Nútíma samkeppnisreglur og -eftirlit á rætur sínar að rekja til Bandaríkjanna. Þar nær saga þess allt aftur til loka 19. aldar. Er oftast miðað við svokallaða Sherman löggjöf, sem samþykkt var 1890, sem fyrsta skrefið. Forsagan er þó lengri og nær allt aftur í enska löggjöf sem var umgjörð um samkeppni fyrirtækja og setti því skorður hvernig mætti takmarka hana. Þá var einnig þýðingarmikið skref tekið í stjórnarskrá Bandaríkjanna 1776 en þar er skýrt kveðið á um að ekki megi með hindra viðskipti á milli fylkja, t.d. með tollum.
Skýringin á því að Bandaríkjamenn töldu nauðsynlegt að semja samkeppnisreglur og setja upp samkeppniseftirlit undir lok 19. aldar var m.a. sú staða sem þá var komin upp í mörgum mikilvægum atvinnugreinum að eitt fyrirtæki eða samsteypa fyrirtækja („trust“) var orðið ráðandi. Var því í fyrstu talað um löggjöf gegn hringamyndun eða á ensku anti-trust. Átti þetta m.a. við um markaðina fyrir olíu og stál auk þess sem mikil samþjöppun hafði orðið í lestarkerfi Bandaríkjanna. Lestarkerfið gerbreytti samgöngum í Bandaríkjunum og tengdi m.a. saman ýmsa markaði sem áður höfðu að mestu verið staðbundnir. Það var ein forsenda vaxtar risafyrirtækja.
Hjólað í Rockefeller og hina risana
Með Sherman löggjöfina að vopni réðst því Bandaríkjastjórn á þessar markaðsráðandi samsteypur hverja á fætur annarri um og upp úr aldamótunum 1900 og krafðist þess að þær yrðu brotnar upp. Frægasta dæmið er líklega Standard Oil, fyrirtæki John Rockefeller, sem var skipt upp í á fjórða tug sjálfstæðra fyrirtækja með dómi hæstaréttar Bandaríkjanna 1911. Einnig voru ýmsar samsteypur lestarfyrirtækja leystar upp eða komið í veg fyrir að þær væru stofnaðar, fyrirtæki sem hafði náð nánast einkasölu á tóbaki var leyst upp o.m.fl. Samkeppnisyfirvöld höfðu oftast sigur í viðleitni sinni til að fá samsteypur leystar upp, með nokkrum undantekningum þó. Þannig vann t.d. U.S. Steel, einokunarrisi á stálmarkaði, árið 1920 mál sem var höfðað til að fá því skipt upp. Átökin voru mikil enda U.S. Steel líklega stærsta og verðmætasta fyrirtæki í heimi á þessum tíma. Löggjöfin var svo hert og skýrð með svokölluðum Clayton lögum árið 1914.
Samkeppniseftirlit í Bandaríkjunum hélt svo áfram í þessum anda alla 20. öldina.
Síðasta viðamikla verkefnið af því tagi var uppskipting AT&T, sem hafði verið með nánast einokun á bandarískum símamarkaði, bæði fyrir tækjabúnað og þjónustu. Þá stöðu mátti rekja allt aftur til einkaleyfis Alexander Graham Bell á símtækjum árið 1876 en hann var einn stofnenda AT&T. Niðurstaða fékkst í það mál 1982 eftir áralanga deilu. AT&T barðist á hæl og hnakka gegn uppskiptingunni en varð á endanum að sætta sig við hana. Á sama tíma barðist IBM líka hart gegn kröfum um að fyrirtækinu væri skipt upp og hafði á endanum sigur. IBM var þá markaðsráðandi um heim allan á ýmsum sviðum tölvugeirans, hafði m.a. yfirburðastöðu á markaðinum fyrir svokallaðar stórtölvur (mainframe) og græddi á tá og fingri vegna þess. Niðurstaða fékkst í bæði þessi stóru mál sama dag, 8. janúar 1982. Þá féllst AT&T á skilyrði dómsmálaráðuneytisins og ráðuneytið féll frá málarekstri sínum gegn IBM.
AT&T var skipt upp í sjö staðbundin símafyrirtæki, sem fengu saman gælunafnið Bell börnin, Baby Bells, og eitt sem bauð upp á langlínusamtöl. Jafnframt var opnað fyrir samkeppni í langlínusamtölum. Fyrr en varir voru fjölmörg fyrirtæki búin að hasla sér völl á því sviði og verð snarlækkaði, bæði á þjónustu og tækjabúnaði. Bandaríkin settu með þessu tóninn fyrir önnur lönd, sem langflest höfðu búið við einokun á símaþjónustu. Smám saman var opnað fyrir samkeppni á þeim markaði í flestum löndum heims, fyrst í langlínusamtölum og svo í farsímaþjónustu, þegar hún ruddi sér til rúms. Opnun fjarskiptamarkaðarins hafði gríðarleg áhrif og skipti m.a. sköpum varðandi framþróun tölvu- og upplýsingatækni.
