Grein mín Um Ala­skaarð­inn og Íslands­arf­inn, sem birt­ist í Kjarn­anum 25.05., hefur vakið miklar umræður og margar spurn­ing­ar, m.a. um það hvers vegna laga­á­kvæði um þjóð­ar­eign á auð­lind­inni og rétt eig­and­ans til gjald­töku fyrir nýt­ing­ar­rétt virð­ast vera hald­laus í fram­kvæmd. Fólk spyr sig í for­undran, hvernig það má vera að tíma­bundnar veiði­heim­ildir sem lögum sam­kvæmt mynda aldrei lögvar­inn eign­ar­rétt eru þrátt fyrir laga­á­kvæðin með­höndl­aðar sem einka­eign. Þær eru veð­settar fyrir lánum og ganga loks að erfð­um. En það eru fleiri spurn­ingar sem vakna af þessu til­efni. Til­gangur þess­arar greinar er að svara þeim eftir bestu getu:

1. Hvers vegna afla­marks­kerfi, sem í dag­legu tali kall­ast kvóta­kerfi?

Ástæðan fyrir því að það var tekið upp og fest í sessi, á árunum 1983, 1988 og 1990, er ein­föld. Fiski­fræð­ingar vör­uðu ítrekað við því að frjáls sókn stefndi helstu nytja­stofnum í hættu vegna ofveiði. Það yrði því að tak­marka sókn­ina. Nið­ur­staðan varð sú að ríkið yrði að taka að sér fisk­veiði­stjórn­ina. Í fram­kvæmd gefur ríkið út til­skip­anir um hámarks­afla fyrir hvern nytja­stofn með það að mark­miði að veið­arnar yrðu sjálf­bær­ar. Annað meg­in­mark­miðið var að auka arð­semi grein­ar­innar með því að sækja minni afla með færri skipum og minni til­kostn­aði. Þetta er hvorki meira né minna en bylt­ing í atvinnu­háttum þjóðar sem löngum hefur byggt afkomu sína á frjálsum og tak­marka­lausum veið­um. Afleið­ing­arnar hafa verið djúp­stæðar og langvar­andi, einkum í mörgum sjáv­ar­plássum á lands­byggð­inni, ekki síst á Vest­fjörð­u­m. 

2. En er fram­salið nauð­syn­legt?

Fram­salið þjónar öðru meg­in­mark­miði kerf­is­ins, nefni­lega að fækka skipum við að sækja tak­mark­aðan afla og draga þannig úr kostn­aði. Af því leiðir aukin hag­kvæmni og arð­semi. Með skiptum á veiði­heim­ildum geta útgerð­ar­menn aukið sér­hæfn­i.  Þannig hafa veiði­heim­ild­irn­ar, sem upp­haf­lega var úthlutað þeim sem á við­mið­un­ar­árum höfðu gert út, skipt um eig­end­ur. Fjöl­margir útgerð­ar­menn hafa verið keyptir út úr grein­inni. Smám saman hafa veiði­heim­ild­irnar safn­ast á æ færri hend­ur. Þetta er einn helsti galli óbreytts kerf­is, sem og að nýliðun í grein­inni er tor­veld.

3. En hvers vegna voru auð­linda­gjöld ekki lögð á strax með fram­sal­inu?

Ástæðan er sú að á þeim tíma hafði engin auð­lind­arenta mynd­ast sem and­lag veiði­leyfagjalds.  Sjáv­ar­út­veg­ur­inn var á þeim tíma sokk­inn í skuldir eftir langvar­andi fjár­fest­inga­fyll­erí fyrri ára.  Flot­inn var alltof stór. Það var sam­drátt­ar­skeið 1988 – 94, minnk­andi afli og versn­andi við­skipta­kjör. Flest útgerð­ar­fyr­ir­tæki voru rekin með tapi. Fram­salið var heim­ilað til að hraða hag­ræð­ingu í grein­inni þannig að hún stæði fram­vegis undir auð­linda­gjöld­um. Þetta tók nokkur ár. Næstu árin var lagt á sér­stakt „þró­un­ar­gjald“. Það rann í úreld­inga­sjóð fiski­skipa og átti sinn þátt í bættri afkomu útgerð­ar­inn­ar. Þegar leið nær ald­mót­unum 2000 fór uðlind­arentan vax­andi í skjóli tak­mark­aðrar sókn­ar.

