Í opinberri umræðu hefur komið fram að hlutur stjórnmálanna fari síminnkandi og hlutur stjórnsýslunnar vaxandi. Þessi sjónarmið koma fram hjá alþingismönnum og hjá öllum stjórnmálaflokkum. Nýlega fjallaði leiðarahöfundur Morgunblaðsins um þetta og hann vitnaði í pistla Björns Bjarnasonar og Styrmis Gunnarssonar. Þessir tveir menn og trúlega leiðarahöfundur Morgunblaðsins þekkja þetta auðvitað vel.
Þetta eru mikilvægar vangaveltur um breytingar sem eru yfirstandandi og hafa mikil áhrif á lýðræðisþróunina. Markalínur stjórnmálanna eru mikið þrengri en áður var. Ég tel að jákvæðar breytingar hafi orðið í þessu efni enn sem komið er og mikilvægt sé að sjá skóginn fyrir trjánum, en áðurnefndir aðilar velta oftast fyrir sér neikvæðum sjónarmiðum.
Ég tek ekki undir það að embættismenn reyni vísvitandi að auka völd sín á kostnað stjórnmála, málið er ekki svo einfalt. Undirliggjandi áhrifsþættir í þessari þróun eru aukin áhrif þekkingarþjóðfélagsins á reglusetningu og ákvarðanir og sífellt ákveðnari framkvæmd stjórnsýslulaga og upplýsingalaga.
Þekkingarþjóðfélagið:
Þekking er í mörgum tilfellum vald. Eitt fyrsta dæmið um það gagnvart stjórnmálunum er þegar fiskifræðingar fóru að hafa mikil áhrif á ákvarðanir um heildarveiði úr fiskistofnum og í seinni tíð nánast endanlegt vald, í stað ráðherra. Ég man eftir baráttu Jakobs Jakobssonar fiskifræðings 1963-1967 fyrir því að tekið yrði mark á viðvörum hans um stærð síldarstofnsins (sjá skjöl í Þjóðskjalasafni), sem var auðvitað ekki og því fór sem fór.
Matvælastofnun er að berjast fyrir auknum heimildum og völdum sem er mikilvægt og ætti smám saman að auka matvælaöryggi hér á landi, en áður höfðu stjórnmálamenn öll völd varðandi matvælaframleiðslu. Þegar ég var ungur höfðu lokanir Rannsóknarstofnunar sjávarútvegsins, svo dæmi sé tekið, engin áhrif, ráðherrann opnaði strax daginn eftir lokun fagmannanna fyrir starfsemi fyrirtækja sem brutu lög eða sinntu ekki faglegum ábendingum. Gott dæmi er Siglósíld, en vatnsból Siglfirðinga var lengst af mengað, samt var þar matvælaframleiðsla í skjóli hvers ráðherrans á fætur öðrum.
Svo sendi sjávarútvegsráðuneytið og utanríkisráðuneytið nefndir til kaupandanna, til dæmis til Sovétríkjanna, til þess að endursemja um verð á matvælaframleiðslunni; stundum var fullur helmingur útfluttrar síldar eða gaffalbita úldinn (sjá gögn ráðuneytanna í Þjóðskjalasafni) og var þá veittur helmings afsláttur. Allir vissu af þessari sóun og svo langt gekk undanlátssemi stjórnmálanna við atvinnulífið að búsmali féll í Húnavatnssýslu og á Austfjörðum og kýr í Noregi vegna eitraðs síldarmjöls frá Seyðisfirði (sjá timarit.is). Þá hallaði svo sannarlega á sérfræðingana.
Þekkingin gerir sig gildandi:
Þekking berst fyrst og fremst til stjórnvalda í gegnum framkvæmdarvaldið með ráðningum sífellt betur menntaðs fólks í ráðuneyti og stofnanir. Að sama skapi þróast starfsemi framkvæmdarvaldsins í átt að aukinni fagmennsku; með tilkomu þessa starfsfólks, eftir því sem ný og ný sjónarmið berast því, einkum frá háskólunum og einnig frá allri staðreyndri þekkingu sem gerð er opinber í heiminum, hún berst nú um allt.
Staðreynd þekking er orðin svo fyrirferðarmikil að sennilega má stjórna heilum ríkjum á grundvelli hennar og stjórna þeim vel. Ekki er að undra að stjórnmálakenningar verði að láta undan síga, hvort sem við erum að tala um nýfrjálshyggju eða sósíalisma. Ný þekking hefur jafnan „rétta“ svarið. Nýlegt dæmi er þegar staðreynd þekking á áhrifum aukins aðgengis að áfengi hindraði áform um að selja áfengi í matvöruverslunum, en þau byggðust á pólitískum hugmyndum um einstaklingsfrelsi. Ákafir hugsjónamenn í stjórnmálum hafa eðlilega áhyggjur af valdamöguleikum sínum í framtíðinni. Þekking og niðurstöður rannsókna gætu verið hin nýju stjórnmál og fræðimennirnir þá hinir nýju stjórnmálamenn, svo notaðar séu ýkjur. Erfitt er fyrir mig að sjá í fljótu bragði að sú þróun sé endilega óæskileg.
Það er reyndar þannig að staðreynd þekking fer sérstaklega illa með nýfrjálshyggjuna. Alþjóðlegar mælingar sýna að blönduð hagkerfi bera með sér meiri hagsæld og meiri ánægju í samfélögunum en ef þau byggja meira á hreinum markaðslausnum. Sömuleiðis sýnir staðreynd þekking að lagasetning mætir best sjónarmiðum allra í samfélögum ef samið er við stjórnarandstöðu; svo virðist að ef tillit sé tekið til sem flestra sjónarmiða verði samfélagið best. Það setur hugmyndir um „sterkan meirihluta“ í stjórnmálum í annað sætið sem farsælt fyrirkomulag. Svona má lengi telja.
Áhrif stjórnsýslulaga:
Fyrsta húsnæðisláninu mínu var úthlutað af pólitískri nefnd og þurftum við hjónin að leita til þingmanns áður en við fengum afgreiðslu. Fyrirkomulag húsnæðismála var ekki einsdæmi; víða í stjórnsýslunni bæði hjá ríki og sveitarfélögum afgreiddu stjórnmálamenn beiðnir almennings um fyrirgreiðslu eða þjónustu. Þetta kann að hafa haft mikil áhrif á flokkshollustu og í rauninni neytt almenning til þess að ganga í ákveðna dilka í pólitík, sjá bók Njarðar P. Njarðvík, Niðjamálaráðuneytið frá 1967, hún gefur ófagra mynd af stöðu almennings í þessu kerfi.
Með setningu stjórnsýslulaganna 1993 breyttist staða almennings yfir nótt, enda þótt segja megi að áhrif laganna hafi komið hægt og sígandi. Almenningur gat nú treyst á málefnalega stjórnsýslu og jafnræði sín í milli. Það var að sönnu frelsandi fyrir þá sem áður höfðu sýnt flokkshollustu af hagkvæmniástæðum og hefur almenningur nýtt sér það frelsi í sívaxandi mæli. En stjórnmálamenn misstu vissulega vald og það hefur smám saman komið í ljós. Segja má að vald stjórnmálaflokkanna til verðlaunaveitinga til eigin flokksmanna og tyftunarvald gagnvart þeim sem víkja af réttri leið hafi minnkað mjög verulega.
Þetta ægivald hafði reyndar látið undan síga; næstu kynslóðir á undan mér höfðu mátt þola að róttækum menntaskólanemendum var vísað úr skóla og fengu ekki inngöngu í annan menntaskóla (það þurfti leyfi menntamálaráðherrans til þess að skipta um skóla og það var ekki veitt hinum órólegu) og þannig var mörgum róttæklingum og uppreisnarmömmum meinað um menntun. Þetta var að breytast þegar ég kom í menntaskóla 1969, í ráðherratíð Gylfa Þ. Gíslasonar. Allir muna hvernig þetta ægivald réði stjórnendur í menntakerfið og raunar ríkisvaldið allt, til dæmis hvernig Jónas frá Hriflu kom Pálma Hannessyni að sem rektor MR þegar hann var menntamálaráðherra.
Nú er öldin önnur; menntun er fyrir alla, jafnt verðuga og óverðuga í augum ráðandi stjórnmálaafla og gilda stjórnsýslulög um mannaráðningar og málefnaleg rök og réttmætisregla liggja til grundvallar mannaráðningum (sem þýðir aukið mikilvægi faglegra sjónarmiða), þó vissulega þurfi að gera betur, en brýn þörf er á að setja sérlög um opinberar mannaráðningar - enda reyna stjórnmálamennirnir jafnvel enn að koma sínu fólki að.
Áhrif upplýsingalaga:
Enginn vafi er á því að áhrif upplýsingalaga á vald stjórnmálamanna eru mikil þótt þau séu meira óbein og liggi ekki á yfirborðinu. Þau minnka vissulega vald þeirra. Upplýsingar eru í sjálfu sér vald og aukinn aðgangur að þeim dreifir valdi. Við lifum því á tímum valddreifingar, að minnsta kosti að þessu leyti. Ákvarðanir ráðherra, forsendur þeirra og undirbúningur getur orðið opinber og ef pólitísk sjónarmið ráða ákvörðunum hans getur verið mikil fyrirhöfn að koma þeim í málefnalegan búning sem stenst stjórnsýslulög þannig að málið þoli að koma fyrir almenningssjónir og jafnvel fara til dómstóla. Ljóst er að ráðherrar láta oft og sennilega oftast að vilja faglegra undirbúningsaðila mála og reyna ekki að koma stjórnmálalegum sjónarmiðum að ákvörðunum.
Lokaorð:
Eldri stjórnmálamenn og þeir tilgreindu heimildarmenn sen nefndir eru í upphafi hafa allir verið gerendur í framþróun samfélagsins á síðustu árum og þekkja verk sín kannski öðrum betur. Þeim skulu hér með þökkuð störf sín. Fyrir stjórnsýslulögin og upplýsingalögin, fyrir uppbyggingu þekkingarsamfélagsins og fyrir að berjast fyrir og leiða til lykta fjölda þjóðþrifamála sem hafa bætt samfélagið. Auk þeirra verka hefur upplýsingatæknin styrkt hlut þekkingarþjóðfélagsins og ákvörðunartöku sem byggir á staðreyndum með allri sinni upplýsingasöfnun og gagnagrunnum.
Hitt er svo annað að þessi framþróun sem hér er talin jákvæð í öllum aðalatriðum kann að eiga sér bakhliðar og um þær er svo sannarlega tímabært að ræða þótt það sé ekki gert hér.
Höfundur er stjórnsýslufræðingur.