Á tíunda áratugnum var Microsoft komið í yfirburðastöðu á hugbúnaðarmarkaðinum, sérstaklega vegna tangarhalds á stýrikerfum þess sem þá voru kallaðar einmenningstölvur. Bandaríska dómsmálaráðuneytið og 20 fylki Bandaríkjanna höfðuðu mál árið 1998 vegna þessa og kröfðust þess að Microsoft yrði skipt upp. Á ýmsu gekk í þeim málarekstri sem ekki verður rakið hér en á endanum náðust samningar. Microsoft var ekki skipt upp en þurfti að hlíta margvíslegum skilyrðum sem m.a. eiga að tryggja að hugbúnaður keppinauta geti keppt á jafnréttisgrundvelli við hugbúnað Microsoft. Það opnaði m.a. markaðinn fyrir netvafra. Sú niðurstaða skipti ekki síður miklu fyrir framþróun tölvu- og upplýsingatækni en opnun símamarkaðarins.
Ísland: Betra seint en aldrei
Ísland var eitt þeirra landa sem fylgdu fordæmi Bandaríkjanna og afnám einkarétt Landsíma Íslands (nú Síminn og áður Póstur & sími), á símþjónustu árið 1997. Sú breyting var hluti af innleiðingu Íslands á EES samningnum. Líkt og margt annað í samkeppnismálum sem Bandaríkjamenn hafa þróað kom því frelsi í fjarskiptum til Íslands eftir talsverða töf, í þessu tilfelli 15 ár, og með millilendingu í Evrópu.
Þróun samkeppnisregluverks og -eftirlits gerðist almennt miklu seinna utan Bandaríkjanna en innan þeirra. Á síðari hluta 20. aldarinnar fór þó að komast hreyfing þar á. Sá árangur sem Bandaríkin höfðu náð á efnahagssviðinu og þau lífskjör sem honum fylgdu hvatti aðra til dáða. Stundum beittu Bandaríkin sér mjög fyrir því að önnur ríki tækju upp sambærilega löggjöf og þeir höfðu.
Skýrasta dæmið er frá Japan. Fyrir síðari heimsstyrjöldina höfðu Japanir enga samkeppnislöggjöf. Eftir ósigur Japana í stríðinu tóku sigurvegararnir, Bandaríkjamenn, það sérstaka skref að skipa fyrir um að skipta skyldi upp sautján risastórum samsteypum, Zaibatsu, sem höfðu að miklu leyti stýrt japönsku efnahagslífi fram að því. Jafnframt urðu Japanir að taka upp samkeppnislöggjöf sem var um margt svipuð þeirri bandarísku. Japönsk samkeppnislöggjöf nútímans byggir í grunninn á þeirri sem þannig var innleidd í stríðslok. Hún lagði grunninn að endurreisn japanska efnahagslífsins eftir stríð og fádæma hagvexti í hartnær hálfa öld.
Nokkuð svipuð atburðarás varð í Vestur-Þýskalandi eftir stríð, þ.e. þeim hluta Þýskalands sem var hernuminn af Bandaríkjamönnum, Bretum og Frökkum. Þar var tekin upp samkeppnislöggjöf árið 1947 sem m.a. var ætlað að brjóta upp fyrirtækjasamsteypur sem höfðu leikið stórt hlutverk í þýsku efnahags- og jafnvel stjórnmálalífi í aðdraganda stríðsins. Þegar Vestur-Þjóðverjar fengu svo aftur stjórn á eigin málum í stað hernámsveldanna var þess krafist að þeir myndu sjálfir þróa og lögfesta samkeppnisregluverk í anda þess bandaríska. Það gekk eftir og lagði, líkt og í Japan, grunninn að endurreisn eftir stríð og síðan fádæma hagvexti sem gerði Þýskaland að mesta efnahagsstórveldi Evrópu.
Lýðræðinu ógnað
Rökin fyrir styrkri samkeppnislöggjöf í Bandaríkjunum í kringum aldamótin 1900 byggðu ekki einungis á áhyggjum af skilvirkni markaða heldur einnig því að lýðræðinu gæti staðið ógn af afar stórum fyrirtækjum og auðkýfingum. Það skýrir líka að nokkru leyti hvers vegna Bandaríkjamenn tóku þessi um margt sérkennilegu skref í sigruðu löndunum eftir síðari heimsstyrjöldina. Það var talið nauðsynlegt til að tryggja friðinn að tryggja lýðræði í þessum löndum og að það væri vart hægt nema að taka á ægivaldi stórfyrirtækjanna.
Tim Wu, sem er lagaprófessor við Columbia háskóla í Bandaríkjunum, hefur skrifað mikið um tengsl lýðræðis, stórfyrirtækja og samkeppniseftirlits og er líklega helsti sérfræðingur heims um þessi mál nú. Hann hefur fært skýr rök fyrir því að yfirburðastaða fyrirtækja eins og Google, Facebook og Apple nú sé ekki einungis skaðleg fyrir efnahagslífið heldur geti ógnað lýðræðinu, með svipuðum hætti og stórfyrirtæki í Japan eða Þýskalandi fyrir stríð eða í Bandaríkjunum í árdaga samkeppniseftirlits.
Í öðrum löndum Vestur-Evrópu varð þróunin mjög mishröð og engin sérstök samhæfing var í fyrstu á milli landa. Það breyttist smám saman með nánara samstarfi Vestur-Evrópuríkja sem hófst með kola- og stálbandalaginu árið 1952. Það tók þó langan tíma fyrir löndin að koma sér upp samræmdu regluverki og eftirliti með samkeppni. Langstærsta skrefið var ekki tekið fyrr en í upphafi tíunda áratugarins og sérstaklega með sameiginlegum markaði innan þess sem var þá orðið Evrópusambandið árið 1993. Sameiginlegum markaði fylgdi samræmt regluverk. Íslendingar flutu með því að hið samræmda regluverk ESB náði til alls EES svæðisins sem varð að veruleika í ársbyrjun 1994 og við vorum aðilar að EES. Íslendingar fengu því loksins nútíma samkeppnislöggjöf árið 1993. Verðlagsstofnun var lögð niður og í hennar stað kom Samkeppnisstofnun, sem síðar varð Samkeppniseftirlitið. Breytingin 1993 var hluti af undirbúningi aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu.
Samkeppnisregluverkið sem tekið var upp með samræmdum hætti innan EES fyrir tæpum þrjátíu árum byggði í grundvallaratriðum á því sem hafði verið þróað og prófað í Bandaríkjunum. Það tók á sömu vandamálum og með svipuðum aðferðum og viðmiðum og Bandaríkjamenn höfðu þróað í tímans rás. Þá voru jafnframt allir tollar og viðskiptahindranir afnumdar innan ESB, meira en tveimur öldum eftir að Bandaríkjamenn höfðu lagt bann við slíkum hindrunum í viðskiptum milli fylkja í stjórnarskrá sinni. Með stækkun ESB til austurs hefur svo sambærileg löggjöf verið tekin upp í sífellt fleiri Evrópulöndum.
Bandaríkin gefa frá sér forskotið
Eins og þessi stutta (og mjög einfaldaða) saga sýnir hafa Evrópuríki sögulega verið langt á eftir Bandaríkjunum í beitingu og þróun nútíma samkeppnisreglna eða voru það a.m.k. þangað til undir lok 20. aldar. Það hefur gefið Bandaríkjum forskot í efnahagsmálum og var eitt af því sem skýrði almennt betri lífskjör vestanhafs en í Vestur-Evrópu upp úr miðri öldinni.
Þróunin allra síðustu ár, e.t.v. u.þ.b. frá aldamótum þótt skilin séu ekki skörp, hefur hins vegar verið talsvert önnur. Bandaríkin hafa dregist aftur úr í samkeppnismálum en ESB (og raunar EES löndin öll) hafa hins vegar haldið áfram á þeirri braut sem Bandaríkin höfðu mótað.
Þannig hafa samkeppnisyfirvöld í Bandaríkjunum sáralítið beitt sér gegn samrunum og hugsanlegri misnotkun stórfyrirtækja á markaðsráðandi stöðu nýliðna áratugi. Síðasta umfangsmikla tilraunin til þess var fyrrnefndur málarekstur vegna Microsoft. Bandaríska dómsmálaráðuneytið hefur einungis rekið eitt mál vegna misnotkunar á markaðsráðandi stöðu á þessari öld.
Á sama tíma hefur framkvæmdastjórn ESB beitt sér af töluverðum þunga í samkeppnismálum og í mörgum tilfellum þvingað fram breytingar sem auka samkeppni, þrátt fyrir mjög harða andstöðu ýmissra stórfyrirtækja. Framkvæmdastjórnin hefur m.a.s. stöðvað samruna bandarískra stórfyrirtækja þrátt fyrir samþykki eftirlitsaðila í heimalandi fyrirtækjanna. Er fyrirhugaður samruni Honeywell og General Electric sláandi dæmi um það. Samkeppnisyfirvöld í Evrópu hafa líka haft miklu meiri áhyggjur af yfirburðastöðu fyrirtækja eins og Facebook, Amazon og Google, en yfirvöld í heimalandi þessara fyrirtækja, Bandaríkjunum. Það á bæði við um einstök ESB lönd, sérstaklega Þýskaland, og framkvæmdastjórnina í Brussel.
Sérstaklega athyglisvert er að það eru evrópsk samkeppnisyfirvöld sem reyna að setja bandarískum stórfyrirtækjum sem náð hafa yfirburðastöðu skorður en ekki bandarísk. Skýringin getur að hluta legið í því að bandarísk stórfyrirtæki hafa greiðari aðgang að stjórnmálamönnum heimafyrir en í Evrópu og tekst því að kæfa sambærilegar hugmyndir vestanhafs í fæðingu. Þetta á ekki bara við um netrisana. Það voru líka flugmálayfirvöld utan Bandaríkjanna en ekki þau bandarísku, FAA, sem þvinguðu fram kyrrsetningu Boeing 737Max flugvéla. FAA bar líka ábyrgð á því að hleypa flugvélunum í loftið á sínum tíma.
Slík áhrif vegna stuðnings heima fyrir geta vitaskuld virkað í báðar áttir. Það var ekki tilviljun að það voru yfirvöld í Bandaríkjunum (EPA) en ekki Þýskalandi sem stöðvuðu svindl þýskra bílaframleiðenda með Volkswagen í fararbroddi við útblástursmælingar frá díselbílum. Fyrirtæki eins og Volkswagen og Boeing og fyrrnefndir netrisar verja stórfé í að reyna að tryggja sér stuðning og velvild eftirlitsaðila í heimalöndum sínum. Þeir eiga erfiðara með það erlendis en reyna þó vitaskuld ýmislegt þar líka.
Framkvæmdastjórn ESB tekur frumkvæðið
Ýmsir fræðimenn hafa borið saman afgreiðslu á samrunabeiðnum annars vegar innan ESB og hins vegar í Bandaríkjunum. Þess sjást skýr merki að ESB hefur verið með harðari afstöðu undanfarin ár. Þá hefur ESB einnig tekið af meiri þunga á samráðsmálum. Jafnframt hefur ESB verið með harða stefnu til að taka á ríkisstyrkjum sem skekkja samkeppni, mun harðari en Bandaríkin. Sú stefnumótun nær einnig til Íslands, vegna EES samningsins, og er hér framfylgt af EFTA Surveillance Authority (ESA) og Samkeppniseftirlitinu.
Enn meiru skiptir þó líklega að með ákvörðunum um þvingaða opnun ýmissa markaða hefur framkvæmdastjórn ESB ýtt harkalega við fyrirtækjum og tryggt neytendum kosti samkeppni. Við höfum áður minnst á símþjónustu, þar var ekki bara opnað á samkeppni innan einstakra landa heldur milli landa, m.a. með höftum á reikigjöld. Dæmin eru miklu fleiri. Þannig má nefna flugsamgöngur og raforkumarkaðinn, eins og Íslendingar þekkja eftir stórfurðulega og óhemjulangdregna umræðu um orkupakka.
Auk þess sem gert hefur verið fyrir tilstuðlan framkvæmdastjórnar ESB hafa samkeppnisyfirvöld í einstökum löndum einnig beitt sér. Þannig er t.d. athyglisvert að í Bretlandi hafa þau ítrekað nýtt sér heimild til að breyta skipan mála á mörkuðum sem virka illa, þótt ekki sé um bein samkeppnislagabrot að ræða. Þannig skipuðu bresk samkeppnisyfirvöld fyrir um að fyrirtæki sem hafði nánast einokunaraðstöðu vegna eignarhalds á flugvöllum yrði að selja frá sér flugvelli til að samkeppni væri möguleg í þeim geira. Það gekk eftir og hafði veruleg áhrif. Í Bretlandi var jafnframt skorið á eignarhald bjórframleiðanda á börum. Það hafði komið í veg fyrir að viðkomandi barir byðu upp á bjór frá mörgum framleiðendum.
GDPR og PSD2
ESB hefur einnig tekið forystu á heimsvísu í reglusetningu vegna persónuverndar og tengdra þátta, eins og varðveislu og eignarhalds á gögnum, m.a. með svokölluðu GDPR regluverki (General Data Protection Regulation). Sú afstaða ESB að einstaklingar eigi gögn um sig og geti krafist þess að fá aðgang að þeim og að upplýsa eigi um slíka söfnun og fá fyrir henni samþykki er gríðarleg réttarbót. Þetta náðist í gegn á vettvangi ESB, þrátt fyrir töluverða andstöðu ýmissra stórfyrirtækja. Innan Bandaríkjanna er slík vinna frumstæðari og skammt á veg komin og vernd einstaklinga miklu veikari.
Af sama meiði er önnur tilskipun ESB um greiðslumiðlun og tengda hluti, kölluð PSD2. Hún byggir m.a. á fyrrnefndu grundvallarsjónarmiði að einstaklingar eigi upplýsingar um sjálfa sig, þótt þau séu í vörslu fyrirtækja, og geti stjórnað því hverjir fá aðgang að þeim. Á grunni þessa verður hægt að opna fyrir margs konar samkeppni, m.a. í greiðslumiðlun. Það verður líka hægt að smíða margs konar fjártæknilausnir sem byggja á gögnum sem ella væru óaðgengileg öðrum en þeim sem safnaði þeim.
Efnahagslegar afleiðingar þessa sívaxandi munar á samkeppnisregluverki vestanhafs og austan eru verulegar. Sá hagfræðingur sem hefur mest rannsakað þær er Frakki, Thomas Philippon, en hann er prófessor við New York University. Hefur hann m.a. skrifað um þetta bók sem hefur vakið töluverða athygli, The Great Reversal: How America Gave Up on Free Markets sem út kom í fyrra. Í bókinni bæði rekur hann þessa sögu og birtir ýmiss konar talnaefni og leitar svo skýringa.
Niðurstöður Philippon eru sláandi og raunar svipaðar og nágranni hans Wu í Columbia, sem áður var minnst á, hefur komist að. Philippon rekur m.a. hvernig samþjöppun og almennt minni samkeppni fyrirtækja í Bandaríkjunum hefur ýtt upp álagningu í mörgum geirum. Það hefur komið hluthöfum vel, arðgreiðslur og endurkaup hlutabréfa hafa aukist og hlutabréfaverð hækkað. Áhrifin á kaupmátt almennings eru hins vegar þveröfug, hann hefur orðið minni en ella fyrir vikið. Fram að síðustu aldamótum var álagning (eða framlegð, gross profit margin) bandarískra fyrirtækja að jafnaði lægri en evrópskra. Það endurspeglaði harðari samkeppni vestanhafs. Síðan hefur álagningin hækkað verulega í Bandaríkjunum en farið heldur lækkandi í Evrópu.
Philippon tekur nokkrar atvinnugreinar sérstaklega til skoðunar og rekur m.a. hvernig kostnaður við flug og símþjónustu hefur smám saman orðið hærri í Bandaríkjunum en Evrópu, þvert á það sem var sögulega raunin. ESB hefur einmitt lagt þunga áherslu á samkeppni í þessum geirum og beitt reglusetningarvaldi sínu og eftirlitsstofnunum til að ýta undir hana. Í Bandaríkjunum hafa fyrirtæki sem starfa í þessum geirum barist á hæl og hnakka gegn slíkum breytingum og að mestu haft betur. Mestur er munurinn þó í heilbrigðisþjónustu. Hún er miklu dýrari í Bandaríkjunum en Evrópu og nær einungis til hluta þjóðarinnar. Tilraunir til að breyta þeirri bandarísku hafa undantekningalítið strandað á hatrammri andstöðu sérhagsmunaafla. Hið sundraða og dýra heilbrigðiskerfi Bandaríkjanna á nú sinn þátt í því hve illa gengur þar að eiga við veirufaraldurinn sem veldur Covid-19.
Tjónið lendir á almenningi
Ein afleiðing þessa er að skipting landsframleiðslu eða þjóðarkökunnar hefur breyst, hlutur launþega hefur lækkað markvert í Bandaríkjunum. Þannig hefur hlutdeild launþega í vergri landsframleiðslu lækkað um tæp 6 prósentustig frá aldamótum þar en staðið nokkurn veginn í stað innan ESB. Það er gríðarleg breyting á því hvernig þjóðarkökunni er skipt.
Vöxtur landsframleiðslu á mann var hins vegar svipaður vestanhafs og austan, a.m.k. þangað til núverandi samdráttarskeið hófst, þegar Bandaríkin í heild eru borin saman við ESB löndin í heild. Þróunin í einstökum ESB ríkjum hefur hins vegar verið nokkuð misjöfn, t.d. enginn hagvöxtur á Ítalíu en mun meiri hagvöxtur en í Bandaríkjunum í nokkrum ESB löndum, sérstaklega í Austur-Evrópu. Innan Bandaríkjanna hefur svo á sama hátt verið munur á þróun eftir fylkjum. Lækkandi hlutdeild launþega í landsframleiðslu í Bandaríkjunum þýðir vitaskuld að þeir njóta ekki hagvaxtarins með sama hætti og launþegar í ESB að jafnaði.
Philippon færir jafnframt sterk rök fyrir því að hagvöxtur í Bandaríkjunum hafi verið mun minni undanfarna áratugi en hann hefði orðið ella vegna slakara eftirlits með samkeppni. M.a. hafi fyrir vikið dregið úr fjárfestingum vestanhafs enda minni hvati til þeirra þegar samkeppni er afslöppuð. Hagtölur sýna að bandarísk fyrirtæki nota nýta nú mun lægra hlutfall hagnaðar til fjárfestinga en þau gerðu að jafnaði á 20. öld. Hlutfallið var helmingi lægra á árunum 2002 til 2015 en það var næstu fjörutíu ár á undan.
Þegar Philippon leggur saman áhrif minni samkeppni á annars vegar hagvöxt og hins vegar minnkandi hlutdeild launþega í þjóðarkökunni í Bandaríkjunum fær hann út að ráðstöfunartekjur launþega þar í landi séu nú um 1.500 milljörðum Bandaríkjadala lægri á hverju ári en ella. Það er sem sé tap þeirra vegna þess að bandarískir stjórnmálamenn hafa sveigt af þeirri stefnu sem fyrri kynslóðir mótuðu um harða löggjöf og eftirlit með samkeppni. Það munar um minna, þetta gerir meira en 4 þúsund Bandaríkjadali á mann á ári eða ríflega hálfa milljón íslenskra króna.
Stjórnmálakerfið er grunnvandinn
Hver er þá skýringin á því að Bandaríkin hafa sveigt af þeirri braut í samkeppnismálum sem þau höfðu áður mótað en ESB tekið við keflinu á alþjóðasviðinu? Philippon, Wu og fleiri hafa glímt við þá spurningu. Svarið virðist fyrst og fremst liggja í mun á stjórnmálakerfum, hvernig flokkar og frambjóðendur eru fjármagnaðir og hver aðgangur fjársterkra þrýstihópa og sérhagsmunaaðila er að ráðamönnum fyrir vikið.
Vitaskuld reyna þrýstihópar og sérhagsmunaöfl að hafa áhrif á stjórnmálamenn bæði vestanhafs og austan en tölfræðin sýnir að þeir ná betri árangri fyrir vestan. Það hefur ekki bara orðið til þess að sveigja áherslur í samkeppnismálum frá almannahagsmunum, áhrifanna gætir miklu víðar. Fáránlega dýrt og óskilvirkt heilbrigðiskerfi í Bandaríkjunum er ein afleiðingin. Minni og jafnvel minnkandi áhersla á umhverfisvernd vestanhafs er önnur afleiðing. Þar berjast fyrirtæki og samtök þeirra í olíuiðnaði, kolaiðnaði o.fl. með gríðarlegum fjáraustri gegn svipuðu mengunarregluverki og beitt er í Evrópu og hafa að mestu orðið ofan á.
Hvað svo sem mönnum finnst um núverandi Bandaríkjaforseta, Donald Trump, þá er vandinn miklu djúpstæðari og eldri en svo að hann eða kosning hans ein skýri þróunina. Hún hefur orðið á lengri tíma og raunar bæði á valdatíma Repúblikana og Demókrata. Þótt einhver áherslumunur sé á milli flokkanna – og raunar líka innan hvors flokks – hvað það varðar hvernig beita á ríkisvaldinu í þágu almannahagsmuna, m.a. samkeppnisregluverki, þá er munurinn þó oft furðulítill. Langflestir bandarískir þingmenn eða forsetaframbjóðendur sækja fjárstuðning leynt eða ljóst til stórfyrirtækja og samtaka og sá stuðningur hefur áhrif. Dæmigerður þingmaður í fulltrúadeildinni ver örugglega mun meiri tíma í að afla fjár vegna næsta prófkjörs eða kosninga en hann getur varið í þingstörfin.
Peningar skipta auðvitað líka verulegu máli í stjórnmálum í Evrópu en þrátt fyrir það verða almannahagsmunir oftar ofan á. Á því eru væntanlega ýmsar skýringar, m.a. að í Evrópu hefur víða verið reynt að setja fjáraustrinum og hagsmunagæslunni einhver mörk. Einnig virðist vera erfiðara fyrir sérhagsmunaöfl að berjast gegn breytingum í almannaþágu sem keyrðar eru í gegn með fjölþjóðlegu samstarfi, líkt og er reglan innan ESB, en breytingum sem er barist fyrir innan eins lands. Þetta þekkja Íslendingar vel. Með EES samstarfinu tókst að koma á margvíslegum breytingum hér innanlands sem ekki höfðu fengist í gegn á vettvangi innlendra stjórnmála. Stærsta einstaka dæmið um það er líklega afnám gjaldeyrishafta í áföngum í upphafi tíunda áratugarins.
Svæðalokun hverfur
Fleira breyttist strax með EES samningnum, t.d. þurftu Íslendingar ekki lengur að skipta við aragrúa einkaumboða þegar vörur voru fluttar til landsins. Það er dæmi um breytingu sem varð vart komið á nema með fjölþjóðlegu samstarfi. Annað nýlegt dæmi um það eru reglur sem banna svokallaða svæðalokun (geoblocking) í viðskiptum innan EES. Þær voru samþykktar af ESB árið 2018. Rökin voru einföld, hinn sameiginlegi innri markaður virkar ekki vel ef fyrirtæki skipta honum upp eftir svæðum og annað hvort neita að eiga í viðskiptum nema á hluta markaðarins eða setja upp mishátt verð eftir svæðum.
Innleiðingu þessara reglna er ekki lokið en þegar það hefur verið gert ættu íslenskir neytendur líklega að njóta meiri ábata en flestir aðrir. Íslendingar fá þá loksins fullan aðgang að vefverslun alls staðar innan EES og á sömu kjörum og aðrir. Eini munurinn á verði ætti að liggja í mismunandi flutningskostnaði og virðisaukaskatti nema í örfáum vöruflokkum sem sæta tollum eða vörugjöldum (og auðvitað landbúnaðarvörum en EES samningurinn nær því miður ekki til þeirra). Skýringin á því að ábati Íslendinga ætti að verða meiri en flestra annarra er vitaskuld tiltölulega hátt verðlag hér innanlands, sem Íslendingar munu geta komist framhjá að einhverju marki með viðskiptum við erlendar vefverslanir. Reglurnar sem banna svæðalokun ná ekki bara til vara heldur einnig þjónustu. Það verður spennandi að fylgjast með áhrifum þessara breytinga hérlendis.
Vitaskuld eru mönnum þó mislagðar hendur hvort heldur er í fjölþjóðlegu samstarfi um regluverk eða við samningu slíks fyrir eitt land. Sumt reynist illa, það liggur í hlutarins eðli. Helsta leiðin til að minnka líkur á því er að hafa ferlið við setningu og undirbúning regluverks og síðan framfylgd þess eins opið og gagnsætt og hægt er. Það dregur líka úr líkunum á því að sérhagsmunaöfl geti haft mjög slæm áhrif á regluverkið og eftirlit með þeim. Hættan á því er nær alltaf fyrir hendi. Það er vel þekkt að ríkir hagsmunir einstakra aðila, t.d. stórfyrirtækja, verða oft ofan á, þótt hinir dreifðu hagsmunir almennings af annarri niðurstöðu væru miklu meiri. Skýringin er að sá sem hefur ríka hagsmuni berst líklega fyrir þeim af hörku á meðan hópur einstaklinga gerir það miklu síður ef málið skiptir litlu fyrir hvern og einn.
Reglurán
Regluverk eða eftirlit sem er sniðið eða sveigt að þröngum sérhagsmunum er alþjóðlegt vandamál. Á ensku er talað um regulatory capture. Hér með er lýst eftir lipri þýðingu en t.d. mætti tala um regluverkshertöku eða regluveldisyfirtöku á íslensku, jafnvel reglurán. Í Bandaríkjunum er slík hertaka meira vandamál en í Evrópu, að því er virðist m.a. vegna þess hvernig stjórnmálabarátta þar er fjármögnuð. Vandinn er þó líka mikill í Evrópu. Díselhneykslið sem áður var rætt er gott dæmi um það. Ísland er auðvitað ekki undanskilið þessari hættu, því fer fjarri. Sameiginlegt regluverk ESB virðist þó síður í hættu en regluverk sem Bandaríkin eða einstök Evrópulönd setja. Jafnframt skiptir máli að hið sameiginlega regluverk ESB – sem nær einnig að mestu til EES – setur regluverki einstakra landa skorður.
Ágætt dæmi um það er samkeppnislöggjöfin. Hvert EES land er með sína eigin samkeppnislöggjöf og hefur nokkuð svigrúm til þess að útfæra hana á mismunandi hátt. Hún verður þó alltaf að samræmast nógu vel tilskipunum og öðru regluverki ESB til að hægt sé að líta svo á að sambærilegar reglur gildi á öllu svæðinu. Í þessu felst töluverð vernd, m.a. fyrir Íslendinga. Íslensk stjórnvöld geta ekki að eigin vild látið undan þrýstingi sérhagsmuna og veikt samkeppnisregluverk og -eftirlit hérlendis. Það væri brot á EES samningnum.
Ísland á rangri leið
Á þetta reyndi nýlega þegar kynnt var frumvarp til veikingar á íslensku samkeppnislöggjöfinni nýliðinn vetur. Í fyrstu útgáfu frumvarpsins átti m.a. að afnema heimild Samkeppniseftirlitsins til að bera niðurstöður áfrýjunarnefndar samkeppnismála undir dómstóla. Það hefði verulega veikt möguleika þessarar eftirlitsstofnunar til að verja og ýta undir samkeppni hérlendis. Þegar í ljós kom að svo stórt skref afturábak í samkeppnismálum samrýmdist ekki EES samningnum var dregið í land með þessa breytingu. Í staðinn er lögð til breyting sem felur í sér að valkvætt verði hvort mál er kært til áfrýjunarnefndar eða dómstóla. Það er mikilvægt að skoðað sé ítarlega hvaða áhrif slík breyting hefur.
Það verður áhugavert að fylgjast með afdrifum frumvarpsins á Alþingi. Í raun má líta á það sem prófstein á íslenska stjórnmálakerfið. Verður látið undan háværum kröfum stórfyrirtækja og samtaka þeirra um að veikja íslenskt samkeppniseftirlit eða fær almenningur að njóta þeirrar verndar sem hann hefur notið til þessa? Mun Alþingi taka það óheillaskref að færa okkur nær Bandaríkjum nútímans í samkeppniseftirliti á kostnað almennings?
Vitaskuld er afar sérstakt að halda þessu óheillaskrefi til streitu við núverandi aðstæður, í miðjum veirufaraldri og snarpasta samdrætti sem íslenskt efnahagslíf hefur orðið fyrir á síðari tímum. Veruleg hætta er á að slíkt áfall leiði til samþjöppunar í efnahagslífinu, þegar illa stödd fyrirtæki hætta rekstri og stöndugri fyrirtæki taka yfir markaðshlutdeild þeirra. Jafnframt er hætt við að erfitt verði að vinda ofan af ýmiss konar samstarfi og samráði fyrirtækja sem ýmist er heimilað sem tímabundin lausn eða hafið í trássi við lög af fyrirtækjum í þröngri stöðu. Þessi staða kallar ef eitthvað er á enn öflugra samkeppniseftirlit en alla jafna og afar brýnt er að hægt sé að fyrirbyggja eða a.m.k. vinda ofan af eftir á samkeppnislegum vandamálum sem kunna að myndast.
Sækjum frekar fram
Það væri því miklu heilladrýgra að styrkja íslenskt samkeppniseftirlit og óskiljanlegt að vilja stefna Íslandi í þveröfuga átt. Það er líklega hvergi meiri þörf fyrir öflugt eftirlit með samkeppni en á okkar litla landi þar sem fákeppni er á nánast öllum mörkuðum og verðlag hátt.
Auk þess að styrkja eftirlitsstofnunina væri mikið framfaraskref að auðvelda brotaþolum að sækja bætur vegna samkeppnislagabrota. Jafnvel mætti hugsa sér að gera slíkar bætur hærri en tjónið að bandarískri fyrirmynd. Í bandarískum rétti tíðkast að dæma bætur sem eru þrefalt tjón vegna tiltekinna brota, m.a. vegna brota á fyrrnefndum Clayton samkeppnislögum. Slíkar bætur gætu haft verulegan fælingarmátt. Miðað við núgildandi löggjöf er hætt við að brot á samkeppnislögum hreinlegi borgi sig fjárhagslega, því að sektarheimildir Samkeppniseftirlitsins eru mjög takmarkaðar og erfitt hefur reynst fyrir brotaþola að sækja bætur. Það eru því ýmis sóknarfæri vilji löggjafinn bæta íslenska samkeppnislöggjöf.
Höfundur er dósent í viðskiptafræðideild Háskóla Íslands.
