Í framhaldi af Namibíu-málinu er athyglinni beint að nokkrum atriðum sem varða stjórnmál og sjávarútveg hér á landi og byggt á umfjöllun minni um þau mál í nýútkominni bók eftir mig: Um Alþingi: Hver kennir kennaranum? Fram kemur í gögnum gagnagrunns Alþingis sterk tenging þingsins við hefðbundnu atvinnugreinarnar, bæði sjávarútveg og landbúnað.
Hæfi alþingismanna og ráðherra
Í 78. gr. þingskaparlaga segir að þingmaður megi ekki greiða atkvæði um fjárveitingu til sjálfs sín. Þetta ákvæði er túlkað þröngt af Alþingi og þá bókstaflega.
En spilling í nútímanum fer fram á meira dýpi en þetta. Fyrir hefur komið að alþingismenn sem eru eigendur sjávarútvegsfyrirtækja, stjórnarmenn í sjávarútvegsfyrirtækjum eða aðrir sem bein útkoma ársreiknings viðkomandi rekstrar hefur áhrif á, taka þátt í atkvæðagreiðslum sem varða fyrirtæki þeirra. Þó er hitt algengara að um óbein tengsl sé að ræða, t.d. að þingmenn hafi starfað eða starfi í atvinnugreininni eða fyrir hagsmunasamtök atvinnugreinarinnar, séu fyrrverandi stjórnarmenn, fyrrverandi framkvæmdarstjórar sjávarútvegsfyrirtækja og álíka. Í öllum þessum tilvikum verða menn gjarnan nefndarmenn í sjávarútvegsnefndum og jafnvel nefndarformenn og stundum sjávarútvegsráðherrar – og teljast þá sérfróðir um málaflokkinn. Sama á við um landbúnað – og eru tengsl stjórnmála og landbúnaðar jafnvel enn nánari, en um þau er ekki fjallað hér sérstaklega.
Beinir þetta athyglinni að nokkrum sjávarútvegsráðherrum, einkum Halldóri Ásgrímssyni, sem talinn er hafa átti hlut í sjávarútvegsfyrirtæki, en hann leiddi jafnframt innleiðingu kvótakerfisins að einhverju leyti, hann virðist hafa haft beinna hagsmuna að gæta og Kristjáni Þór Júlíussyni fyrrverandi skipstjóra og stjórnarformanns Samherja (og einkavini forstjóra Samherja) og Einari K. Guðfinnssyni sem kom úr útgerðarfjölskyldu og starfar nú hjá hagsmunasamtökum fiskeldisfyrirtækja – og tryggir þeim nálægð við stjórnmálin og ákveðinn stjórnmálaflokk. Þessir tveir síðastnefndu höfðu sennilega einvörðungu óbein hagsmunatengsl við fyrirtæki í atvinnuveginum.
Í nútímanum eiga svona aðstæður ekki að koma upp á. Þessir nefndu þingmenn og ráðherrar höfðu varla eða ekki hæfi til að vinna að lagasetningu sem varðar sjávarútveg og hefðu átt að víkja við afgreiðslu þeirra. Það varðar umboðsvanda, the principal agent problem, sem ber með sér freistnivanda, moral hazard. Í slíkri aðstöðu standa stjórnmálamenn frammi fyrir ósamrýmanlegum sjónarmiðum: annars vegar almannahag og hins vegar eigin hagsmunum, t.d. endurkjöri, hagsmunum atvinnugreinarinnar og/eða kjördæmisins.
Slík mál njóta nú um stundir mikillar athygli og forgangs í umfjöllun um hæfismál hjá opinberu valdi um allan hinn vestræna heim og meðal annars hjá íslensku framkvæmdarvaldi og dómsvaldi. Þyrfti Alþingi að taka mið af því í störfum sínum. Stjórnsýslulög ganga svo langt að segja að innan framkvæmdarvaldsins getur maður ekki fjallað um mál ef fyrir hendi eru „þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutlægni hans í efa“. Segir í bókinni sem hér er vitnað í: „Þetta ákvæði vísar út fyrir beina og óbeina hagsmuni þess sem í hlut á og þýðir í raun að ef tortryggni ríkir í hans garð til að fjalla um viðkomandi málefni eigi hann að víkja.“ Alþingi hefur í áraraðir setið undir ámæli frá GRECO, samtaka á vegum Evrópuráðsins sem vinna gegn spillingu, vegna lausataka á hæfismálum og þótt Alþingi hafi orðið við því að taka upp hæfisskráningu þá innleiddi það ekki þau skilyrði GRECO að þingið ætti að tilkynna opinberlega um hagsmunaárekstur þingmanna í þingmáli – sem út af fyrir sig væri mjög fróðlegt að sjá framkvæmdina á – og að beita viðurlögum ef hagsmunaskráningu væri ekki sinnt.
Miðið var nákvæmt
Það vakti athygli í Kveiks-þættinum um Namibíu-málið hvað Samherja-menn miðuðu frá byrjun ákveðið á sjávarútvegsráðherra Namibíu og þekktu leiðirnar að kvótaúthlutuninni. Þeir áttu samt langa leið fyrir höndum. Það þurfti (i) að breyta namibískum lögum til þess að þeir gætu fengið kvóta yfirleitt, (ii) það þurfti síðan ákveðin blekkingaleik með stóru sjávarútvegsfyrirtæki vegna framsals veiðiheimilda og (iii) allan tímann þurfti að múta einstaklingum í áhrifastöðum til þess að framsal til Samherja gengi upp.
Meðvitund Samherja-manna um hvað til þurfti dettur ekki af himnum ofan og beinir athyglinni að því að hér á landi er aflakvóta úthlutað (i) að því er virðist ótímabundið, (ii) veðsetning hans er heimil sem skapar útgerðinni stórfellt svigrúm til athafna hér á landi og erlendis, (iii) veiðigjöld eru afar lág og fara lækkandi og jafnvel hefur komið fram að þau séu lægri en verð á kvóta í Namibíu, ef satt reynist er það eitt og sér alvarlegt mál af því að íslenskur fiskur er hágæðavara sem seldur er við hæsta verði á best greiðandi mörkuðum heimsins, (iv) smábátaútgerð og staðbundinni útgerð hefur nánast verið útrýmt, (v) ekki er opinbert eftirlit með að einstaka útgerðir og tengdir aðilar hafi aðgang að hærra hlutfalli veiðiheimilda en lög kveða á um, eins og nú er að koma fram, (vi) stórútgerðirnar veiða að mestu byggðakvótann, sem er um 5,3% heildarkvótans, (vii) verðlag á fiski á fiskmörkuðum virðist vera mikið lægra en í Noregi og Færeyjum sem beinir athygli að órannsökuðu málefni sem er: að stórútgerðin sjái til þess að sjómann fái til skipta aðeins lítinn hluta af því sem þeim ber og að hún sé með þessu að hagræða því hvar hagnaður komi fram í framleiðslurásinni – og síðast en ekki síst (viii) hefur stórútgerðin nú alla þræði málsins í eigin hendi því útgerð, vinnsla og sala er oftast á sömu hendi.
Öll þessi atriði, allt kerfið í heild sinni og framkvæmd þess, auk þess að Samherja-menn vissu nákvæmlega hvernig bera ætti sig að í Namibíu, beinir athyglinni að því hvort sömu ferlar séu að einhverju leyti virkir hér á landi og þar, þ.e. athyglin beinist að lagasetningunni, eftirlitinu og hinni raunverulegu framkvæmd og starfsemi stórfyrirtækjanna.
Hvaða áhrif hefur spilling á lögmæti kerfa?
Sé kerfi komið á með spillingu og mútum hefur það ekki lögmæti. Það er hin almenna og alþjóðlega regla í þessu efni. Þannig virðist ljóst að allt kerfið í Namibíu sé fallið á grundvelli mútugreiðslanna, sem ráðherrarnir hafa í raun gengist við með afsögn sinni. Þá er átt við lagasetninguna, kvótaúthlutanir, framsal og allt annað. Namibíska ríkið getur tekið alla úthlutun í sínar hendur og byrjað upp á nýtt. Meiri spurning er hvort lögmæti íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins sé ógnað. Nú vantar okkur uppljóstrara, en uppljóstranir hér á landi hafa verið fáar. Við höfum ekki uppljóstrara, en vantar þá til þess að veita opinberri framkvæmd og framkvæmd á mörkuðum aðhald – á meðan bandaríkjaforseti getur ekki snúið sér við án þess að samstarfsmenn hann komi upp um einhver svik og verði þjóðhetjur fyrir vikið. Við höfum því fyrir augunum dæmin um aðhald gagnsæis og uppljóstrana í bandarískum stjórnmálum. Þá eigum við Wikileaks mikið að þakka, því gögn þess hafa gjarnan flett ofan af virkni Íslendinga.
Það liggur því ekki fyrir hvort íslenska kerfinu hefur verið komið á með alvarlegri spillingu, mútum, peningaþvætti, blekkingum eða öðru álíka. Hins vegar liggur fyrir að ákveðnir alþingismenn og ráðherrar hafa tæplega haft hæfi til athafna í málum, eins og að framan sagði – og er þá miðað við nútíma túlkanir á hæfi og hæfisreglur annarra valdahluta íslenska ríkisins en löggjafarvaldsins.
Það er því ekki ljóst hvort íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið er lögmætt eða ekki, en Namibíu-málið setur það í ákveðið uppnám.
Samtenging stjórnmála og sjávarútvegs
Í bókinni Um Alþingi: Hver kennir kennaranum? eru tengsl stjórnmála og sjávarútvegs og landbúnaðar sýnd. Alþingismenn sem eru ofurseldir hagsmunum þessara atvinnugreina sitja gjarnan í atvinnuveganefndum og aðrar atvinnugreinar hafa ekki hliðstæða aðstöðu. Þessi hagsmunagæsla tengist landsbyggðinni og þeirri aðstöðu sem landsbyggðakjósendur eru í – sem gerir það að verkum að þeir standa vörð um hagsmuni atvinnuveganna í kjördæmunum og gera kröfu um að þingmenn þeirra stundi rentusókn fyrir kjördæmið. Slík rentusókn er ávallt á kostnað almannahagsmuna. Hins vegar virðast þingmenn höfuðborgarsvæðisins fremur styðja almannahagsmuni. Þetta er því alvarlegra sem vægi atkvæða landsbyggðarkjósenda er verulega meira en höfuðborgarbúa og lýðfræðileg, félagsleg og stjórnmálafræðileg einkenni landsbyggðarinnar eru önnur en höfuðborgarbúa og alls ekki eins í takt við framþróun nútímahugmynda.
Í ljós kemur að þingmenn landsbyggðarinnar sitja helst í samgöngunefndum, atvinnuveganefndum og fjárveitinganefndum Alþingis, en síst í umhverfisnefndum. Skekkjan í þessu er auðvitað sú að framtíðar hagsmunir landsbyggðarinnar liggja í umhverfisvernd sem er þingmönnum hennar greinilega ekki hugstæð – hafa þeir þó nánast allt landið og miðin að verja - en ekki í mengandi atvinnurekstri, sem þeir berjast oft fyrir að koma upp og stundum með góðum árangri, t.d. á Bakka, í Helguvík, með álverunum – svo við ræðum ekki um mengandi fiskeldi í hálflokuðum fjörðum sem ógnar villta laxastofninum okkar.
Hvaða áhrif hefur Namibíu-málið?
Eins og fyrr segir sýnir Namibíu-málið íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið og atbeina stjórnmálamanna í þeim málaflokki í nýju ljósi. Enda þótt ekki sé í bili hægt að fullyrða að kerfið sé ólögmætt vekur það eðlilega tortryggni. Oft er talað um bölvun auðlindanna, sem þýðir að rentusókn í kringum auðlindir sé svo hörð að nútímalýðræði ráði ekki við hana – og þær þjóðir komist betur af sem ekki hafi auðlindir, enda sé atvinnulíf þeirra heilbrigðara. Og hér á landi höfum við hæga en örugga uppbyggingu atvinnuvega, t.d. í tækni, í vísindum og í háskólum, auk þjónustugreina, sem gæti brauðfætt þjóðina í framtíðinni. En ábati þjóðarinnar af auðlindum til sjávar og sveita er meira í uppnámi vegna stórgróðasjónarmiða og getuleysis stjórnmálamanna til að tempra rentusókn.
Hins vegar má reikna með að í framhaldi af Namibíu-málinu krefjist þjóðin breytinga á fiskveiðistjórnunarkerfinu og að auðlindaákvæði sem kveði á um full gjald af afnotum sameiginlegra auðlinda verði sett í lög og síðan í stjórnarskrá – en slíkt ákvæði hefur mætt andspyrnu ákveðinna stjórnmálaflokka; andspyrnu sem nú gæti gengið til baka. Þá er staða sjávarútvegsráðherra afar veik og afsögn hans gæti lægt öldurnar í bili – og í öllu falli myndi hún sýna ákveðið fráhvarf stjórnmálanna frá hagsmunagæslu fyrir stórútgerðina. Framkoma hans öll er einkennileg þar sem hugur hans og samúð er hjá gerandanum, en ekki hjá namibísku þjóðinni – eða jafnvel hjá íslensku þjóðinni sem óafvitandi fóstrar svona starfsemi.
Hvað er eðlilegt að gera?
Alþjóðleg reynsla sýnir að aftengja þarf stjórnmál og úthlutanir aðgangs að náttúrulegum auðlindum í almannaeigu eins og hægt er. Þá er átt við að stjórnmálamenn hafi einkum með reglusetninguna að gera, en komi ekki að úthlutuninni sjálfri. Ef þeir gera það dynur rentusóknin á þeim og þeir verða skotmark stórfyrirtækja, ekki síst viðkomandi ráðherra eins og dæmin sanna.
Sú leið sem gefið hefur besta raun er uppboðsmarkaðskerfi á aðgangskvótum þar sem peningarnir tala og er þá átt við að önnur sjónarmið en upphæð tilboða séu ekki grundvöllur úthlutunar. Þá er t.d. átt við staðbundin sjónarmið, sjónarmið um ákveðið útgerðarform eða veiðiskipagerðir eða annað. Sjálfstæður uppboðsmarkaður þarf að úthluta til ákveðins, hæfilegs tíma og þeir sem hreppa hnossið hverju sinni þurfa að greiða hinum sem tapa bætur. Þannig ættu allir að ganga skaðlausir frá borði. Framsal heimilda er hins vegar tvíbent sverð; þær eru taldar auka hagkvæmni og skilvirkni kerfisins, en á hinn bóginn geta þær verið grundvöllur blekkingarkerfa og spillingar.
Margar fleiri aðgerðir koma til greina hér á landi ef almenningur vill njóta afrakstrar auðlindar sinnar. Má nefna að allur fiskur fari á raunverulega fiskmarkaði, sem myndi skil milli veiða og vinnslu, sem séu ekki á sömu hendi. Þá er líka eðlilegt að sala sé í enn annarra höndum. Aðskilnaður hlutverka er nefnilega ekki aðeins nauðsynlegur í stjórnsýslu, heldur einnig í atvinnulífi sem á að vera samfélagslega skilvirkt. Við höfum séð að EES-reglur hafa gerbreytt uppbyggingu opinberra kerfa og mörkuðum þar sem aðskilnaður hlutverka hefur gert stjórnsýsluna og markaðsstarfsemina heilbrigðari og eiga væntanlega sömu sjónarmið við í sjávarútvegi. Það að sami/sömu aðilar hafi allt ferlið á eigin hendi vinnur gegn gagnsæi og eykur möguleikana á spillingu – enda hagsmunir í ólíkum hlutverkum oft mótsagnakenndir.
Fjallað er nánar um öll þessi mál í bókinni sem hér er vitnað í og tekið úr og heimilda getið og frekari rök færð fyrir viðhorfum höfundar.
Höfundur er stjórnsýslufræðingur.