4. Hver er árang­ur­inn?

Mark­miðið með kerf­inu var sem áður sagði tví­þætt: 1) Sjálf­bærar veiðar 2) aukin arð­semi. Árang­ur­inn telst vera við­un­andi. Það eru engir nytja­stofnar innan lög­sög­unnar taldir vera í útrým­ing­ar­hættu. Samt hefur ekki tek­ist að auka afrakstur helstu nytja­stofna til jafns við það sem mest var á lið­inni öld. Veið­arnar eru því sjálf­bærar þótt afrakst­ur­inn sé minni en þegar mest var áður fyrr. En arð­semi veið­anna er með því besta sem ger­ist á heims­vísu. Það er því sem næst ein­göngu því að þakka að rík­is­valdið hefur tak­markað sókn­ina. Í þeim skiln­ingi eru veiði­heim­ild­irnar einka­leyfi. Hand­hafar þeirra öðl­ast einka­rétt sem stendur ekki nein ógn af sam­keppni. Þannig mynd­ast nokkuð sem heitir „auð­lind­arenta“ sem er und­ir­staða auð­linda­gjalda. 

5. Hvað er auð­lind­ar­renta?

Auð­lind­arentan verður til í skjóli tak­mark­aðrar sókn­ar. Henni var áður eytt með tak­marka­lausri sókn og hömlu­lausri sam­keppni. Þegar útgerðin hefur greitt allan kostnað við veið­arnar (fjár­fest­ing­ar- og rekstr­ar­kostn­að, afborg­anir af lán­um, hlut sjó­manna, olíu og veiða­færa­kostn­að, skatta og gjöld) stendur eftir auð­lind­arenta, í skjóli tak­mark­aðrar sókn­ar. Það er þetta sem skýrir stór­bætta arð­semi veið­anna. Deilur s.l. ára­tugi um auð­lind­ar­gjöld snú­ast fyrst og fremst um ráð­stöfun auð­lind­arent­unn­ar. Til­heyrir hún eig­anda auð­lind­ar­inn­ar, sem hefur tak­markað sókn­ina, og þar með aukið arð­sem­ina? Eða til­heyrir hún útgerð­ar­mann­in­um, sem fékk sinn nýt­ing­ar­rétt í skjóli tak­mark­aðrar sókn­ar? 

Frá og með sein­ustu alda­mótum hefur auð­lind­ar­rentan numið tugum millj­arða króna á ári að með­al­tali. Álögð auð­linda­gjöld hafa hins vegar sjaldn­ast dugað fyrir kostn­aði rík­is­ins af þjón­ustu við sjáv­ar­út­veg­inn (hafn­ir, haf­rann­sókn­ir, land­helg­is­gæsla, fisk­veiði­stjórn­unin o.s.frv.). Á sama tíma hafa veiði­heim­ild­irnar safn­ast á æ færri hend­ur, uns nú er svo komið að fyr­ir­tækja­sam­steypur fimm fjöl­skyldna ráða yfir meira en helm­ingi allra veiði­heim­ilda. Þessar fjöl­skyldur hafa tekið auð­lind­ar­rent­una til sín í skjóli póli­tísks valds. 

6. Er auð­linda­gjald skattur á lands­byggð­ina?

Auð­linda­gjald er ekki skattur heldur sér­stakt nýt­ing­ar­gjald. Þetta skýrist best með ein­faldri sam­lík­ingu. Sá sem leigir hús­næði borgar leigu­gjald fyrir afnot­in. En hann hefur ekki þar með  keypt íbúð­ina, né heldur hefur hann rétt til að selja hana, veð­setja hana, leigja öðrum eða arf­leiða afkom­endur sína að henni. Leigu­gjald fyrir afnot af íbúð­inni myndar m.ö.o. ekki lögvar­inn eigna­rétt og er tíma­bund­ið.  Hús­eig­and­inn getur sagt leigj­and­anum upp.  Auð­linda­gjald er því með öðrum orðum ekki skattur og þ.a.l ekki skattur á lands­byggð­ina.  Þar sem auð­linda­gjöld renna í þjóð­ar­sjóð eins og t.d. í Alaska og Nor­egi, er þjóð­ar­sjóð­ur­inn sam­eign íbú­anna og kemur öllum að not­um, ekki síst lands­byggð­inni þegar honum er varið til upp­bygg­ingar inn­viða (sam­göng­ur, heil­brigð­is­kerfi, mennta­stofn­an­ir). 

7. Hvernig á að ákvarða auð­linda­gjöld?

Hvernig eru auð­linda­gjöld ákvörð­uð? Það eru einkum tvær aðferðir sem koma til greina: 1) að stjórn­mála­menn ákvarði auð­linda­gjöld frá ári til árs eða 2) að veiði­heim­ild­irnar verði boðnar upp þannig að útgerð­ar­menn sjálfir skil­greini hvað þeir eru reiðu­búnir til að borga fyrir einka­leyfi. Íslend­ingar hafa hingað til valið fyrri kost­inn. Það býður heim póli­tískri spill­ingu af verstu sort, eins og alþjóð­leg reynsla, sem og okkar eig­in, stað­fest­ir.  Miklum auði fylgja mikil völd og áhrif. Það er löngum ljóst að hand­hafar veiði­heim­ild­anna hafa gríð­ar­leg póli­tísk áhrif, í kjör­dæm­unum heima fyrir og á Alþing­i.  Þess vegna hafa auð­linda­gjöldin ein­ungis verið til mála­mynda hingað til. Alþingi hefur sýnt sig að vera ófært um að gæta almanna­hags­muna í þessu máli.

8. Upp­boðs­leiðin er mark­aðs­lausn: Hvers vegna ekki að beita henni?

Rökin fyrir því að hafna upp­boðs­leið­inni voru þau fyrst og fremst, að henni fylgir að öðru jöfnu mikil sam­þjöppun veiði­heim­ilda nema sér­stak­lega séu settar skorður við því. Reynslan sýnir að sam­þjöppun veiði­heim­ilda hefur orðið engu að síður í óbreyttu kerfi. Spurn­ingin snýst því um það, hvers konar reglur eigi að setja sem tak­marka sam­þjöppun veiði­heim­ilda. Setja verður strangar reglur um hámark veiði­heim­ilda í hlut hvers fyr­ir­tækis og fylgja þeim eftir með öfl­ugu eft­ir­liti. Það hefur brugð­ist alger­lega hér á landi. Við eigum að kynna okkur reynslu Fær­ey­ingja, sem hafa farið upp­boðs­leið­ina á und­an­förnum árum. Við getum einnig lært mikið af reynslu Norð­manna, sem sett hafa ítar­lega lög­gjöf um sam­fé­lags­lega ábyrgð fyr­ir­tækja í sjáv­ar­út­vegi. Til­gang­ur­inn er að tryggja að arð­ur­inn af fisk­veiðum skili sér til byggð­ar­laga á lands­byggð­inni þar sem sjáv­ar­út­veg­ur­inn er burða­rás atvinnu­lífs­ins. Eðli­legt væri að fela stofnun eins og Þjóð­hags­stofnun var að reikna upp­hæð auð­lind­arent­unnar á ári hverju þannig að við hættum þeim leiða ávana að ríf­ast um stað­reynd­ir. Það verður að telj­ast frá­leitt að byggja ákvörðun um auð­linda­gjöld á úreltum upp­lýs­ingum eins og hér tíðkast. 

9. Hvað er þjóð­ar­sjóð­ur?

Í grein minni Um Ala­ska­mód­elið kom fram að olíu­lind­irnar í Alaska eru lögum sam­kvæmt, sam­eign Ala­ska­búa og að tekjur fylk­is­ins af olíu­vinnsl­unni renna að stærstum hluta í þjóð­ar­sjóð en að hluta er þeim dreift til allra íbúa fylk­is­ins með reglu­bundnum bein­greiðsl­um. Þjóð­ar­sjóð­ur­inn er fjár­fest­ing­ar­sjóð­ur, sem skilar arði og vöxt­um. Þannig munu Ala­ska­búar njóta arðs af auð­lind­inni, jafn­vel eftir að hún er þrot­in. Svip­aða sögu er að segja af Norð­mönn­um. Tekjur norska rík­is­ins af olíu- og gasauð­lindum Nor­egs hafa nú bráðum í hálfa öld runnið í sér­stakan þjóð­ar­sjóð sem er stærsti fjár­fest­ing­ar­sjóður í heimi.   Síðan þarf að ná póli­tískri sátt um það, hvernig þessum miklu fjár­munum verði best varið með hags­muni allrar þjóð­ar­innar fyrir aug­um.

10. Er ríkið bóta­skylt ef úthlutun veiði­heim­ilda verður breytt?

Svarið við þess­ari spurn­ingu er klárt og kvitt: NEI. Ríkið er ekki bóta­skylt. Laga­text­inn, og vilji lög­gjafans þar með, er skýr. Í 1. grein laga (1990) um stjórn fisk­veiða seg­ir: „Út­hlutun veiði­heim­ilda sam­kvæmt lögum þessum mynda ekki eign­ar­rétt eða óaft­ur­kall­an­legt for­ræði ein­stakra aðila yfir veiði­heim­ild­um“. Skýr­ing á þýð­ingu þessa ákvæðis í nefnd­ar­á­liti hljóðar svo: „Lagt er til að bætt verði inn í 1. gr. til áherslu­aukn­ingar ákvæði þar sem ótví­rætt er tekið fram að úthlutun veiði­heim­ilda skv. lög­unum stofni ekki eign­ar­rétt né skerði for­ræði lög­gjafans til að ákveða síð­ar, án bóta­skyldu til ein­stakra útgerða, breyt­ingu á fyr­ir­komu­lagi við stjórn fisk­veiða. 

Margir ótt­ast að dóms­stólar kunni að líta svo á að útgerð­ar­menn hafi áunnið sér hefð­ar­rétt yfir veiði­heim­ild­un­um, í skjóli aðgerða­leysis Alþing­is. En dóms­stólar hafa tekið á þessu álita­efni. Í dómi Hæsta­réttar nr. 12/2000 segir m.a.: „Til þess verður og að líta að skv. 3. máls­lið 1. gr. lag­anna myndar úthlutun veiði­heim­ilda ekki eigna­rétt eða óaft­ur­kall­an­legt for­ræði ein­stakra manna yfir þeim, eins og áður seg­ir.“...“Í skjóli vald­heim­ilda sinna getur Alþingi kveðið nánar á um rétt­inn til fisk­veiða, bundið hann skil­yrðum eða inn­heimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert, vegna breyttrar sjón­ar­miða um ráð­stöfun þeirrar sam­eignar íslensku þjóð­ar­innar sem nytja­stofnar á Íslands­miðum eru.“

Þurfum við frekar vitn­anna við? 

11. Varist hræðslu­á­róður

Það eru gríð­ar­legir hags­munir í húfi. Þeir sem hafa orðið ofur­rík­ir, í skjóli póli­tísks valds, í óbreyttu kerfi mun skirr­ast einskis við að hræða almenn­ing frá öllum til­lögum um rót­tækar breyt­ing­ar. Til­raunir til að ná samn­ing­um, um inn­köllun lít­ils brots af veiði­heim­ildum á ári hverju (tæki allt að 40 ár!) hafa verið reynd­ar, án árang­urs. Hræðslu­á­róðri verður miskun­ar­laust beitt um að auð­linda­gjöld, sem taki mið af mark­aðs­að­stæð­um, séu skattur á lands­byggð­ina. Fyr­ir­tækin verði lögð í rúst, fjölda­at­vinnu­leysi taki við og fisk­mark­aðir erlendis verði í hættu. Allt þetta og fleira til við­bótar verður notað til að hræða fólk frá raun­hæfum aðgerð­um. Kannski eru að verða sein­ustu for­vöð til að taka á mál­inu af festu, áður en auð­ræðið leysir lýð­ræðið af hólmi. Þá verður of seint að spyrja „hverjir eiga Ísland?“ Svarið verður þá ekki lengur í okkar hönd­um. 

12. En hvað með stjórn­ar­skrána?

Fyrir liggur að yfir­gnæf­andi meiri­hluti þjóð­ar­innar vill að auð­lindir hennar verði lýstar ævar­andi sam­eign þjóð­ar­innar í nýrri stjórn­ar­skrá. Það á að tryggja með var­an­legum hætti að einka­að­il­ar, inn­lendir og erlend­ir, geti ekki sölsað þær undir sig. Í átta ár hefur þjóðin beðið eftir því að Alþingi tryggi að þjóð­ar­vilj­inn fái að ráða. Það hefur ekki tek­ist hingað til. Við verðum að vera sér­stak­lega á verði gagn­vart öllum til­raunum til mála­miðl­unar sem ekk­ert hald er í. Það er ófrá­víkj­an­leg krafa að gild­andi laga­á­kvæði um að veiði­heim­ildir séu tíma­bundnar og myndi hvorki lögvar­inn eigna­rétt né bóta­skyldu á rík­is­sjóð sé þeim breytt eða þær aft­ur­kall­an­leg­ar, standi óhögguð sem og að gjald­taka fyrir afnota­rétt­inn taki mið af mark­aðs­að­stæð­u­m. 

13. Og auð­lind­irnar eru fleiri – en eru þær okk­ar?

Íslend­ingar eru rík þjóð að nátt­úru­auð­lind­um.  Það á ekki bara við um helstu nytja­stofna innan fisk­veiði­lög­sög­unn­ar.  Það á við um orku­lind­irn­ar, í fall­vötnum og jarð­hita. Það á við um landið og vatn­ið, fyrir utan nátt­úruperlurn­ar, sem munu áfram laða að ferða­menn, þegar veiru­far­aldr­inum linn­ir.  En það skortir mikið á að Íslend­ingar hafi mótað sér fram­sýna auð­linda­stefnu. Krafan um að þjóðin fái notið arðs af fisk­veiði­auð­lind­inni er því bara hluti af stærra máli, af því að sama máli gegnir um aðrar auð­lindir okkar lík­a.  Þess sjást nú þegar merki að jafnt inn­lendir sem erlendir gróða­fíklar seilist eftir eigna­haldi á löndum og orku­lind­um, án þess að þjóðin hafi var­ann á og án þess að stjórn­völd bregð­ist við, svo sem vera bæri. Og það er stutt í það að vatnið - tært og ómengað – verði eft­ir­sóttasta auð­lind Íslands.  Nú þegar er svo komið í heim­inum að vatns­skortur herjar á íbúa margra stærstu borga heims­ins.  Framundan er miskun­ar­laust kapp­hlaup um að kom­ast yfir eign­ar­hald á og umráð yfir vatns­lind­um. Það er kom­inn tími til að Íslend­ingar vakni af dvala sínum og taki til þeirra ráða sem duga í tæka tíð til að tryggja eign­ar­hald sitt á auð­lindum þjóð­ar­inn­ar. 

...............................................................................

Í fyrri grein minni um Ala­skaarð­inn og Íslands­arf­inn lagði ég til að stjórn­ar­and­staðan tæki nú höndum saman um heild­stæða og fram­kvæm­an­lega aðgerð­ar­á­ætlun um nauð­syn­legar breyt­ingar á fisk­veiði­stjórn­un­inni, eins og hér hefur verið lýst, til að tryggja að þjóðin njóti fram­vegis arðs af auð­lind sinni. Þessa aðgerð­ar­á­ætlun ber að leggja fram í frum­varps­formi á Alþingi. Þar með væri lík­legt að næstu kosn­ingar yrðu í reynd þjóð­ar­at­kvæða­greiðsla um mál­ið. Fyrir liggur að yfir­gnæf­andi meiri­hluti þjóð­ar­innar styður mál­ið. Málið er brýnt og máls­stað­ur­inn göf­ug­ur. Vilji er allt sem þarf. 

Grein­ar­höf­undur er fyrr­ver­andi utan­rík­is­ráð­herra og höf­undur bók­ar­innar Tæpitungu­laust: Lífs­skoðun jafn­að­ar­manns (HB Av 2019) þar sem ítar­legar er fjallað um auð­linda­stefnu jafn­að­ar­manna.