Er hægt að skipa í æðstu embætti þannig að tryggt sé að sá hæfasti sé valinn og sátt ríki um niðurstöðuna í samfélaginu? Tilefni er til að spyrja þessarar spurningar vegna uppnáms sem gjarnan fylgja skipunum í slík embætti og staðhæfinga um að pólitísk tengsl, frændhygli og klíkuskapur ráði ferðinni frekar en verðleikar umsækjenda. Svar mitt við fyrri hluta spurningarinnar er já, ef tryggt er vandað verklag og byggt er á sérþekkingu og reynslu við mat á umsóknum. Seinni spurningin er erfiðari, en leiða má líkum að því að vandað, gegnsætt og opinbert ráðningaferli, sem almennt ríkir sátt um, hafi mikið að segja um trúverðugleika ákvarðana, hvort sem um er að ræða skipun dómara eða annarra embættismanna ríkisins.
Verklag hérlendis við skipanir dómara hefur verið í mótun sl. áratugi með hliðsjón af viðmiðunum sem búið er að festa í alþjóðlegar reglur og beinast að því að tryggja vandfundið jafnvægi milli ákvörðunarvalds ráðherra, sem hefur hið lýðræðislega umboð og sjálfstæðis dómsvaldsins. Hér á landi eins og víðast í Evrópu hafa verið notaðar dómnefndir til að stuðla að þessu jafnvægi. Þótt aðferðin sé langt frá því að vera gallalaus eru kostir hennar ótvíræðir.
Nýlegur dómur yfirdeildar Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) kallar ekki á umbyltingu á því verklagi sem nú er viðhaft en hann felur í sér nauðsyn þess að stjórnvöld skoði hvort og hvernig megi bæta núverandi fyrirkomulag. Við lestur dómsins verður ekki séð að hann feli í sér gagnrýni á hið formlega verklag sem skráð er í reglur heldur hvernig því var fylgt. Sérstaklega er bent á að rannsóknarreglu hafi ekki verið fylgt af hálfu ráðherra og fyrirkomulag við atkvæðagreiðslu á Alþingi hafi verið gallað. Í samhengi við dóm MDE hefur fyrrverandi dómsmálaráðherra bent á galla þeirrar aðferðar sem dómnefndin notaði við röðun umsækjenda.
Matsaðferðin
Skoðum fyrst þá aðferðafræði dómnefndar að meta hæfni með því að leggja saman útkomu á nokkrum hæfnisviðmiðum sem dómnefndin gaf nákvæmt hlutfallslegt vægi (dæmi: reynsla af dómstörfum 20%, lögmannsreynsla 20% o.s.frv.). Þótt styðjast megi við aðferðina til að öðlast yfirlit yfir bakgrunn umsækjenda og þá með því að nota einfaldan matskvarða (t.d. engin, lítil, mikil reynsla) getur hún ekki ráðið úrslitum. Til að unnt sé að leggja aðferðina til grundvallar ákvarðanatöku verður að sýna fram á réttmæti og áreiðanleika hennar og að skekkjumörk séu nær engin. Það er forsenda þess að unnt sé gera greinarmun á umsækjendum sem fá sambærilega hæfniseinkunn. Þessu til viðbótar þurfa ítarlegar upplýsingar að liggja fyrir um forsendur við val á hæfnisviðmiðum og vægi þeirra, t.d. hvers vegna reynsla af dómstörfum skuli hafa 20% vægi en ekki 30%. Þetta þarf að liggja fyrir áður en starf er auglýst. Gallar þessarar aðferðar koma fram í því að með minniháttar breytingum á hlutföllum einstakra hæfnisviðmiða getur röðun umsækjenda breyst umtalsvert.
Niðurstaða dómnefndar og aðkoma ráðherra
Miklu máli skiptir hvernig nefndin skilar áliti sínu til ráðherra og hvernig málsmeðferð ráðherra er háttað í kjölfarið. Nú er fyrirkomulagið þannig skv. lögum um dómstóla að dómnefnd lætur ráðherra í té umsögn þar sem fram kemur hvaða umsækjandi sé talinn hæfastur til að hljóta embættið, en nefndin getur einnig metið tvo eða fleiri umsækjendur jafna. Ráðherra getur farið fram hjá áliti dómnefndar um hæfasta umsækjandann með því að leggja fram tillögu á Alþingi um annan sem uppfyllir skilyrði og þarf þá samþykki Alþingis. Til samanburðar gerir dómnefnd í Danmörku tillögu um eitt dómaraefni í tiltekið embætti. Ráðherra getur hafnað tillögunni en þá verður hann að upplýsa laganefnd þingsins um þá ákvörðun. Þetta hefur enn ekki gerst. Í Noregi leggur nefndin fram þrjá í hæfnisröð. Ráðherra getur komið með breytingatillögu en þá er máli aftur vísað til nefndarinnar. Á öllum Norðurlöndum er nær óþekkt að ráðherra fari gegn tillögum nefndar.
Aðkoma Alþingis
Eins og áður segir getur ráðherra lagt tillögu sína um annan umsækjanda en þann sem dómnefnd telur hæfastan fyrir Alþingi. Þessi heimild virðist ekki skynsamleg. Ef ekki er krafist aukins meirihluta fer atkvæðagreiðsla eftir flokkslínum eins og gerðist í Landsréttarmálinu. Skiptir þá ekki máli hvort atkvæðareynslan fer fram um tillögu ráðherra í heild sinni eða greidd eru atkvæði um einstakan umsækjenda sem ráðherra hefur mælt með. Ekki fer vel að Alþingi hafi með höndum stjórnsýsluverkefni af þessu tagi.
Skýrara verklag og efling dómnefnda
Eins og segir í upphafi kallar dómur MDE ekki á róttækar breytingar á núverandi fyrirkomulagi við skipanir dómara heldur dregur hann fram nauðsyn skoðunar á núverandi verklagi, faglegum vinnubrögðum og fyrirsjáanleika. Við þá skoðun er gagnlegt að horfa til annarra Norðurlanda, sérstaklega Danmerkur og Noregs. Aðgengilegar reglur um fundarsköp ættu að liggja fyrir, t.d. hvernig fara skuli með ágreining innan nefndarinnar og sérálit. Nauðsynlegt er að setja viðmið um lágmarkshæfni nefndarmanna til að meta umsækjendur, að byggt sé á reynslu og þekkingu á aðferðum við mat á færni umsækjenda um opinber störf. Einnig má einfaldlega nota þá leið (ef það er ekki nú þegar gert) að nefndin hafi aðgang að sérþekkingu á sviði ráðningarmála t.d. innan Dómstólasýslunnar. Skýra mætti hvernig velja skuli „fulltrúi almennings“ í nefndinni. Sá/sú er nú skipaður af Alþingi. Skoða þyrfti hvort sá eigi ekki að hafa annan bakgrunn en lögfræðilegan eins og sett er skilyrði um í Noregi. Að lokum má nefna að vönduð starfsgreining dómarastarfsins gæti auðveldað dómnefnd störf sín en hugsanlegt er að slíka greiningu sé nú þegar að finna.
Höfundur er prófessor og sat í nefnd dómsmálaráðherra um endurskoðun reglna um skipan dómara 2009.
