Hugleiðingar um tengsl stjórnmála og sjávarútvegs

Dr. Haukur Arnþórsson stjórnsýslufræðingur veltir fyrir sér tengslum stjórnmála og sjávarútvegs í aðsendri grein.

Auglýsing

Í fram­haldi af Namib­íu-­mál­inu er athygl­inni beint að nokkrum atriðum sem varða stjórn­mál og sjáv­ar­út­veg hér á landi og byggt á umfjöllun minni um þau mál í nýút­kominni bók eftir mig: Um Alþingi: Hver kennir kenn­ar­an­um? Fram kemur í gögnum gagna­grunns Alþingis sterk teng­ing þings­ins við hefð­bundnu atvinnu­grein­arn­ar, bæði sjáv­ar­út­veg og land­bún­að.

Hæfi alþing­is­manna og ráð­herra

Í 78. gr. þing­skap­ar­laga segir að þing­maður megi ekki greiða atkvæði um fjár­veit­ingu til sjálfs sín. Þetta ákvæði er túlkað þröngt af Alþingi og þá bók­staf­lega.

En spill­ing í nútím­anum fer fram á meira dýpi en þetta. Fyrir hefur komið að alþing­is­menn sem eru eig­endur sjáv­ar­út­vegs­fyr­ir­tækja, stjórn­ar­menn í sjáv­ar­út­vegs­fyr­ir­tækjum eða aðrir sem bein útkoma árs­reikn­ings við­kom­andi rekstrar hefur áhrif á, taka þátt í atkvæða­greiðslum sem varða fyr­ir­tæki þeirra. Þó er hitt algeng­ara að um óbein tengsl sé að ræða, t.d. að þing­menn hafi starfað eða starfi í atvinnu­grein­inni eða fyrir hags­muna­sam­tök atvinnu­grein­ar­inn­ar, séu fyrr­ver­andi stjórn­ar­menn, fyrr­ver­andi fram­kvæmd­ar­stjórar sjáv­ar­út­vegs­fyr­ir­tækja og álíka. Í öllum þessum til­vikum verða menn gjarnan nefnd­ar­menn í sjáv­ar­út­vegs­nefndum og jafn­vel nefnd­ar­for­menn og stundum sjáv­ar­út­vegs­ráð­herrar – og telj­ast þá sér­fróðir um mála­flokk­inn. Sama á við um land­búnað – og eru tengsl stjórn­mála og land­bún­aðar jafn­vel enn nán­ari, en um þau er ekki fjallað hér sér­stak­lega.

Auglýsing

Beinir þetta athygl­inni að nokkrum sjáv­ar­út­vegs­ráð­herrum, einkum Hall­dóri Ásgríms­syni, sem tal­inn er hafa átti hlut í sjáv­ar­út­vegs­fyr­ir­tæki, en hann leiddi jafn­framt inn­leið­ingu kvóta­kerf­is­ins að ein­hverju leyti, hann virð­ist hafa haft beinna hags­muna að gæta og Krist­jáni Þór Júl­í­us­syni fyrr­ver­andi skip­stjóra og stjórn­ar­for­manns Sam­herja (og einka­vini for­stjóra Sam­herja) og Ein­ari K. Guð­finns­syni sem kom úr útgerð­ar­fjöl­skyldu og starfar nú hjá hags­muna­sam­tökum fisk­eld­is­fyr­ir­tækja – og tryggir þeim nálægð við stjórn­málin og ákveð­inn stjórn­mála­flokk. Þessir tveir síð­ast­nefndu höfðu senni­lega ein­vörð­ungu óbein hags­muna­tengsl við fyr­ir­tæki í atvinnu­veg­in­um.

Í nútím­anum eiga svona aðstæður ekki að koma upp á. Þessir nefndu þing­menn og ráð­herrar höfðu varla eða ekki hæfi til að vinna að laga­setn­ingu sem varðar sjáv­ar­út­veg og hefðu átt að víkja við afgreiðslu þeirra. Það varðar umboðs­vanda, the principal agent problem, sem ber með sér freistni­vanda, moral haz­ard. Í slíkri aðstöðu standa stjórn­mála­menn frammi fyrir ósam­rým­an­legum sjón­ar­mið­um: ann­ars vegar almanna­hag og hins vegar eigin hags­mun­um, t.d. end­ur­kjöri, hags­munum atvinnu­grein­ar­innar og/eða kjör­dæm­is­ins.

Slík mál njóta nú um stundir mik­illar athygli og for­gangs í umfjöllun um hæf­is­mál hjá opin­beru valdi um allan hinn vest­ræna heim og meðal ann­ars hjá íslensku fram­kvæmd­ar­valdi og dóms­valdi. Þyrfti Alþingi að taka mið af því í störfum sín­um. Stjórn­sýslu­lög ganga svo langt að segja að innan fram­kvæmd­ar­valds­ins getur maður ekki fjallað um mál ef fyrir hendi eru „þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlut­lægni hans í efa“. Segir í bók­inni sem hér er vitnað í: „Þetta ákvæði vísar út fyrir beina og óbeina hags­muni þess sem í hlut á og þýðir í raun að ef tor­tryggni ríkir í hans garð til að fjalla um við­kom­andi mál­efni eigi hann að víkja.“ Al­þingi hefur í áraraðir setið undir ámæli frá GRECO, sam­taka á vegum Evr­ópu­ráðs­ins sem vinna gegn spill­ingu, vegna lausa­taka á hæf­is­málum og þótt Alþingi hafi orðið við því að taka upp hæf­is­skrán­ingu þá inn­leiddi það ekki þau skil­yrði GRECO að þingið ætti að til­kynna opin­ber­lega um hags­muna­á­rekstur þing­manna í þing­máli – sem út af fyrir sig væri mjög fróð­legt að sjá fram­kvæmd­ina á – og að beita við­ur­lögum ef hags­muna­skrán­ingu væri ekki sinnt.

Miðið var nákvæmt

Það vakti athygli í Kveiks-þætt­inum um Namib­íu-­málið hvað Sam­herj­a-­menn mið­uðu frá byrjun ákveðið á sjáv­ar­út­vegs­ráð­herra Namibíu og þekktu leið­irnar að kvóta­út­hlut­un­inni. Þeir áttu samt langa leið fyrir hönd­um. Það þurfti (i) að breyta namibískum lögum til þess að þeir gætu fengið kvóta yfir­leitt, (ii) það þurfti síðan ákveðin blekk­inga­leik með stóru sjáv­ar­út­vegs­fyr­ir­tæki vegna fram­sals veiði­heim­ilda og (iii) allan tím­ann þurfti að múta ein­stak­lingum í áhrifa­stöðum til þess að fram­sal til Sam­herja gengi upp.

Með­vit­und Sam­herj­a-­manna um hvað til þurfti dettur ekki af himnum ofan og beinir athygl­inni að því að hér á landi er afla­kvóta úthlutað (i) að því er virð­ist ótíma­bund­ið, (ii) veð­setn­ing hans er heimil sem skapar útgerð­inni stór­fellt svig­rúm til athafna hér á landi og erlend­is, (iii) veiði­gjöld eru afar lág og fara lækk­andi og jafn­vel hefur komið fram að þau séu lægri en verð á kvóta í Namib­íu, ef satt reyn­ist er það eitt og sér alvar­legt mál af því að íslenskur fiskur er hágæða­vara sem seldur er við hæsta verði á best greið­andi mörk­uðum heims­ins, (iv) smá­báta­út­gerð og stað­bund­inni útgerð hefur nán­ast verið útrýmt, (v) ekki er opin­bert eft­ir­lit með að ein­staka útgerðir og tengdir aðilar hafi aðgang að hærra hlut­falli veiði­heim­ilda en lög kveða á um, eins og nú er að koma fram, (vi) stór­út­gerð­irnar veiða að mestu byggða­kvót­ann, sem er um 5,3% heild­ar­kvót­ans, (vii) verð­lag á fiski á fisk­mörkuðum virð­ist vera mikið lægra en í Nor­egi og Fær­eyjum sem beinir athygli að órann­sök­uðu mál­efni sem er: að stór­út­gerðin sjái til þess að sjó­mann fái til skipta aðeins lít­inn hluta af því sem þeim ber og að hún sé með þessu að hag­ræða því hvar hagn­aður komi fram í fram­leiðslu­rásinni – og síð­ast en ekki síst (vi­ii) hefur stór­út­gerðin nú alla þræði máls­ins í eigin hendi því útgerð, vinnsla og sala er oft­ast á sömu hendi.

Öll þessi atriði, allt kerfið í heild sinni og fram­kvæmd þess, auk þess að Sam­herj­a-­menn vissu nákvæm­lega hvernig bera ætti sig að í Namib­íu, beinir athygl­inni að því hvort sömu ferlar séu að ein­hverju leyti virkir hér á landi og þar, þ.e. athyglin bein­ist að laga­setn­ing­unni, eft­ir­lit­inu og hinni raun­veru­legu fram­kvæmd og starf­semi stór­fyr­ir­tækj­anna.

Hvaða áhrif hefur spill­ing á lög­mæti kerfa?

Sé kerfi komið á með spill­ingu og mútum hefur það ekki lög­mæti. Það er hin almenna og alþjóð­lega regla í þessu efni. Þannig virð­ist ljóst að allt kerfið í Namibíu sé fallið á grund­velli mútu­greiðsl­anna, sem ráð­herr­arnir hafa í raun geng­ist við með afsögn sinni. Þá er átt við laga­setn­ing­una, kvóta­út­hlut­an­ir, fram­sal og allt ann­að. Namibíska ríkið getur tekið alla úthlutun í sínar hendur og byrjað upp á nýtt. ­Meiri spurn­ing er hvort lög­mæti íslenska fisk­veiði­stjórn­un­ar­kerf­is­ins sé ógn­að. Nú vantar okkur upp­ljóstr­ara, en upp­ljóstr­anir hér á landi hafa verið fáar. Við höfum ekki upp­ljóstr­ara, en vantar þá til þess að veita opin­berri fram­kvæmd og fram­kvæmd á mörk­uðum aðhald – á meðan banda­ríkja­for­seti getur ekki snúið sér við án þess að sam­starfs­menn hann komi upp um ein­hver svik og verði þjóð­hetjur fyrir vik­ið. Við höfum því fyrir aug­unum dæmin um aðhald gagn­sæis og upp­ljóstrana í bandarískum stjórn­mál­um. Þá eigum við Wiki­leaks mikið að þakka, því gögn þess hafa gjarnan flett ofan af virkni Íslend­inga.

Það liggur því ekki fyrir hvort íslenska kerf­inu hefur verið komið á með alvar­legri spill­ingu, mút­um, pen­inga­þvætti, blekk­ingum eða öðru álíka. Hins vegar liggur fyrir að ákveðnir alþing­is­menn og ráð­herrar hafa tæp­lega haft hæfi til athafna í mál­um, eins og að framan sagði – og er þá miðað við nútíma túlk­anir á hæfi og hæf­is­reglur ann­arra valda­hluta íslenska rík­is­ins en lög­gjaf­ar­valds­ins.

Það er því ekki ljóst hvort íslenska fisk­veiði­stjórn­un­ar­kerfið er lög­mætt eða ekki, en Namib­íu-­málið setur það í ákveðið upp­nám.

Sam­teng­ing stjórn­mála og sjáv­ar­út­vegs

Í bók­inni Um Alþingi: Hver kennir kenn­ar­an­um? eru tengsl stjórn­mála og sjáv­ar­út­vegs og land­bún­aðar sýnd. Alþing­is­menn sem eru ofur­seldir hags­munum þess­ara atvinnu­greina sitja gjarnan í atvinnu­vega­nefndum og aðrar atvinnu­greinar hafa ekki hlið­stæða aðstöðu. Þessi hags­muna­gæsla teng­ist lands­byggð­inni og þeirri aðstöðu sem lands­byggða­kjós­endur eru í – sem gerir það að verkum að þeir standa vörð um hags­muni atvinnu­veg­anna í kjör­dæm­unum og gera kröfu um að þing­menn þeirra stundi rentu­sókn fyrir kjör­dæm­ið. Slík rentu­sókn er ávallt á kostnað almanna­hags­muna. Hins vegar virð­ast þing­menn höf­uð­borg­ar­svæð­is­ins fremur styðja almanna­hags­muni. Þetta er því alvar­legra sem vægi atkvæða lands­byggð­ar­kjós­enda er veru­lega meira en höf­uð­borg­ar­búa og lýð­fræði­leg, félags­leg og stjórn­mála­fræði­leg ein­kenni lands­byggð­ar­innar eru önnur en höf­uð­borg­ar­búa og alls ekki eins í takt við fram­þróun nútíma­hug­mynda.

Í ljós kemur að þing­menn lands­byggð­ar­innar sitja helst í sam­göngu­nefnd­um, atvinnu­vega­nefndum og fjár­veit­inga­nefndum Alþing­is, en síst í umhverf­is­nefnd­um. Skekkjan í þessu er auð­vitað sú að fram­tíðar hags­munir lands­byggð­ar­innar liggja í umhverf­is­vernd sem er þing­mönnum hennar greini­lega ekki hug­stæð – hafa þeir þó nán­ast allt landið og miðin að verja - en ekki í meng­andi atvinnu­rekstri, sem þeir berj­ast oft fyrir að koma upp og stundum með góðum árangri, t.d. á Bakka, í Helgu­vík, með álver­unum – svo við ræðum ekki um meng­andi fisk­eldi í hálf­lok­uðum fjörðum sem ógnar villta laxa­stofn­inum okk­ar.

Hvaða áhrif hefur Namib­íu-­mál­ið?

Eins og fyrr segir sýnir Namib­íu-­málið íslenska fisk­veiði­stjórn­un­ar­kerfið og atbeina stjórn­mála­manna í þeim mála­flokki í nýju ljósi. Enda þótt ekki sé í bili hægt að full­yrða að kerfið sé ólög­mætt vekur það eðli­lega tor­tryggni. Oft er talað um bölvun auð­lind­anna, sem þýðir að rentu­sókn í kringum auð­lindir sé svo hörð að nútíma­lýð­ræði ráði ekki við hana – og þær þjóðir kom­ist betur af sem ekki hafi auð­lind­ir, enda sé atvinnu­líf þeirra heil­brigð­ara. Og hér á landi höfum við hæga en örugga upp­bygg­ingu atvinnu­vega, t.d. í tækni, í vís­indum og í háskól­um, auk þjón­ustu­greina, sem gæti brauð­fætt þjóð­ina í fram­tíð­inni. En ábati þjóð­ar­innar af auð­lindum til sjávar og sveita er meira í upp­námi vegna stór­gróða­sjón­ar­miða og getu­leysis stjórn­mála­manna til að tempra rentu­sókn.

Hins vegar má reikna með að í fram­haldi af Namib­íu-­mál­inu krefj­ist þjóðin breyt­inga á fisk­veiði­stjórn­un­ar­kerf­inu og að auð­linda­á­kvæði sem kveði á um full gjald af afnotum sam­eig­in­legra auð­linda verði sett í lög og síðan í stjórn­ar­skrá – en slíkt ákvæði hefur mætt and­spyrnu ákveð­inna stjórn­mála­flokka; and­spyrnu sem nú gæti gengið til bak­a. Þá er staða sjáv­ar­út­vegs­ráð­herra afar veik og afsögn hans gæti lægt öld­urnar í bili – og í öllu falli myndi hún sýna ákveðið frá­hvarf stjórn­mál­anna frá hags­muna­gæslu fyrir stór­út­gerð­ina. Fram­koma hans öll er ein­kenni­leg þar sem hugur hans og samúð er hjá ger­and­an­um, en ekki hjá namibísku þjóð­inni – eða jafn­vel hjá íslensku þjóð­inni sem óaf­vit­andi fóstrar svona starf­semi.

Hvað er eðli­legt að gera?

Alþjóð­leg reynsla sýnir að aftengja þarf stjórn­mál og úthlut­anir aðgangs að nátt­úru­legum auð­lindum í almanna­eigu eins og hægt er. Þá er átt við að stjórn­mála­menn hafi einkum með reglu­setn­ing­una að gera, en komi ekki að úthlut­un­inni sjálfri. Ef þeir gera það dynur rentu­sóknin á þeim og þeir verða skot­mark stór­fyr­ir­tækja, ekki síst við­kom­andi ráð­herra eins og dæmin sanna.

Sú leið sem gefið hefur besta raun er upp­boðs­mark­aðs­kerfi á aðgangskvótum þar sem pen­ing­arnir tala og er þá átt við að önnur sjón­ar­mið en upp­hæð til­boða séu ekki grund­völlur úthlut­un­ar. Þá er t.d. átt við stað­bundin sjón­ar­mið, sjón­ar­mið um ákveðið útgerð­ar­form eða veiði­skipa­gerðir eða ann­að. ­Sjálf­stæður upp­boðs­mark­aður þarf að úthluta til ákveð­ins, hæfi­legs tíma og þeir sem hreppa hnossið hverju sinni þurfa að greiða hinum sem tapa bæt­ur. Þannig ættu allir að ganga skað­lausir frá borði. Fram­sal heim­ilda er hins vegar tví­bent sverð; þær eru taldar auka hag­kvæmni og skil­virkni kerf­is­ins, en á hinn bóg­inn geta þær verið grund­völlur blekk­ing­ar­kerfa og spill­ing­ar.

Margar fleiri aðgerðir koma til greina hér á landi ef almenn­ingur vill njóta afrakstrar auð­lindar sinn­ar. Má nefna að allur fiskur fari á raun­veru­lega fisk­mark­aði, sem myndi skil milli veiða og vinnslu, sem séu ekki á sömu hendi. Þá er líka eðli­legt að sala sé í enn ann­arra hönd­um. Aðskiln­aður hlut­verka er nefni­lega ekki aðeins nauð­syn­legur í stjórn­sýslu, heldur einnig í atvinnu­lífi sem á að vera sam­fé­lags­lega skil­virkt. Við höfum séð að EES-­reglur hafa ger­breytt upp­bygg­ingu opin­berra kerfa og mörk­uðum þar sem aðskiln­aður hlut­verka hefur gert stjórn­sýsl­una og mark­aðs­starf­sem­ina heil­brigð­ari og eiga vænt­an­lega sömu sjón­ar­mið við í sjáv­ar­út­vegi. Það að sami/­sömu aðilar hafi allt ferlið á eigin hendi vinnur gegn gagn­sæi og eykur mögu­leik­ana á spill­ingu – enda hags­munir í ólíkum hlut­verkum oft mót­sagna­kennd­ir.

Fjallað er nánar um öll þessi mál í bók­inni sem hér er vitnað í og tekið úr og heim­ilda getið og frek­ari rök færð fyrir við­horfum höf­und­ar.

Höf­undur er stjórn­sýslu­fræð­ing­ur.

Kanntu vel við Kjarnann?

Frjáls framlög lesenda eru mikilvægur þáttur í rekstri Kjarnans. Þau gera okkur kleift að halda áfram að taka þátt í umræðunni á vitrænan hátt og greina kjarnann frá hisminu fyrir lesendur. 

Kjarninn er fjölmiðill sem leggur sig fram við að upplýsa og skýra út það sem á sér stað í samfélaginu með áherslu á gæði og dýpt. 

Okkar tryggð er aðeins við lesendur. Við erum skuldbundin ykkur og værum þakklát ef þið vilduð vera með í að gera Kjarnann enn sterkari. 

Ef þú kannt vel við það efni sem þú lest á Kjarnanum viljum við hvetja þig til að styrkja okkur. Þinn styrkur er okkar styrkur.

Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Nýtt fjölmiðlafrumvarp komið fram – Endurgreiðsluhlutfall lækkað í 18 prósent
Mennta- og menningarmálaráðherra hefur birt nýtt frumvarp um stuðning við einkarekna fjölmiðla. Endurgreiðsluhlutfall verður lækkað en frekar. Það átti upphaflega að vera 25 prósent en verður 18 prósent.
Kjarninn 6. desember 2019
Sýknað og refsing milduð í Glitnismáli
Löng málsmeðferð leiddi til þess að refsing var skilorðsbundin. Tveir af fimm áfrýjuðu fyrri niðurstöðu til Landsréttar.
Kjarninn 6. desember 2019
Nú sé kominn tími til að bregðast við
Ný skýrsla Umhverfisstofnunar Evrópu er komin út.
Kjarninn 6. desember 2019
Bjarki Þór Grönfeldt
Rauði múrinn gliðnar
Kjarninn 6. desember 2019
Jón Atli Benediktsson
Jón Atli sækist eftir því að vera áfram rektor HÍ
Embætti rektors hefur verið auglýst laust til umsóknar fyrir tímabilið 1. júlí 2020 til 30. júní 2025.
Kjarninn 6. desember 2019
Þorsteinn Víglundsson, þingmaður Viðreisnar er fyrsti flutningsmaður frumvarpsins.
Jafnréttismiðuð fyrirtæki greiði lægra tryggingagjald
Þingmenn úr þremur flokkum hafa lagt til að fyrirtæki með jafnara kynjahlutfall í stjórnunarstöðum greiði lægra tryggingagjald. Markmiðið er að fjölga konum í stjórnunarstöðum og þar með draga úr óleiðréttum launamun kynjanna.
Kjarninn 6. desember 2019
Hafa aldrei lánað meira til húsnæðiskaupa en í október
Tvö met voru sett í útlánum lífeyrissjóða til sjóðsfélaga sinna í október 2019. Í fyrsta lagi lánuðu þeir 26 prósent meira en þeir höfðu gert í fyrri metmánuði og í öðru lági voru útlánin 45 prósent fleiri en nokkru sinni áður innan mánaðar.
Kjarninn 6. desember 2019
Pexels
Íslendingar kaupa sífellt meira á alþjóðlegum netverslunardögum
Gífurleg aukning hefur orðið í fjölda póstsendinga hjá Póstinum í kjölfar stóru alþjóðlegu netverslunardaganna á síðustu árum. Alls hefur fjöldi innlendra sendinga aukist um 140 prósent frá árinu 2015.
Kjarninn 6. desember 2019
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar