkum rann­sókn­ar­húss og með­ferð­ar­kjarna sem er lyk­il­bygg­ing verk­efn­is­ins, verði 4,4 millj­arðar á árinu 2018 og sagði heil­brigð­is­ráð­herra stoltur frá þeim stór­felldu áformum í frétt 17. apríl 2017.

3. Fræði­kenn­ingar

Mála­til­bún­aður við und­ir­bún­ing Vaðla­heið­ar­ganga er skól­ar­bók­ar­dæmi um ákveðnar hættur í stjórn­málum og í með­ferð opin­bers fjár, helst kenndar við almanna­vals­skól­ann (e. public choice). Hug­mynda­fræði hans gengur í aðal­at­riðum út á að sýna fram á mót­sagnir og ágalla í opin­berum rekstri. Hún miðar við hag­fræði­legt sjón­ar­horn. Kjarn­inn í afstöðu stefn­unnar til opin­berrar stjórn­unar er efn­is­lega þessi: Ríkið er stofnun sem á að leit­ast við að ná Par­eto-­kjör­stöðu út úr þjóð­ar­auð­lindum í víð­asta skiln­ingi, með ann­ars rík­is­sjóði. Umtals­verð hætta er á að svo verði ekki og þessar hættur eru til­greindar í kenn­ingum stefn­unn­ar. Allar rík­is­stjórnir takast á við þessar hætt­ur. Það mál sem hér er til umræðu varðar með­ferð fjár­muna rík­is­sjóðs og kenn­ingar um vanda­mál tak­mark­aðra almanna­gæða (e. Common Pool Reso­urce, CPR).

Fræði­menn hafa gert grein fyrir því að með­ferð opin­berra fjár­mála hafi áhrif á styrk­leika þjóð­þinga og þá þannig að því mið­stýrð­ari sem með­ferð þeirra sé því minni völd hafi þing­ið. Að sama skapi verði lausn CPR-­vanda­máls­ins veik­ari eftir því sem vald þings­ins auk­ist. Það hefur þá bak­hlið að ef sú lausn er veru­lega veik aukast lík­urnar á hrossa­kaup­um.

3.1 Rentu­sókn

Rentu­sókn (e. rent seek­ing) er að koma sér í ábata­sama stöðu miðað við keppi­naut­ana og getur átt við stjórn­mál. Frá upp­hafi hefur rentu­sókn verið skil­greind sem ásókn fyr­ir­tækja eftir ein­ok­un­ar­að­stöðu í skjóli rík­is­valds­ins, sem ekki er óþekkt fyr­ir­bæri hér á landi. En rentu­sókn snýst einnig um að ríkið setji reglur sem mis­muna, beiti tolla­álögum á ákveðna vöru­flokka, taki verð­lags­á­kvarð­anir sem eru íviln­andi fyrir ein­hverja ákveðna aðila, veiti kvóta og mis­muni við gerð opin­berra samn­inga og í sumum þess­ara til­vika erum við að tala um beint aðgengi að rík­is­sjóði. Þótt ein­ok­un­ar­höft hafi orðið fátíð­ari og teng­ist nú einkum land­bún­aði er ekki ósenni­legt að rentu­sókn í póli­tísku ferli eigi við íslenskar aðstæð­ur.

Í þessu máli gæti rentu­sókn þýtt að stjórn­mála­menn noti rík­isfé til þess að afla sér vin­sælda meðal kjós­enda sinna, kannski í þeim til­gangi að tryggja sér end­ur­kjör á þing. Það vekur athygli að allir sitj­andi þing­menn NA-­kjör­dæmis nema einn (hann hafði fjar­vist­ar­leyfi og var ekki með vara­mann inni) greiddu atkvæði með mál­inu við loka­af­greiðslu þess. Að öðru leyti var hlut­fall þeirra sem sam­þykktu það innan við 30% úr öðrum kjör­dæmum nema RN, þar var það yfir 60%. Þá vekur athygli að lít­ill minni­hluti fram­sókn­ar­þing­manna studdi mál­ið, þrátt fyrir það að flokk­ur­inn styðji jafnan hags­muni lands­byggð­ar­inn­ar. Aðeins 21 stjórn­ar­þing­maður studdi málið sem bendir til þess að þvert-á-­flokka sam­komu­lag hafi verið gert. Sér­staka athygli vekur að tveir þing­menn Bjartrar fram­tíðar styðja það. Sjá lista í lok þess­arar grein­ar.

Algeng­ast er að tengja rentu­sókn í stjórn­málum við kjör­dæma­mál. Rentu­sókn getur þó átt sér stað í öðrum mála­flokk­um, en þá getur verið erf­ið­ara að greina hana. En vænt­an­lega má helst leita að slíku í þvert-á-­flokka mál­um, íviln­andi mál­um, sér­tækum málum og málum sem kalla mætti popúlistísk.

3.2 Hrossa­kaup í stjórn­málum

Þessu tengdar eru kenn­ingar um hrossa­kaup eða samn­inga milli þing­manna um mál. Þing­menn mis­mun­andi kjör­dæma geta myndað meiri­hluta á þingi og gert með sér sam­komu­lag um til­tekna fyr­ir­greiðslu í sínum kjör­dæm­um. Þá er átt við að full­trúar taki hags­muni atvinnu­starf­semi eða hags­muna­hópa á lands­svæði sem þeir eru full­trúar fyrir fram yfir sam­fé­lags­leg sjón­ar­mið og er þá þjóð­hags­leg hag­kvæmni snið­geng­in. 

Við skulum muna að samn­ingar um hrossa­kaup geta oft eða hafa oft­ast í för með sér meiri kostnað en sem nemur fyr­ir­greiðsl­unni sem var til­efni þeirra. Ef ráð­herr­arnir sem leiddu gerð Vaðla­heið­ar­ganga hafa neyðst út í hrossa­kaup til að tryggja lán­inu frá rík­inu meiri­hluta þá hafa þau einnig kostað íviln­andi aðgerðir til ann­arra verk­efna eða aðra fyr­ir­greiðslu.

3.3 Tak­mörkuð almanna­gæði

Kenn­ingar um tak­mörkuð almanna­gæði (e. public goods) eiga í þessu til­viki við um rík­is­sjóð. Stundum er talað um „tra­gety of the comm­ons“ sem getur verið það sama í þessu til­viki, það er að aðilar sem hafa auð­veldan aðgang að almanna­gæðum noti þau til eigin þarfa og spilli þeim auð­lindum þannig.

Varð­andi Vaðla­heið­ar­göng er átt við að sam­eig­in­legir sjóðir hafi verið opn­aðir með þeim afleið­ingum að ríkið leggur að lokum fram tæpa 20 millj­arða sem það fær fyr­ir­sjá­an­lega seint og illa til baka (á meira en einum manns­aldri) og jafn­vel ekki að fullu og þetta gæti orðið hár skattur á heima­mönnum og ferða­fólki - og fram­lagið tak­markar mögu­leika ann­arra verk­efna eins og þegar er nefnt.

3.4 Ófyr­ir­séð áhrif

Kenn­ingar um ófyr­ir­séð áhrif laga­setn­ingar og ekki fyr­ir­huguð áhrif (e. the law of unin­tended con­sequences) segja að ákvarð­anir geti gengið gegn til­gangi sínum og komið í bakið á þeim sem áttu að hagn­ast á þeim.

Aug­ljóst að sá gríð­ar­legi kostn­að­ar­auki sem ófyr­ir­séðir erf­ið­leikar við ganga­gerð­ina ollu eru af þessu tagi.

Hér gæti þetta einnig átt við að göngin spilli ímynd lands­byggð­ar­innar og munu þau vænt­an­lega draga úr áhuga meiri­hluta kjós­enda á að styrkja inn­viði úti á landi. Þá mun fram­kvæmdin hugs­an­lega styðja sjón­ar­mið þeirra sem vilja gera landið að einu kjör­dæmi, en þá gæti fyr­ir­svar lands­byggð­ar­innar veikst.

3.4.1 Völd Alþingis yfir rík­is­fjár­málum

Önnur ófyr­ir­séð áhrif varða völd Alþingis til þess að ráð­stafa opin­berum fjár­mun­um. Með lögum um opin­ber fjár­mál nr. 123/2015 voru gerðar umtals­verðar breyt­ingar á fjár­mála­stjórn rík­is­ins. Í þeim er kveðið á um veru­lega aukna mið­stýr­ingu opin­berra fjár­mála, vand­aðri og lengi und­ir­bún­ing og mikið fag­legri vinnu­brögð en áður hafa tíðkast. Með lög­unum er Alþingi ætlað að taka stóru stefnu­mark­andi ákvarð­an­irnar en ekki ráð­stafa fé til ein­stakra mála­flokka.

Þessi breyt­ing dregur úr mögu­leikum alþing­is­manna til rentu­sóknar og hrossa­kaupa og er á kostnað valda þings­ins sam­kvæmt kenn­ingum fræði­manna. Ekki er óhugs­andi að vinnu­brögðin við Vaðla­heið­ar­göng eigi sinn þátt í því að þing­menn settu sjálfum sér og valdi sínu þessar nýju skorð­ur.

4. Útúr­dúr um hlut­verk Alþingis

Hlut­verk lög­gjaf­ar­þinga er í aðal­at­riðum að setja sam­fé­lag­inu almennar reglur í formi laga. Þau geta verið íþyngj­andi (t.d. skatta­mál) eða ekki. Þau geta líka verið sér­tæk, en þá varða þau ein­staka fyr­ir­tæki, stofn­anir eða ein­stak­linga. Það hringir alltaf við­vör­un­ar­bjöllum þegar mál eru bæði sér­tæk og íþyngj­andi. Lán og rík­is­á­byrgðir til ein­stakra félaga eru að sjálf­sögðu af því tagi.

Á þing­inu 2011-2012 voru sam­þykkt 95 lög frá Alþingi sem flokk­ast eins og sýnt er í eft­ir­far­andi töflu. Vaðla­heið­ar­göng var eitt af þremur sér­tækum og íþyngj­andi lög­um, hin voru greiðsla bóta til þolenda afbrota og greiðsla kostn­aðar við opin­bert eft­ir­lit með fjár­mála­starf­semi, bæði af annarri stærð­argráðu.Samþykkt lög á Alþingi 2011-2012.

5. Loka­orð

Mála­til­bún­aður um Vaðla­heið­ar­göng var þannig að Alþingi hefði ekki átt að koma að verk­inu. Því var sjálf­hætt þegar fjár­mögnun þess fékkst ekki á mark­aði.

Um svo háar upp­hæðir er að ræða að aðrar ákvarð­anir opin­berra aðila sem tengdar hafa verið mögu­legri rentu­sókn, svo sem sala hlutar Lands­bank­ans í Borg­un, verða létt­væg­ar. Ég tel óheppi­legt að stjórn­mála­menn­irnir sem að þessu stóðu beri ekki ábyrgð með einum eða öðrum hætti. Ef aðrir stjórn­mála­menn hög­uðu sér svona væri rík­is­sjóður tóm­ur.

Þetta mál er svo alvar­legt að ég tel að Alþingi eða fjár­mála­ráðu­neytið eigi að rann­saka það og setja upp rann­sókn­ar­nefnd til þess. Mögu­legt er að um skipu­leg svik hafi verið að ræða, það er að und­ir­bún­ings­að­il­arnir og sér­fræði­legir ráð­gjafar þeirra hafi vís­vit­andi gefið alranga mynd af aðstæð­um. Óvenju­legt er að sér­fræð­ingum við opin­berar aðgerðir mis­tak­ist svo hrapal­lega. Sér­stak­lega er þetta mik­il­vægt fyrir sér­fræð­ing­ana sjálfa, öðru­vísi verða þeir ekki hreins­aðir af ávæn­ingi um svik. Svo er mögu­legt að um pant­aðar nið­ur­stöður hafi verið að ræða sem líka eru alvar­leg svik, sem snúa þá að fleiri aðil­um.

Þá þarf að skoða hvort sam­þykkt Alþingis hafi haft í för með sér kostnað við önnur opin­ber verk­efni sem þá væri fórn­ar­kostn­aður vegna samn­inga um hrossa­kaup. Munum að aðeins 29 þing­menn studdu mál­ið. Hins vegar gerðu 34 það ekki, svo illa leist þeim á það: flestir þeirra greiddu atkvæði á móti (einkum sjálf­stæð­is­menn) eða létu sig hverfa við loka­at­kvæða­greiðsl­una (einkum stjórn­ar­liðar og meiri­hluti lands­byggð­ar­þing­manna).

Við­auki:

Þessir 29 þing­menn sam­þykktu lán rík­is­ins: 

Álf­heiður Inga­dótt­ir, Árni Páll Árna­son, Birkir Jón Jóns­son, Björn Valur Gísla­son, Eygló Harð­ar­dótt­ir, Guð­bjartur Hann­es­son, Guð­mundur Stein­gríms­son, Hall­dóra Lóa Þor­valds­dótt­ir, Helgi Hjörvar, Hösk­uldur Þór­halls­son, Jóhanna Sig­urð­ar­dótt­ir, Jón­ína Rós Guð­munds­dótt­ir, Katrín Jak­obs­dótt­ir, Krist­ján Þór Júl­í­us­son, Krist­ján L. Möll­er, Magnús M. Norð­da­hl, Magnús Orri Schram, Oddný G. Harð­ar­dótt­ir, Ólafur Þór Gunn­ars­son, Róbert Mars­hall, Sig­mundur Davíð Gunn­laugs­son, Sig­mundur Ernir Rún­ars­son, Sig­ríður Ingi­björg Inga­dótt­ir, Stein­grímur J. Sig­fús­son, Svan­dís Svav­ars­dótt­ir, Tryggvi Þór Her­berts­son, Val­gerður Bjarna­dótt­ir, Þrá­inn Ber­tels­son, Össur Skarp­héð­ins­son.

Teng­ill í þing­mál­ið. 

Höf­undur er stjórn­sýslu­fræð­ing­ur.

Ert þú í Kjarnasamfélaginu?

Kjarninn er opinn vefur en líflínan okkar eru frjáls framlög frá lesendum, Kjarnasamfélagið. Sú stoð undir reksturinn er okkur afar mikilvæg.

Með því að skrá þig í Kjarnasamfélagið gerir þú okkur kleift að halda áfram að vinna í þágu almennings og birta vandaðar fréttaskýringar, djúpar greiningar á efnahagsmálum og annað fréttatengt gæðaefni. 

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur undanfarin sjö ár og við ætlum okkur að standa vaktina áfram. 

Fyrir þá sem nú þegar eru stoltir styrkjendur Kjarnans þá leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka mánaðarlega framlagið með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Milljónir hektara af regnskógum í Indónesíu og Malasíu hafa verið ruddir síðustu ár til vinnslu pálmaolíu.
Vilja takmarka notkun pálmaolíu í íslenskri framleiðslu
Pálmaolía er þrisvar sinnum verri en jarðefnaeldsneyti þegar kemur að losun gróðurhúsalofttegunda. Notkun hennar sem eldsneyti hefur aukist síðustu ár og hópur þingmanna vill banna hana í lífdísil og takmarka í allri framleiðslu á Íslandi.
Kjarninn 27. október 2020
Óróinn kokkaður upp inni á skrifstofu SA
„Sú hætta er raunverulega fyrir hendi að ungt fólk finni ekkert að gera eftir nám. Við getum þá siglt inn í aðstæður sem eru svipaðar og í sunnanverðri Evrópu þar sem atvinnuleysi ungs fólks er gríðarlegt.“ Þetta segir Þórunn Sveinbjarnardóttir.
Kjarninn 27. október 2020
Lilja Alfreðsdóttir
Fjárfesting í fólki og nýsköpun ræður úrslitum
Kjarninn 27. október 2020
Nær helmingur atvinnulausra er undir 35 ára
Atvinnuleysi yngri aldurshópa er töluvert meira en þeirra eldri, samkvæmt tölum Vinnumálastofnunar og Hagstofu. Munurinn er enn meiri þegar tekið er tillit til atvinnulausra námsmanna.
Kjarninn 27. október 2020
Gunnþór B. Ingvason, framkvæmdastjóri Síldarvinnslunnar.
Samherja-blokkin bætir enn við sig kvóta – heldur nú á 17,5 prósent
Útgerð í eigu Síldarvinnslunnar hefur keypt aðra útgerð sem heldur á 0,36 prósent af heildarkvóta. Við það eykst aflahlutdeild þeirra útgerðarfyrirtækja sem tengjast Samherjasamstæðunni um sama hlutfall.
Kjarninn 26. október 2020
Björn Gunnar Ólafsson
Uppskrift að verðbólgu
Kjarninn 26. október 2020
Flóttafólk mótmælti í mars á síðasta ári.
Flóttafólk lýsir slæmum aðstæðum í búðunum á Ásbrú
Flóttafólk segir Útlendingastofnun hafa skert réttindi sín og frelsi með sóttvarnaaðgerðum. Stofnunin segir þetta misskilning og að sótt­varna­ráð­staf­anir mæl­ist eðli­lega mis­vel fyrir. Hún geri sitt besta til að leiðrétta allan misskilning.
Kjarninn 26. október 2020
Aðalbygging Háskóla Íslands
Sögulegur fjöldi nemenda í HÍ
Skráðum nemendum í Háskóla Íslands fjölgaði um tæplega 2 þúsund á einu ári. Aldrei hafa jafnmargir verið skráðir við skólann frá stofnun hans.
Kjarninn 26. október 2020
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar