Upplýsingamál ríkisins eru í sjálfheldu

Dr. Haukur Arnþórsson fjallar um þörfina á nýrri tölvuvæðingu í stjórnsýslunni og hvernig starfshættir hins opinbera svari ekki kröfum nútímans.

Auglýsing

Greinilegt er að stjórnmálamenn og löggjafarvaldið eru að missa þolinmæðina gagnvart framkvæmdarvaldinu hvað varðar upplýsingagjöf. Umboðsmaður Alþingis boðaði í viðtali við RUV þann 12. mars. s.l. að niðurstöður úr frumkvæðisathugun hans á upplýsingamálum ríkisins sé væntanleg og síðar sama dag tilkynnti forsætisráðherra að unnið sé að gerð nýrrar reglugerðar um sama efni sem á að „bæta upplýsingagjöf úr stjórnkerfinu“, ekki síst að frumkvæði þess sjálfs (RUV).

Þetta gerist ekki vonum fyrr. Auglýst hefur verið eftir auknum opinberum upplýsingum og opnum gagnagrunnum með tilvísun í alþjóðlega þróun á grundvelli upplýsingatækninnar í á þriðja áratug af almenningi, fréttamönnum, fræðimönnum og upplýsingatæknisamfélaginu og ein af meginkröfum Búsáhaldabyltingarinnar var „gagnsæi“. Henni var ekki mætt og talað hefur verið fyrir daufum eyrum.

Auglýsing

Kjarni málsins er sá að framkvæmdarvaldið getur ekki bætt upplýsingagjöf sína að óbreyttu. Ný reglusetning skiptir því varla nokkru máli. Það hefur oft ekki þær upplýsingar sem til þarf og ef þær eru til staðar eru gögn oftast á ósamrýmanlegu formi, í skjölum og jafnvel á pappír. Ráðuneytin geta farið á hliðina við að svara fyrirspurnum frá Alþingi og þau hunsa oft fyrirspurnir fréttamanna og almennings af þessum sökum.


Ríkið getur ekki lagað upplýsingagjöf sína og orðið þannig við kröfum alþingismanna og annarra um viðunandi upplýsingagjöf nema með nýrri tölvuvæðingu. Sem það getur ekki skipulagt og framkvæmt eins og hér er rakið. Í þessu felst sjálfhelda þess.


Helstu forsendur í málinu eru að: 

(i) þekking er ekki til staðar til að leiða upplýsingatæknimálin og fæst ekki aðkeypt (aðilar úti í bæ geta ekki tölvuvætt hið opinbera því þeir þekkja ekki og skilja ekki laga- og starfsumhverfi og menningu stjórnsýslu), 

(ii) stofnauppbygging í málaflokknum ræður á engan hátt við verkefnið og svarar ekki kröfum tímans, 

(iii) gagnagrunnsuppbygging æðstu stjórnsýslu er nánast ekki fyrir hendi, 

(iv) tölvuvæðingin sem er til staðar byggir á úreltum hugmyndum, 

(v) upplýsingum er dreift gegn gjaldi sem er sértekjur stofnana, en hindra gagnsæi, 

(vi) starfshættir hins opinbera svara ekki kröfum nútímans.

Þekkingu er ábótavant

Fjármálaráðuneytið lagði á síðasta áratug síðustu aldar niður RUT-nefndina (Ráðgjafarnefnd um tölvumál), sagði upp tölvumönnum sínum, seldi SKÝRR sem áður var stofnun innan fjármálaráðuneytisins og lagði að lokum niður Hagsýslustofnun; allt í anda NPM-stefnunnar og afskiptaleysisstefnu. Þar með varð fjármálaráðuneytið, sem eitt ráðuneytanna hefur verkfærin til þess að vinna að þeim kostnaðarsama málaflokki sem tölvuvæðing er, án þekkingar á málaflokknum, nema það hélt um tíma eftir starfsmanni við rafræn skilríki.

Smám saman hefur byggst upp lítilsháttar þekking annars staðar, fyrst í forsætisráðuneytinu, síðan hjá Þjóðskrá, en hún er veik; um er að ræða starfsmenn með eldri þekkingu, neðarlega í skipuriti sem hafa ekki forræði, heimildir og jafnvel ekki þekkingu til að leiða þessi verkefni til nútímahátta. Innan fjármálaráðuneytisins var fyrir nokkrum misserum stofnuð umbótaskrifstofa sem m.a. á að annast tölvumál, en það er algerlega ófullnægjandi aðgerð og skrifstofustjórinn hefur ekki sérþekkingu í málum. Þekkingin er enn sem fyrr mjög neðarlega í stigveldinu. Og enda byggist sjálf hugmyndin um nauðsyn stjórnsýslulegra umbóta í Stjórnarráðinu á misskilningi; öll framþróun vinnubragða hlýtur að vera á grundvelli upplýsingatækni.

Málaflokkurinn er allur of neðarlega í skipuriti. Allar megin ákvarðanir og stefnumótanir eru eðlilega teknar af yfirmönnum málaflokksins og þeir bera ábyrgð á þeim: millistjórnendur, forstjórar, ráðuneytisstjórar og ráðherrar; enginn þeirra hefur samt sérþekkingu á málaflokknum; á skipulagi og framkvæmd tölvumála heils ríkis heldur má þakka fyrir ef þeir kunna á símann sinn. Þetta er harkalega sagt, en óþægilega réttmætt, til viðbótar má nefna að í yfir 20 ár hafa tölvumál í fjármálaráðuneytinu verið á ábyrgð einhvers tiltekins skrifstofustjóra sem hefur haft önnur megin starfssvið og enginn þeirra hefur verið samræðuhæfur um tölvumál sem fagmaður. Blindur leiðir blindan er megineinkenni tölvumála ríkisins síðan NPM-stefnan kom til framkvæmda og þekkingunni var úthýst. Við þessar aðstæður er eðlilegt að fjárveitingar séu litlar til málanna, þær myndu hvort sem er fara til spillis við þessar aðstæður.


Viðlíka þekkingarleysi í æðstu embættum og hér er á stefnumörkun og skipulagningu tölvumála ríkis hefur ekki sést í Evrópu síðan austurblokkin hafði sovétskipulag – svo mikið má fullyrða; algengt var að flokkshollir menn skipulegðu tölvumál Rúmeníu og Búlgaríu, en jafnvel í þeim ríkjum hurfu þeir frá málaflokknum eftir hrun skipulagsins og fagmenn komu í staðinn.


Stofnanauppbygging

Ef stjórnmálamönnum er alvara í því að lagfæra upplýsingamál ríkisins þurfa þeir að átta sig á því að það kallar á umtalsverða breytingu vinnubragða í ráðuneytum. Því er óhjákvæmilegt að ráða aðstoðarráðuneytisstjóra í fjármálaráðuneytið með viðamikla þekkingu á upplýsingatækni ekki síður en reynslu innan stjórnsýslu og sannaða leiðtogahæfileika. Lægri staða mun varla bera árangur, enda mun umbreytingin væntanlega mæta harðri andstöðu starfsmanna ráðuneytanna, það þarf að skilyrða fjárveitingar, það þarf að taka upp mælingar á árangri og skilvirkni, það þarf nýja nálgun og faglegri en áður. Svipað og gert var á skrifstofu Alþingis fyrir tæpum 30 árum; sem enn leiðir í upplýsingagjöf ríkisins.

Þá þarf að stofna Reiknistofu ríkisins svipað og bankarnir eru með Reiknistofu bankanna sem sinnir samþættingarhlutverki í fjármálum; og þarf sú stofnun að vera innan fjármálaráðuneytisins. Hún sinni stefnumótun, skipuleggi og bjóði út framkvæmdir og byggi sjálf upp tölvumálin með samþættingu upplýsinga víða að. Samþættingin er hennar lausnarorð og megin verkefni.

Mikilvægt er að stofna upplýsingatækniráð með leiðandi tölvumönnum landsins ásamt aðstoðarráðuneytisstjóranum og forstjóra Reiknistofnunar ríkisins og gæti það orðið stjórn þeirrar stofnunar. Það taki að sér stefnumótun og gerð framtíðarsýnar, eitthvað sem við höfum ekki séð hjá ríkinu síðan 1995.

Gagnagrunnsuppbygging

Af þeim verkefnum sem vinna þarf er uppbygging gagnagrunna mikilvægust og síðan samþætting gagnanna. Hún þarf að vera á vegum Stjórnarráðsins og byggja á yfirstofnanalegu valdi. Af því að ein undirstofnun getur ekki samþætt þannig að nokkur merking sé í því; hún getur ekki notað upplýsingar frá annarri stofnun til þess að réttlæta aðgerðir: aðgreiningarregla stjórnsýslunnar hindrar það (Tryggingastofnun getur t.d. ekki notað upplýsingar frá Vinnumálastofnun eða Sjúkratryggingum til að réttlæta ákvarðanir). Þannig að eftirlit og ákvarðanir sem byggja á upplýsingum frá mörgum stjórnvöldum þurfa að fara fram hjá yfirstofnanalegu valdi, efsta lagi stjórnsýslu.

Þeir gagnagrunnar sem stofna þarf til á vegum Stjórnarráðsins eru fjölmargir. Hvað varðar þjónustu við Alþingi vantar gagnagrunn um mál í vinnslu og hvenær þeim á að vera lokið (komið að framlagningu), það mál varðar skilning Alþingis á dagskrá mála í stjórnmálunum og einnig þarf að gera gagnagrunn um framkvæmd laga og alþjóðasamninga, án skráninga í þá getur Alþingi ekki sinnt eftirliti sínu sem skildi. Það getur raunar ekki sinnt eftirlitshlutverki sínu í nútíma samfélagi með fyrirspurnum einum saman rétt eins og ljóst er að verða; það þarf gagnagrunnsaðgang á fjölmörgum sviðum.

Því þarf að byggja upp gagnagrunna á öllum helstu málefnasviðum ríkisins; málefnasvið fylgja skiptingu í ráðuneyti og opna aðgang að þeim ekki síður en þeim gagnagrunnum sem nú þegar eru reknir, s.s. mannauðs- og fjármálakerfinu Orra – innan þeirra marka sem persónuvernd setur. Einnig þarf að byggja upp á hæsta stigi (e. top-level) gagnagrunn ríkisins sem samþættir gögn frá gagnagrunnum málaflokka og gefur æðstu stjórnendum og Alþingi greinargóðar heildarmyndir af framkvæmdum og ákvörðunum framkvæmdarvaldsins auk þeirra verka sem þegar hafa verið nefnd. Sá gagnagrunnur þarf eðlilega einnig að vera opinn almenningi og fréttamönnum.

Úreltar forsendur tölvuvæðingar 

Mikilvægt er að losna við „skjalið“ sem grundvöll opinberrar tölvuvinnslu, en miða við gagnagrunnseiningar, sem ekki mega vera texti nema að eins litlu leyti og hægt er. Skjalið á sér litla framtíð. Rétt eins og strikamerki er nú flugmiði, en upplýsingar um flugfarþega og flug eru gagnagrunnsupplýsingar, munu opinberar staðfestingar verða strikamerki eða önnur einkenni eða tákn sem vísa til gagnagrunna og sem mynda má þegar á þarf að halda, t.d. þinglýsing eða hjónavísluvottorð. Þarf ekki að hafa mörg orð um það að texti skjala er óstrúktúreraður og getur ekki gefið skipulegar upplýsingar og skjöl svara ekki upplýsingaþörf samtímans (gríðarlega tímafrekt er að lesa úr þeim, það verður nánast aldrei gert vélrænt) eins og skráning gagna í gagnagrunna gerir.

Rafræn skilríki eru fyrir löngu úrelt fyrirbæri og þarf að falla frá öllum framkvæmdum varðandi þau. Tæknin er frá 1976 þegar þörf var á auðkenningu og síðan var dustað af henni rykið á upphafsárum netsins; þá féll fjármálaráðuneytið fyrir henni. En enginn er nafnlaus í dag. Það er varla til svo ómerkileg tölvuvinnsla að hún viti ekki hver er hvað á tölvu eða snjallsíma; hún veit jafnvel hver er á vinnustað eða á heimili eða á ferð þar á milli eða annars staðar, að ég nú ekki tali um sjálfkeyrandi bíla framtíðar. Eða af hverju skyldu nýju persónuverndarlögin vera sett, hvaða einkenni tölvuvinnslu nútímans urðu til þess? Því er ósennilegt að skyldunotkun á rafrænum skilríkjum standist meðalhófsreglu stjórnsýslunnar, slík notkun er íþyngjandi en auðkenning þarf ekki að vera það. Ef ríkið treystir engum öðrum en sjálfum sér í auðkennamálum má nota Íslykil.


Það hlýtur að vera niðurlægjandi fyrir leiðtoga rafrænna skilríkja og opna augu þeirra fyrir því að þeir eru frá horfinni öld, að ef þeir staldra við fyrir framan kvenfatabúð í stórmarkaði er það tekið til marks um áhugasvið þeirra og í framhaldinu hellast yfir þá auglýsingar um kvenfatnað í hinum ýmsu kerfum. Auðkenning – hvað?


Upplýsingum er dreift gegn gjaldi

Við framkvæmt NPM-stefnunnar skipulögðu fjármálaráðuneytið og dómsmálaráðuneytið tölvuvinnslu af ýmsum toga þannig að gjaldfært var fyrir dreifingu rafrænna gagna. Þetta á við fjölmargar skrár ríkisins og m.a. um Þjóðskrá og ökutækjaskrá. Það hindrar gagnsæi verulega og ofan af þessu þarf að vinda.

Staðreyndin er sú að þessi þjónustugjöld kunna að vera ólögleg í ljósi þeirrar lagareglu að þjónustugjöld séu ekki hærri en sem nemur kostnaði við þjónustuna. Gögnin í rafrænu formi eru afurð sem fellur til vegna hins nýja forms vinnslunnar (rafræns forms) og af þeirri afurð og dreifingu hennar einni og sér hlýst enginn kostnaður. Enginn aukakostnaður er af því að opna aðgang að rafrænum gögnum, en kostnaður við vinnsluna sjálfa var og er greiddur af almannafé og/eða af almenningi með eðlilegri gjaldtöku. Almenningur á rafrænu gögnin síðan með réttu, hann hefur þegar greitt fyrir þau á vinnslustiginu.

Einnig má fella gjaldtöku af rafrænum gögnum niður á grundvelli upplýsingaréttar almennings. Hann hefur vaxið stórfelldlega á síðustu áratugum og ein af forsendum hans er, auk mannréttindasjónarmiða sem hér verða ekki rakin, að ríkið gengur sífellt nær einkalífi almennings og því eigi hann rétt á því að ganga nær ríkinu en áður. Þetta þýðir í raun og er túlkað þannig um allan hinn vestræna heim að almenningur eigi rétt á óhindruðum aðgangi að sem flestum gögnum ríkisins með þeim takmörkunum helstum sem persónuverndarsjónarmið setja.

Starfshættir eru úreltir

Með tölvuvæðingu Stjórnarráðsins í þeim tilgangi að það geti sinnt upplýsingahlutverki sínu í nútíma þjóðfélagi munu störf og starfshættir þurfa að breytast umtalsvert. Ekki verða hér raktar fræðikenningar í því efni, en minnt á að tölvuvæðingin stækkar stjórnunarspönn, lækkar stigveldið, grennir ríkið; það mun þurfa töluvert færra starfsfólk og hún veldur starfsánægju; valdeflir starfsfólk. Tölvuvæðing ber með sér margháttaðan ábata fyrir alla; almenning, stjórnsýsluna og aðra.

Engu að síður má hugsa sér að hún mæti mikilli andstöðu, af ýmsum ástæðum, en hún mun kalla á að eldra starfsfólk sem hvorki vill né getur tamið sér ný vinnubrögð fari á eftirlaun (meðalaldur í Stjórnarráðinu er hár) og hún kallar vissulega á nýja þekkingu. Ýmsum kann því að kunna að sér vegið.

Á nýrri öld

Tölvuvæðingin gengur inn í meginhlutverk, hún er ein mesta bylting sem mannleg virkni og starfsemi hefur gengið í gegnum frá upphafi mannkynssögunnar, hápunktur upplýsingaaldar. Framkvæmdarvaldið hér á landi getur ekki hunsað forsendur hennar lengur á grundvelli eldri „hefða“ með þeim orðum að tæknin sjálf geti út af fyrir sig ekki valdið neinum breytingum. Andstaða þess við tölvuvæðingu heldur því í óskilvirkni eldri vinnubragða; tölvur eru að mestu notaðar eins og ritvél. Framkvæmdarvaldið ætti t.d. að kynna sér hvað leiðandi stjórnsýslukennarar við jafn virtan háskóla og LSE (London School of Economics) segja um framtíð stjórnsýslu.

Tölvuvæðingin er ekki lengur til stuðnings öðrum þjónustuformum eða hugmyndum og fræðikenningum um stjórnsýslu. Hún leggur sjálf til allar megin forsendurnar, formin og ferlana - jafnt fyrir ríkisvald sem aðra starfsemi.

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Þórður Snær Júlíusson
Áframhaldandi tilfærsla á peningum úr ríkissjóði til þeirra sem hafa það best
Kjarninn 25. júní 2021
Lilja D. Alfreðsdóttir, mennta- og menningarmálaráðherra.
Viðbrögð borgaryfirvalda voru til skoðunar hjá ráðuneytinu
Mennta- og menningarmálaráðuneytið var með viðbrögð borgaryfirvalda varðandi plássleysi í sérdeildum grunnskóla borgarinnar til skoðunar. Reykjavíkurborg hefur nú mál einhverfra nemenda til úrlausnar og hefur þegar leyst mörg þeirra, samkvæmt ráðuneytinu.
Kjarninn 25. júní 2021
Mesta aukning atvinnuleysis á Norðurlöndunum
Atvinnuleysi hefur aukist um þrefalt meira hér á landi en á hinum Norðurlöndunum á síðustu tveimur ársfjórðungum, miðað við sama tímabil árið á undan, samkvæmt tölum úr vinnumarkaðskönnun landanna.
Kjarninn 24. júní 2021
Sektað vegna grímuskyldu í Ásmundarsal
Eigendur Ásmundarsalar hafa sent frá sér tilkynningu vegna máls sem kom upp á Þorláksmessu í fyrra er varðar brot á grímuskyldu. Lögreglan neitaði að greina frá niðurstöðunni fyrr í dag.
Kjarninn 24. júní 2021
Eva Dögg Davíðsdóttir
Hringrásarhagkerfið – hvar stöndum við?
Kjarninn 24. júní 2021
Saga Japans
Saga Japans
Saga Japans – 39. þáttur: Veiðiferð sjógunsins I
Kjarninn 24. júní 2021
Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra og formaður Sjálfstæðisflokksins, var á meðal gesta í samkvæminu í Ásmundarsal.
Lögreglan neitar að upplýsa um niðurstöðuna í Ásmundarsalar-málinu
Lögreglan hóf sjálf hið svokallaða Ásmundarsalar-mál með því að greina frá því að ráðherra, sem síðar var opinberað að væri Bjarni Benediktsson, hefði verið í ólögmætu samkvæmi á Þorláksmessu. Nú neitar lögreglan að upplýsa um niðurstöðuna í málinu.
Kjarninn 24. júní 2021
Drangaskörð eru stórkostleg náttúrusmíð.
Skipuleggja frístundabyggð við ysta haf
Kríuvarp, sóleyjar og jökull. Eitt sérstæðasta náttúrufyrirbrigði Vestfjarða og þótt víðar væri leitað. Þúsund ára menningarsaga. Á landnámsjörðinni Dröngum er fyrirhugað að reisa frístundabyggð. Drangar eru sömuleiðis í friðlýsingarferli að ósk eigenda.
Kjarninn 24. júní 2021
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar