Upplýsingamál ríkisins eru í sjálfheldu

Dr. Haukur Arnþórsson fjallar um þörfina á nýrri tölvuvæðingu í stjórnsýslunni og hvernig starfshættir hins opinbera svari ekki kröfum nútímans.

Auglýsing

Greini­legt er að stjórn­mála­menn og lög­gjaf­ar­valdið eru að missa þol­in­mæð­ina gagn­vart fram­kvæmd­ar­vald­inu hvað varðar upp­lýs­inga­gjöf. Umboðs­maður Alþingis boð­aði í við­tali við RUV þann 12. mars. s.l. að nið­ur­stöður úr frum­kvæð­is­at­hugun hans á upp­lýs­inga­málum rík­is­ins sé vænt­an­leg og síðar sama dag til­kynnti for­sæt­is­ráð­herra að unnið sé að gerð nýrrar reglu­gerðar um sama efni sem á að „bæta upp­lýs­inga­gjöf úr stjórn­kerf­in­u“, ekki síst að frum­kvæði þess sjálfs (RU­V).

Þetta ger­ist ekki vonum fyrr. Aug­lýst hefur verið eftir auknum opin­berum upp­lýs­ingum og opnum gagna­grunnum með til­vísun í alþjóð­lega þróun á grund­velli upp­lýs­inga­tækn­innar í á þriðja ára­tug af almenn­ingi, frétta­mönn­um, fræði­mönnum og upp­lýs­inga­tækni­sam­fé­lag­inu og ein af meg­in­kröfum Bús­á­halda­bylt­ing­ar­innar var „gagn­sæ­i“. Henni var ekki mætt og talað hefur verið fyrir daufum eyr­um.

Auglýsing

Kjarni máls­ins er sá að fram­kvæmd­ar­valdið getur ekki bætt upp­lýs­inga­gjöf sína að óbreyttu. Ný reglu­setn­ing skiptir því varla nokkru máli. Það hefur oft ekki þær upp­lýs­ingar sem til þarf og ef þær eru til staðar eru gögn oft­ast á ósam­rým­an­legu formi, í skjölum og jafn­vel á papp­ír. Ráðu­neytin geta farið á hlið­ina við að svara fyr­ir­spurnum frá Alþingi og þau hunsa oft fyr­ir­spurnir frétta­manna og almenn­ings af þessum sök­um.


Ríkið getur ekki lagað upp­lýs­inga­gjöf sína og orðið þannig við kröfum alþing­is­manna og ann­arra um við­un­andi upp­lýs­inga­gjöf nema með nýrri tölvu­væð­ingu. Sem það getur ekki skipu­lagt og fram­kvæmt eins og hér er rak­ið. Í þessu felst sjálf­helda þess.


Helstu for­sendur í mál­inu eru að: 

(i) þekk­ing er ekki til staðar til að leiða upp­lýs­inga­tækni­málin og fæst ekki aðkeypt (að­ilar úti í bæ geta ekki tölvu­vætt hið opin­bera því þeir þekkja ekki og skilja ekki laga- og starfs­um­hverfi og menn­ingu stjórn­sýslu), 

(ii) stofna­upp­bygg­ing í mála­flokknum ræður á engan hátt við verk­efnið og svarar ekki kröfum tím­ans, 

(iii) gagna­grunns­upp­bygg­ing æðstu stjórn­sýslu er nán­ast ekki fyrir hend­i, 

(iv) tölvu­væð­ingin sem er til staðar byggir á úreltum hug­mynd­um, 

(v) upp­lýs­ingum er dreift gegn gjaldi sem er sér­tekjur stofn­ana, en hindra gagn­sæ­i, 

(vi) starfs­hættir hins opin­bera svara ekki kröfum nútím­ans.

Þekk­ingu er ábóta­vant

Fjár­mála­ráðu­neytið lagði á síð­asta ára­tug síð­ustu aldar niður RUT-­nefnd­ina (Ráð­gjaf­ar­nefnd um tölvu­mál), sagði upp tölvu­mönnum sín­um, seldi SKÝRR sem áður var stofnun innan fjár­mála­ráðu­neyt­is­ins og lagði að lokum niður Hag­sýslu­stofn­un; allt í anda NPM-­stefn­unnar og afskipta­leys­is­stefnu. Þar með varð fjár­mála­ráðu­neyt­ið, sem eitt ráðu­neyt­anna hefur verk­færin til þess að vinna að þeim kostn­að­ar­sama mála­flokki sem tölvu­væð­ing er, án þekk­ingar á mála­flokkn­um, nema það hélt um tíma eftir starfs­manni við raf­ræn skil­ríki.

Smám saman hefur byggst upp lít­ils­háttar þekk­ing ann­ars stað­ar, fyrst í for­sæt­is­ráðu­neyt­inu, síðan hjá Þjóð­skrá, en hún er veik; um er að ræða starfs­menn með eldri þekk­ingu, neð­ar­lega í skipu­riti sem hafa ekki for­ræði, heim­ildir og jafn­vel ekki þekk­ingu til að leiða þessi verk­efni til nútíma­hátta. Innan fjár­mála­ráðu­neyt­is­ins var fyrir nokkrum miss­erum stofnuð umbóta­skrif­stofa sem m.a. á að ann­ast tölvu­mál, en það er alger­lega ófull­nægj­andi aðgerð og skrif­stofu­stjór­inn hefur ekki sér­þekk­ingu í mál­um. Þekk­ingin er enn sem fyrr mjög neð­ar­lega í stig­veld­in­u. Og enda bygg­ist sjálf hug­myndin um nauð­syn stjórn­sýslu­legra umbóta í Stjórn­ar­ráð­inu á mis­skiln­ingi; öll fram­þróun vinnu­bragða hlýtur að vera á grund­velli upp­lýs­inga­tækni.

Mála­flokk­ur­inn er allur of neð­ar­lega í skipu­riti. Allar megin ákvarð­anir og stefnu­mót­anir eru eðli­lega teknar af yfir­mönnum mála­flokks­ins og þeir bera ábyrgð á þeim: milli­stjórn­end­ur, for­stjór­ar, ráðu­neyt­is­stjórar og ráð­herr­ar; eng­inn þeirra hefur samt sér­þekk­ingu á mála­flokkn­um; á skipu­lagi og fram­kvæmd tölvu­mála heils ríkis heldur má þakka fyrir ef þeir kunna á sím­ann sinn. Þetta er harka­lega sagt, en óþægi­lega rétt­mætt, til við­bótar má nefna að í yfir 20 ár hafa tölvu­mál í fjár­mála­ráðu­neyt­inu verið á ábyrgð ein­hvers til­tek­ins skrif­stofu­stjóra sem hefur haft önnur megin starfs­svið og eng­inn þeirra hefur verið sam­ræðu­hæfur um tölvu­mál sem fag­mað­ur. Blindur leiðir blindan er meg­in­ein­kenni tölvu­mála rík­is­ins síðan NPM-­stefnan kom til fram­kvæmda og þekk­ing­unni var úthýst. Við þessar aðstæður er eðli­legt að fjár­veit­ingar séu litlar til mál­anna, þær myndu hvort sem er fara til spillis við þessar aðstæð­ur.


Við­líka þekk­ing­ar­leysi í æðstu emb­ættum og hér er á stefnu­mörkun og skipu­lagn­ingu tölvu­mála ríkis hefur ekki sést í Evr­ópu síðan aust­ur­blokkin hafði sov­ét­skipu­lag – svo mikið má full­yrða; algengt var að flokks­hollir menn skipu­legðu tölvu­mál Rúm­eníu og Búlgar­íu, en jafn­vel í þeim ríkjum hurfu þeir frá mála­flokknum eftir hrun skipu­lags­ins og fag­menn komu í stað­inn.


Stofna­na­upp­bygg­ing

Ef stjórn­mála­mönnum er alvara í því að lag­færa upp­lýs­inga­mál rík­is­ins þurfa þeir að átta sig á því að það kallar á umtals­verða breyt­ingu vinnu­bragða í ráðu­neyt­um. Því er óhjá­kvæmi­legt að ráða aðstoð­ar­ráðu­neyt­is­stjóra í fjár­mála­ráðu­neytið með viða­mikla þekk­ingu á upp­lýs­inga­tækni ekki síður en reynslu innan stjórn­sýslu og sann­aða leið­toga­hæfi­leika. Lægri staða mun varla bera árang­ur, enda mun umbreyt­ingin vænt­an­lega mæta harðri and­stöðu starfs­manna ráðu­neyt­anna, það þarf að skil­yrða fjár­veit­ing­ar, það þarf að taka upp mæl­ingar á árangri og skil­virkni, það þarf nýja nálgun og fag­legri en áður. Svipað og gert var á skrif­stofu Alþingis fyrir tæpum 30 árum; sem enn leiðir í upp­lýs­inga­gjöf rík­is­ins.

Þá þarf að stofna Reikni­stofu rík­is­ins svipað og bank­arnir eru með Reikni­stofu bank­anna sem sinnir sam­þætt­ing­ar­hlut­verki í fjár­mál­um; og þarf sú stofnun að vera innan fjár­mála­ráðu­neyt­is­ins. Hún sinni stefnu­mót­un, skipu­leggi og bjóði út fram­kvæmdir og byggi sjálf upp tölvu­málin með sam­þætt­ingu upp­lýs­inga víða að. Sam­þætt­ingin er hennar lausn­ar­orð og megin verk­efni.

Mik­il­vægt er að stofna upp­lýs­inga­tækni­ráð með leið­andi tölvu­mönnum lands­ins ásamt aðstoð­ar­ráðu­neyt­is­stjór­anum og for­stjóra Reikni­stofn­unar rík­is­ins og gæti það orðið stjórn þeirrar stofn­un­ar. Það taki að sér stefnu­mótun og gerð fram­tíð­ar­sýn­ar, eitt­hvað sem við höfum ekki séð hjá rík­inu síðan 1995.

Gagna­grunns­upp­bygg­ing

Af þeim verk­efnum sem vinna þarf er upp­bygg­ing gagna­grunna mik­il­væg­ust og síðan sam­þætt­ing gagn­anna. Hún þarf að vera á vegum Stjórn­ar­ráðs­ins og byggja á yfir­stofn­ana­legu valdi. Af því að ein und­ir­stofnun getur ekki sam­þætt þannig að nokkur merk­ing sé í því; hún getur ekki notað upp­lýs­ingar frá annarri stofnun til þess að rétt­læta aðgerð­ir: aðgrein­ing­ar­regla stjórn­sýsl­unnar hindrar það (Trygg­inga­stofnun getur t.d. ekki notað upp­lýs­ingar frá Vinnu­mála­stofnun eða Sjúkra­trygg­ingum til að rétt­læta ákvarð­an­ir). Þannig að eft­ir­lit og ákvarð­anir sem byggja á upp­lýs­ingum frá mörgum stjórn­völdum þurfa að fara fram hjá yfir­stofn­ana­legu valdi, efsta lagi stjórn­sýslu.

Þeir gagna­grunnar sem stofna þarf til á vegum Stjórn­ar­ráðs­ins eru fjöl­marg­ir. Hvað varðar þjón­ustu við Alþingi vantar gagna­grunn um mál í vinnslu og hvenær þeim á að vera lokið (komið að fram­lagn­ing­u), það mál varðar skiln­ing Alþingis á dag­skrá mála í stjórn­mál­unum og einnig þarf að gera gagna­grunn um fram­kvæmd laga og alþjóða­samn­inga, án skrán­inga í þá getur Alþingi ekki sinnt eft­ir­liti sínu sem skildi. Það getur raunar ekki sinnt eft­ir­lits­hlut­verki sínu í nútíma sam­fé­lagi með fyr­ir­spurnum einum saman rétt eins og ljóst er að verða; það þarf gagna­grunns­að­gang á fjöl­mörgum svið­um.

Því þarf að byggja upp gagna­grunna á öllum helstu mál­efna­sviðum rík­is­ins; mál­efna­svið fylgja skipt­ingu í ráðu­neyti og opna aðgang að þeim ekki síður en þeim gagna­grunnum sem nú þegar eru rekn­ir, s.s. mannauðs- og fjár­mála­kerf­inu Orra – innan þeirra marka sem per­sónu­vernd set­ur. Einnig þarf að byggja upp á hæsta stigi (e. top-­level) gagna­grunn rík­is­ins sem sam­þættir gögn frá gagna­grunnum mála­flokka og gefur æðstu stjórn­endum og Alþingi grein­ar­góðar heild­ar­myndir af fram­kvæmdum og ákvörð­unum fram­kvæmd­ar­valds­ins auk þeirra verka sem þegar hafa verið nefnd. Sá gagna­grunnur þarf eðli­lega einnig að vera opinn almenn­ingi og frétta­mönn­um.

Úreltar for­sendur tölvu­væð­ing­ar 

Mik­il­vægt er að losna við „skjal­ið“ sem grund­völl opin­berrar tölvu­vinnslu, en miða við gagna­grunnsein­ing­ar, sem ekki mega vera texti nema að eins litlu leyti og hægt er. Skjalið á sér litla fram­tíð. Rétt eins og strik­a­merki er nú flug­miði, en upp­lýs­ingar um flug­far­þega og flug eru gagna­grunns­upp­lýs­ing­ar, munu opin­berar stað­fest­ingar verða strik­a­merki eða önnur ein­kenni eða tákn sem vísa til gagna­grunna og sem mynda má þegar á þarf að halda, t.d. þing­lýs­ing eða hjóna­víslu­vott­orð. Þarf ekki að hafa mörg orð um það að texti skjala er óstrúkt­úrer­aður og getur ekki gefið skipu­legar upp­lýs­ingar og skjöl svara ekki upp­lýs­inga­þörf sam­tím­ans (gríð­ar­lega tíma­frekt er að lesa úr þeim, það verður nán­ast aldrei gert vél­rænt) eins og skrán­ing gagna í gagna­grunna ger­ir.

Raf­ræn skil­ríki eru fyrir löngu úrelt fyr­ir­bæri og þarf að falla frá öllum fram­kvæmdum varð­andi þau. Tæknin er frá 1976 þegar þörf var á auð­kenn­ingu og síðan var dustað af henni rykið á upp­hafs­árum nets­ins; þá féll fjár­mála­ráðu­neytið fyrir henni. En eng­inn er nafn­laus í dag. Það er varla til svo ómerki­leg tölvu­vinnsla að hún viti ekki hver er hvað á tölvu eða snjall­síma; hún veit jafn­vel hver er á vinnu­stað eða á heim­ili eða á ferð þar á milli eða ann­ars stað­ar, að ég nú ekki tali um sjálf­keyr­andi bíla fram­tíð­ar. Eða af hverju skyldu nýju per­sónu­vernd­ar­lögin vera sett, hvaða ein­kenni tölvu­vinnslu nútím­ans urðu til þess? Því er ósenni­legt að skyldu­notkun á raf­rænum skil­ríkjum stand­ist með­al­hófs­reglu stjórn­sýsl­unn­ar, slík notkun er íþyngj­andi en auð­kenn­ing þarf ekki að vera það. Ef ríkið treystir engum öðrum en sjálfum sér í auð­kenna­málum má nota Íslyk­il.


Það hlýtur að vera nið­ur­lægj­andi fyrir leið­toga raf­rænna skil­ríkja og opna augu þeirra fyrir því að þeir eru frá horf­inni öld, að ef þeir staldra við fyrir framan kven­fata­búð í stór­mark­aði er það tekið til marks um áhuga­svið þeirra og í fram­hald­inu hell­ast yfir þá aug­lýs­ingar um kven­fatnað í hinum ýmsu kerf­um. Auð­kenn­ing – hvað?


Upp­lýs­ingum er dreift gegn gjaldi

Við fram­kvæmt NPM-­stefn­unnar skipu­lögðu fjár­mála­ráðu­neytið og dóms­mála­ráðu­neytið tölvu­vinnslu af ýmsum toga þannig að gjald­fært var fyrir dreif­ingu raf­rænna gagna. Þetta á við fjöl­margar skrár rík­is­ins og m.a. um Þjóð­skrá og öku­tækja­skrá. Það hindrar gagn­sæi veru­lega og ofan af þessu þarf að vinda.

Stað­reyndin er sú að þessi þjón­ustu­gjöld kunna að vera ólög­leg í ljósi þeirrar laga­reglu að þjón­ustu­gjöld séu ekki hærri en sem nemur kostn­aði við þjón­ust­una. Gögnin í raf­rænu formi eru afurð sem fellur til vegna hins nýja forms vinnsl­unnar (ra­f­ræns forms) og af þeirri afurð og dreif­ingu hennar einni og sér hlýst eng­inn kostn­að­ur. Eng­inn auka­kostn­aður er af því að opna aðgang að raf­rænum gögn­um, en kostn­aður við vinnsl­una sjálfa var og er greiddur af almannafé og/eða af almenn­ingi með eðli­legri gjald­töku. Almenn­ingur á raf­rænu gögnin síðan með réttu, hann hefur þegar greitt fyrir þau á vinnslu­stig­inu.

Einnig má fella gjald­töku af raf­rænum gögnum niður á grund­velli upp­lýs­inga­réttar almenn­ings. Hann hefur vaxið stór­felld­lega á síð­ustu ára­tugum og ein af for­sendum hans er, auk mann­rétt­inda­sjón­ar­miða sem hér verða ekki rak­in, að ríkið gengur sífellt nær einka­lífi almenn­ings og því eigi hann rétt á því að ganga nær rík­inu en áður. Þetta þýðir í raun og er túlkað þannig um allan hinn vest­ræna heim að almenn­ingur eigi rétt á óhindr­uðum aðgangi að sem flestum gögnum rík­is­ins með þeim tak­mörk­unum helstum sem per­sónu­vernd­ar­sjón­ar­mið setja.

Starfs­hættir eru úreltir

Með tölvu­væð­ingu Stjórn­ar­ráðs­ins í þeim til­gangi að það geti sinnt upp­lýs­inga­hlut­verki sínu í nútíma þjóð­fé­lagi munu störf og starfs­hættir þurfa að breyt­ast umtals­vert. Ekki verða hér raktar fræði­kenn­ingar í því efni, en minnt á að tölvu­væð­ingin stækkar stjórn­un­ar­spönn, lækkar stig­veld­ið, grennir rík­ið; það mun þurfa tölu­vert færra starfs­fólk og hún veldur starfs­á­nægju; vald­eflir starfs­fólk. Tölvu­væð­ing ber með sér marg­hátt­aðan ábata fyrir alla; almenn­ing, stjórn­sýsl­una og aðra.

Engu að síður má hugsa sér að hún mæti mik­illi and­stöðu, af ýmsum ástæð­um, en hún mun kalla á að eldra starfs­fólk sem hvorki vill né getur tamið sér ný vinnu­brögð fari á eft­ir­laun (með­al­aldur í Stjórn­ar­ráð­inu er hár) og hún kallar vissu­lega á nýja þekk­ingu. Ýmsum kann því að kunna að sér veg­ið.

Á nýrri öld

Tölvu­væð­ingin gengur inn í meg­in­hlut­verk, hún er ein mesta bylt­ing sem mann­leg virkni og starf­semi hefur gengið í gegnum frá upp­hafi mann­kyns­sög­unn­ar, hápunktur upp­lýs­inga­ald­ar. Fram­kvæmd­ar­valdið hér á landi getur ekki hunsað for­sendur hennar lengur á grund­velli eldri „hefða“ með þeim orðum að tæknin sjálf geti út af fyrir sig ekki valdið neinum breyt­ing­um. And­staða þess við tölvu­væð­ingu heldur því í óskil­virkni eldri vinnu­bragða; tölvur eru að mestu not­aðar eins og rit­vél. Fram­kvæmd­ar­valdið ætti t.d. að kynna sér hvað leið­andi stjórn­sýslu­kenn­arar við jafn virtan háskóla og LSE (London School of Economics) segja um fram­tíð stjórn­sýslu.

Tölvu­væð­ingin er ekki lengur til stuðn­ings öðrum þjón­ustu­formum eða hug­myndum og fræði­kenn­ingum um stjórn­sýslu. Hún leggur sjálf til allar megin for­send­urn­ar, formin og ferl­ana - jafnt fyrir rík­is­vald sem aðra starf­semi.

Að jafnaði eru konur líklegri en karlar til að gegna fleiri en einu starfi.
Talsvert fleiri í tveimur eða fleiri störfum hér á landi
Mun hærra hlutfall starfandi fólks gegna tveimur eða fleiri störfum hér á landi en í öðrum Evrópuríkjum. Þá vinna fleiri Íslendingar langar vinnuvikur eða tæp 18 prósent.
Kjarninn 19. september 2019
Árni Pétur Jónsson, forstjóri Skeljungs, stýrði áður Basko.
Skeljungur fær undanþágu vegna kaupa á Basko
Samkeppniseftirlitið hefur heimilað samruna Skeljungs og Basko með skilyrðum. Kaupverðið er 30 milljónir króna og yfirtaka skulda.
Kjarninn 19. september 2019
Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, formaður Miðflokksins.
„Við getum ekki brugðist við með því að reyna að lifa eins og í sænskri hippakommúnu“
Formaður Miðflokksins segir að leyfa verði vísindum að leysa loftslagsvandann í stað þess að bregðast við með því að reyna að lifa eins og í sænskri hippakommúnu.
Kjarninn 19. september 2019
Rannveig Sigurðardóttir og Unnur Gunnarsdóttir
Unnur og Rannveig skipaðar varaseðlabankastjórar
Núverandi aðstoðarseðlabankastjóri og forstjóri Fjármálaeftirlitsins hafa nú verið formlega fluttar í starf varaseðlabankastjóra af forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra. Þær hefja störf í janúar á næsta ári.
Kjarninn 19. september 2019
Nonnabiti lokar eftir 27 ár
„Allt á baconbát?“ hefur heyrst í síðasta sinn í Hafnarstrætinu. Nonnabita hefur verið lokað og svangir næturlífsfarar verða að finna sér nýjan stað til að takast á við svengdina í framtíðinni.
Kjarninn 19. september 2019
Guðmundur Andri Thorsson., þingmaður Samfylkingarinnar.
Ekki hægt að stilla saman strengi með Miðflokki
Þingmaður Samfylkingar segir að sameiginlegir strengir séu milli hans flokks, Pírata og Viðreisnar. Það sé hins vegar ekki hægt að stilla saman strengi með Miðflokknum vegna þess að engir sameiginlegir strengir séu til staðar.
Kjarninn 19. september 2019
Seðlabankann skorti þekkingu á hættumerkjum við peningaþvætti
Mikil áhætta á peningaþvætti fylgdi fjármagnshöftum á Íslandi og þeim leiðum sem valdar voru til að losa um þau. Seðlabanki Íslands þarf að grípa til margháttaðra aðgerða til að draga úr þeirri áhættu, nú nokkrum árum eftir að höftum var að mestu aflétt.
Kjarninn 19. september 2019
Silja Dögg Gunnarsdóttir, þingmaður Framsóknarflokksins og ein af flutningsmönnum tillögunnar.
Vilja gera jarðakaup leyfisskyld
Þingmenn Framsóknarflokksins leggja til að jarðakaup verði gerð leyfisskyld hér á landi í nýrri þingsályktunartillögu. Markmið tillögunnar er að tryggja eignarhald landsmanna á jörðum á Íslandi og skapa þannig tækifæri til heilsársbúsetu í dreifbýli.
Kjarninn 19. september 2019
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar