Yrði vægi atkvæða jafnað myndi það staðfesta áhuga þjóðarinnar á mannréttindum og lýðræði. Það má gera með breytingu á almennum lögum, kosningalögunum, þannig að atkvæði vegi jafnt í næstu kosningum; það væri eðlilegt fyrsta skref, en stjórnarskrábreyting samhliða frekari þróun kosningalaganna yrði síðara skrefið og þá yrði mótað framtíðarskipulag kosningamála.
Misvægi atkvæða getur verið þjóðinni hættulegt vegna ólíkrar stjórnmálamenningar landsbyggðar annars vegar og höfuðborgar hins vegar og unnið gegn framþróun atvinnuhátta, nýsköpunar og uppkomu arðbærra nútímalegra atvinnuvega í takt við hraða framþróun á flestum sviðum.
Sjónarmið mannréttinda og lýðræðis
Á vegum Ráðstefnunnar um Öryggi og samvinnu í Evrópu voru á árinu 1990 samþykktar grunnreglur um mannréttindi og frelsi í aðildarríkjunum og m.a. skuldbundu ríkin sig til að halda lýðræðislegar kosningar samkvæmt tilgreindum reglum. Þessar reglur eru skráðar í Kaupmannahafnarskjalið. Skjalið var m.a. samið til að tryggja að nýfengið frelsi í ríkjum Austur-Evrópu bæri með sér þau réttindi og skyldur milli íbúa og yfirvalda sem gilda í lýðræðisríkjum. Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) sér nú um framkvæmd Kaupmannahafnarskjalsins. Á hennar vegum er eftirlit með kosningum í ríkjum Austur-Evrópu og yfirvöldum þeirra ríkja eru send tilmæli þegar eitthvað er athugavert við kosningarnar – sem alloft kemur fyrir.
Á síðari árum hefur stofnunin beint ljósi reglna Kaupmannahafnarskjalsins að kosningum í Vestur-Evrópu með eftirliti og fundið ýmislegt athugavert, enda grundvöllur margra kosningakerfa frá því fyrstu öldina eftir frönsku byltinguna og endurspeglar hann ekki alltaf nútíma hugmyndir um mannréttindi, jöfnuð og lýðræði – eða vandaða framkvæmd.
Á vef Alþingis eru þrjár skýrslur ÖSE: frá 2009, 2013 og 2017, en stofnunin skoðaði framkvæmd kosninga sem haldnar voru þessi ár. Í þeim fyrri eru gerðar athugasemdir um vægi atkvæða og sagt að misvægið brjóti í bága við ákvæði 5.10 í Kaupmannahafnarskjalinu þar sem segir að kosningakerfi verði að virða grundvallarmannréttindi og lagalegan heilleika. Þannig er í skýrslunum bent á að jafnræðisregla stjórnarskrár (65. gr.) er brotin með ójöfnu vægi atkvæða – og á það þá jafnframt við um yfirstæðar jafnræðisreglur í alþjóðlegum mannréttindasamningum og -yfirlýsingum sem Ísland er aðili að. Í síðustu skýrslunni eru fyrri tilmæli ítrekuð. Það skal tekið fram að íslensk stjórnvöld hafa brugðist við hluta af ábendingum ÖSE og eru að bregðast við öðrum.
Svar íslenskra stjórnvalda frá 2009 var að ekki sé um stjórnarskrárbrot að ræða af því að ójafnt vægi atkvæða er varið í stjórnarskrá (31. gr.) og er það ákvæði jafnhátt skipað jafnvægisreglunni og fellir hana að þessu leyti. Þetta svar er þó ekki fullnægjandi af því að með ákvæðinu um ójafnt vægi atkvæða eru tekin niður grundvallarmannréttindin um jöfnuð og þótt það standist íslenskan rétt, er ljóst að ákvæði 5.10 í Kaupmannahafnarskjalinu er engu að síður brotið, enda vísar það til yfirstæðra alþjóðlegra mannréttindaákvæða. Þessu breyta önnur sjónarmið í rauninni ekki heldur, s.s. að hefð er fyrir þessu hér á landi og að mismunandi ójafnvægi milli atkvæða og önnur brot á þessari reglu eru staðreynd í mörgum öðrum Vestur-Evrópuríkjum.
Lítið hefur borið á stjórnmálalegum sjónarmiðum sem hafna jafnvægi atkvæða, en þó settu Ágúst Þór Árnason og Grétar Þór Eyþórsson fram það sjónarmið 2013 að samhliða jöfnun þyrfti að „leiðrétta landfræðilegan aðstöðumun“. Miklu frekar beita andstæðingar breytinga ómögulegheitarökum.
Þá er ógerningur annað en nefna að þjóðaratkvæðagreiðsla var um vægi atkvæða haustið 2012 og voru 2/3 hlutar kjósenda hlynntir jöfnun atkvæðavægis og kjósendur á höfuðborgarsvæðinu í tæplega 80% tilfella. Um þessar kosningar er þrennt að segja: (i) Að þær voru sniðgengnar af um helmingi kjósenda, sem í fljótu bragði virðist veikja lögmæti þeirra, en gerir það ekki samkvæmt alþjóðlega viðurkenndum forsendum, því kjósendur sem sitja heima framselja atkvæði sitt einfaldlega til þeirra sem kjósa (þetta er ein af ástæðum þess að beint lýðræði leiðir oft til meirihlutavalds minnihlutans og er þar af leiðandi ekki æskilegt), (ii) að ekki er eðlilegt að kjósa um grundvallarmannréttindi eins og þau eru skilgreind í alþjóðlegum samningum, kjósendum á ekki að standa til boða að kjósa frá sér mannréttindi. Að því leyti er málið einkennilegt. (iii) Niðurstöður þessarar atkvæðagreiðslu hafa ekki komið til framkvæmda af pólitískum ástæðum – og er það virðingarleysi gagnvart lýðræðinu fáheyrt ef ekki einstakt í Vestur-Evrópu.
Það þarf ekki stjórnarskrárbreytingu
Jafna má vægi atkvæða án þess að til stjórnarskrárbreytinga komi og þarf málið því ekki endilega að ganga til formannahóps þingflokkanna sem nú vinnur að stjórnarskrárbreytingum. Jöfnun atkvæða næst fram með breytingu á kosningalögum nr. 24/2000, en tekið skal fram að 2/3 hluta atkvæða alþingismanna þarf til að breyta þeim lögum. Á þetta benti Þorkell Helgason í grein á árinu 2014 þar sem hann segir að tryggja megi fulla jöfnun milli kjördæma og þingflokka með breytingum á kosningalögunum, annað hvort með breytingu á kjördæmamörkum, sem hann ræðir ekki frekar - eða að kjördæmakjörnir þingmenn verði aðeins 6 eins og stjórnarskráin gerir ráð fyrir að sé lágmark frá hverju kjördæmi. Þeir yrðu þá að lágmarki 36. Jöfnunarþingsætum yrði fjölgað í allt að 27 til að þetta gæti orðið að veruleika. Þannig má ná fram jöfnuði með fjölgun jöfnunarsæta, en þess þarf hvort sem er, því þau eru ekki nógu mörg til að jafna milli stjórnmálaflokka nú. Þessi leið er auðfarin og gæti því vægi atkvæða verið jafnt næst þegar kosið verður til Alþingis. Vilji er allt sem þarf.
Eðlilegt væri að breyta kosningakerfunum í tveimur skrefum. Fyrst kosningalögunum til að ná fram jöfnun strax og síðan bæði stjórnarskrá og kosningalögunum til að móta kosningakerfin til framtíðar.
Fjöldi og hlutföll
Nú eru 28 landsbyggðarþingmenn og 35 frá höfuðborgarsvæðinu sem þýðir að frá landsbyggð eru þingmenn 27% fleiri en hlutfall kjósenda segir fyrir um og þingmenn höfuðborgarsvæðisins eru um 86% af þeim fjölda sem þeir ættu að vera. Miða má við að þrjú atkvæði þurfi frá höfuðborgarsvæðinu á móti tveimur frá landsbyggðinni. Það jafngildir því að 53 þúsund kosningabærra manna á höfuðborgarsvæðinu hafi ekki kosningarétt og skiptast þeir jafnt á alla stjórnmálaflokka. Þetta hlutfall miðast við NV, NA og SU kjördæmi annars vegar og hins vegar SV, RN og RS.
Hér er tafla yfir þingmannafjölda af landsbyggð og höfuðborgarsvæði. Bæði rauntölur og tölur í hlutfalli við kjósendafjölda. Taflan er tekin úr bókinni: Um Alþingi: Hver kennir kennaranum? bls. 202.
Hættulegt misvægi
Í bók minni „Um Alþingi: Hver kennir kennaranum?“ kemur fram, með úrvinnslu gagna frá gagnagrunnum Alþingis frá árunum 1991-2018, að þingmenn höfuðborgarsvæðisins og landsbyggðarinnar starfa verulega ólíkt á þingi. Hagsmunagæsla gömlu atvinnuveganna, landbúnaðar og sjávarútvegs, er í höndum landsbyggðarþingmanna. Þeir raða sér í atvinnuveganefndir, en sniðganga umhverfisnefndir. Í stjórnmálafræðinni er talað um „trustee“ eða umboðsmenn sem þá eru sjálfstæðir fulltrúar kjósenda og hins vegar „delegates“ eða fulltrúa ákveðinna aðila, hagsmuna eða kjördæma. Það er skemmtilegt að nefna að stjórnarskráin segir að þingmenn séu engu háðir nema sannfæringu sinni, þannig að hún segir að þeir eigi að vera umboðsmenn. Það er ekki gerð krafa um það í öllum ríkjum.
Í þessum mismun milli umboðsmanna og fulltrúa endurspeglast ólík nálgun þingmanna höfuðborgarsvæðisins og landsbyggðarinnar í þingstörfum og þá þannig að almannahagur er fremur til hliðsjónar hjá þingmönnum höfuðborgarsvæðisins (velferðarmál. umhverfismál, menntamál o.s.frv.) meðan hagsmunir kjördæmisins og atvinnuvega þess er efst á blaði hjá landsbyggðarþingmönnum – en staðbundnir hagsmunir geta vegið að þjóðarhag þótt þeir geri það kannski ekki oft. Þetta má greina af nefndasetum hópanna, þingmálum og -ræðum.
Þessi hagsmunabarátta sem blasir við þegar störf þingmanna eru skoðuð getur verið hættuleg út af fyrir sig og borið með sér að Alþingi sé ofurselt hagsmunum þessara atvinnugreina – en landsbyggðarþingmenn sem ekki berjast fyrir atvinnumálum síns kjördæmis ná ekki endurkjöri og virðast því í sjálfheldu eigin stjórnmálamenningar – og eftir því sem hlutur þessara atvinnugreina í efnahag þjóðfélagsins minnkar er hætt við því að þær hafi ruðningsáhrif hvað varðar opinbera athygli, reglusetningu og aðbúnað gagnvart öðrum atvinnugreinum og þá ekki síst nýjum atvinnugreinum og nýsköpun.
Athyglisvert er að í störfum sínum á þingi sýna þingmenn landsbyggðar ekki áhuga á náttúruvernd, samkvæmt því sem gögn Alþingis um nefndarsetur sýna, en þeir eru í ákveðnum skilningi verndarar stærsta hluta landsins. Enn er staðan sú á árinu 2020 að margar hugmyndir um uppbyggingu í landinu ganga gegn náttúruvernd – og má nefna fiskeldi í fjörðum sem dæmi, en það hefur reynst ótækt í Noregi.
Þá er ljóst af ýmsum gögnum, s.s. gögnum um stöðu kynjanna á Alþingi að nýjar hugmyndir berast seint eða ekki út á landsbyggðina, t.d. hugmyndir um kvenfrelsi, en staða þingkvenna frá landsbyggðinni hefur verið afleit og er enn. Konur hafa nýverið náð 30% markinu frá landsbyggðinni sem er þröskuldur fyrir áhrif þeirra og alls ekki hjá öllum stjórnmálaflokkum. Þá fá ný framboð lítinn hljómgrunn á landsbyggðinni. Þannig takast að sumu leyti á eldri stjórnmálamenning frá hálfu landsbyggðarinnar og nýjar hugmyndir, framþróun og alþjóðlegir straumar frá hálfu höfuðborgarsvæðisins. Þetta má því miður lesa úr gögnum Alþingis.
Margir hafa haft áhyggjur af þessum mótsögnum af því að framþróun hefur aldrei verið hraðari í sögu mannkynsins en nú og vex hún með veldisvexti. Þannig þarf íslenska þjóðfélagið að takast á við hraðfleygar breytingar í framtíðinni, ekki síst tæknibreytingar og líftæknibreytingar og nýsköpun á þeim sviðum gefur mest af sér á ýmsum mælikvörðum – þannig að misvægi atkvæða getur verið hættulegt. Við getum orðið á eftir ef framsýni er ekki næg á Alþingi.
Þá er það ósagt að framþróun atvinnuhátta og menningar er lífsspursmál fyrir framtíð landsbyggðarinnar og gæti stjórnmálamenningin unnið gegn henni.
Niðurlag
Að lokum skal það tekið fram að höfundur þessara orða er frá landsbyggðinni og ann henni og íbúum hennar. En margt bendir til þess að stjórnmálamenning landsbyggðarinnar þurfi gagngerrar endurnýjunar við og megi ekki hafa meira vægi í landsstjórninni en íbúafjöldi segir fyrir um. Í öllu falli er engum greiði gerður, hvar sem hann býr og hvað sem hann hefur fram að færa, að veita honum forréttindi í lýðræðinu.
Höfundur er stjórnsýslufræðingur.
