Að gefnu tilefni: Hugleiðingar um skipanir dómara

Ómar H. Kristmundsson, prófessor á sviði opinberrar stjórnsýslu og stefnumörkunar, skrifar um hæfisnefndir sem meta umsækjendur um dómaraembætti.

Auglýsing

Er hægt að skipa í æðstu emb­ætti þannig að tryggt sé að sá hæf­asti sé val­inn og sátt ríki um nið­ur­stöð­una í sam­fé­lag­inu? Til­efni er til að spyrja þess­arar spurn­ingar vegna upp­náms sem gjarnan fylgja skip­unum í slík emb­ætti og stað­hæf­inga um að póli­tísk tengsl, frænd­hygli og klíku­skapur ráði ferð­inni frekar en verð­leikar umsækj­enda. Svar mitt við fyrri hluta spurn­ing­ar­innar er já, ef tryggt er vandað verk­lag og byggt er á sér­þekk­ingu og reynslu við mat á umsókn­um. Seinni spurn­ingin er erf­ið­ari, en leiða má líkum að því að vand­að, gegn­sætt og opin­bert ráðn­inga­ferli, sem almennt ríkir sátt um, hafi mikið að segja um trú­verð­ug­leika ákvarð­ana, hvort sem um er að ræða skipun dóm­ara eða ann­arra emb­ætt­is­manna rík­is­ins. 

Verk­lag hér­lendis við skip­anir dóm­ara hefur verið í mótun sl. ára­tugi með hlið­sjón af við­mið­unum sem búið er að festa í alþjóð­legar reglur og bein­ast að því að tryggja vand­fundið jafn­vægi milli ákvörð­un­ar­valds ráð­herra, sem hefur hið lýð­ræð­is­lega umboð og sjálf­stæðis dóms­valds­ins. Hér á landi eins og víð­ast í Evr­ópu hafa verið not­aðar dóm­nefndir til að stuðla að þessu jafn­vægi. Þótt aðferðin sé langt frá því að vera galla­laus eru kostir hennar ótví­ræð­ir. 

Nýlegur dómur yfir­deildar Mann­rétt­inda­dóm­stóls Evr­ópu (MDE) kallar ekki á umbylt­ingu á því verk­lagi sem nú er við­haft en hann felur í sér nauð­syn þess að stjórn­völd skoði hvort og hvernig megi bæta núver­andi fyr­ir­komu­lag. Við lestur dóms­ins verður ekki séð að hann feli í sér gagn­rýni á hið form­lega verk­lag sem skráð er í reglur heldur hvernig því var fylgt. Sér­stak­lega er bent á að rann­sókn­ar­reglu hafi ekki verið fylgt af hálfu ráð­herra og fyr­ir­komu­lag við atkvæða­greiðslu á Alþingi hafi verið gall­að. Í sam­hengi við dóm MDE hefur fyrr­ver­andi dóms­mála­ráð­herra bent á galla þeirrar aðferðar sem dóm­nefndin not­aði við röðun umsækj­enda. 

Mats­að­ferðin

Skoðum fyrst þá aðferða­fræði dóm­nefndar að meta hæfni með því að  leggja saman útkomu á nokkrum hæfn­is­við­miðum sem dóm­nefndin gaf nákvæmt hlut­falls­legt vægi (dæmi: reynsla af dóm­störfum 20%, lög­manns­reynsla 20% o.s.frv.). Þótt styðj­ast megi við aðferð­ina til að öðl­ast yfir­lit yfir bak­grunn umsækj­enda og þá með því að nota ein­faldan matskvarða (t.d. eng­in, lít­il, mikil reynsla) getur hún ekki ráðið úrslit­um. Til að unnt sé að leggja aðferð­ina til grund­vallar ákvarð­ana­töku verður að sýna fram á rétt­mæti og áreið­an­leika hennar og að skekkju­mörk séu nær eng­in. Það er for­senda þess að unnt sé gera grein­ar­mun á umsækj­endum sem fá sam­bæri­lega hæfn­is­ein­kunn. Þessu til við­bótar þurfa ítar­legar upp­lýs­ingar að liggja fyrir um for­sendur við val á hæfn­is­við­miðum og vægi þeirra, t.d. hvers vegna reynsla af dóm­störfum skuli hafa 20% vægi en ekki 30%. Þetta þarf að liggja fyrir áður en starf er auglýst. Gallar þess­arar aðferðar koma fram í því að með minni­háttar breyt­ingum á hlut­föllum ein­stakra hæfn­is­við­miða getur röðun umsækj­enda breyst umtals­vert. 

Auglýsing
Það kemur á óvart að reynt hafi verið að nota jafn gall­aða aðferð við að meta hæfni í starf sem er jafn fjöl­þætt og starf dóm­ara. Það er raunar ekki skýrt í hve miklum mæli aðferðin hefur verið notuð af dóm­nefndum á síð­ustu árum. Við laus­lega athugun á aðgengi­legum umsögnum virð­ist það hafa verið ein­göngu í hinu svo­kall­aða Lands­rétt­ar­máli sem nefndin lagði aðferð­ina til grund­vallar mati sínu. Almennt hafi verið lagt mat á hverjir teld­ust hæf­astir án inn­byrðis ein­kunna­gjaf­ar. Í umsögnum er vísað til þess að lögð hafi verið áhersla á að nið­ur­staðan byggði á heild­stæðu mati þar sem hvert hæfn­is­við­mið hefur ólíkt vægi inn­byrðis en ekk­ert þeirra hafi ráðið úrslit­u­m. 

Nið­ur­staða dóm­nefndar og aðkoma ráð­herra

Miklu máli skiptir hvernig nefndin skilar áliti sínu til ráð­herra og hvernig máls­með­ferð ráð­herra er háttað í kjöl­far­ið. Nú er fyr­ir­komu­lagið þannig skv. lögum um dóm­stóla að dóm­nefnd lætur ráð­herra í té umsögn þar sem fram kemur hvaða umsækj­andi sé tal­inn hæf­astur til að hljóta emb­ætt­ið, en nefndin getur einnig metið tvo eða fleiri umsækj­endur jafna. Ráð­herra getur farið fram hjá áliti dóm­nefndar um hæf­asta umsækj­and­ann með því að leggja fram til­lögu á Alþingi um annan sem upp­fyllir skil­yrði og þarf þá sam­þykki Alþing­is. Til sam­an­burðar gerir dóm­nefnd í Dan­mörku til­lögu um eitt dóm­ara­efni í til­tekið emb­ætti. Ráð­herra getur hafnað til­lög­unni en þá verður hann að upp­lýsa laga­nefnd þings­ins um þá ákvörð­un. Þetta hefur enn ekki gerst. Í Nor­egi leggur nefndin fram þrjá í hæfn­is­röð. Ráð­herra getur komið með breyt­inga­til­lögu en þá er máli aftur vísað til nefnd­ar­inn­ar. Á öllum Norð­ur­löndum er nær óþekkt að ráð­herra fari gegn til­lögum nefnd­ar. 

Aðkoma Alþingis

Eins og áður segir getur ráð­herra lagt til­lögu sína um annan umsækj­anda en þann sem dóm­nefnd telur hæf­astan fyrir Alþingi. Þessi heim­ild virð­ist ekki skyn­sam­leg. Ef ekki er kraf­ist auk­ins meiri­hluta fer atkvæða­greiðsla eftir flokkslínum eins og gerð­ist í Lands­rétt­ar­mál­inu. Skiptir þá ekki máli hvort atkvæð­a­r­eynslan fer fram um til­lögu ráð­herra í heild sinni eða greidd eru atkvæði um ein­stakan umsækj­enda sem ráð­herra hefur mælt með. Ekki fer vel að Alþingi hafi með höndum stjórn­sýslu­verk­efni af þessu tag­i.  

Skýr­ara verk­lag og efl­ing dóm­nefnda

Eins og segir í upp­hafi kallar dómur MDE ekki á rót­tækar breyt­ingar á núver­andi fyr­ir­komu­lagi við skip­anir dóm­ara heldur dregur hann fram nauð­syn skoð­unar á núver­andi verk­lagi, fag­legum vinnu­brögðum og fyr­ir­sjá­an­leika. Við þá skoðun er gagn­legt að horfa til ann­arra Norð­ur­landa, sér­stak­lega Dan­merkur og Nor­egs. Aðgengi­legar reglur um fund­ar­sköp ættu að liggja fyr­ir, t.d. hvernig fara skuli með ágrein­ing innan nefnd­ar­innar og sér­á­lit. Nauð­syn­legt er að setja við­mið um lág­marks­hæfni nefnd­ar­manna til að meta umsækj­end­ur, að byggt sé á reynslu og þekk­ingu á aðferðum við mat á færni umsækj­enda um opin­ber störf. Einnig má ein­fald­lega nota þá leið (ef það er ekki nú þegar gert) að nefndin hafi aðgang að sér­þekk­ingu á sviði ráðn­ing­ar­mála t.d. innan Dóm­stóla­sýsl­unn­ar. Skýra mætti hvernig velja skuli „full­trúi almenn­ings“ í nefnd­inni. Sá/sú er nú skip­aður af Alþingi. Skoða þyrfti hvort sá eigi ekki að hafa annan bak­grunn en lög­fræði­legan eins og sett er skil­yrði um í Nor­egi. Að lokum má nefna að vönduð starfs­grein­ing dóm­ara­starfs­ins gæti auð­veldað dóm­nefnd störf sín en hugs­an­legt er að slíka grein­ingu sé nú þegar að finna. 

Höf­undur er pró­fessor og sat í nefnd dóms­mála­ráð­herra um end­ur­skoðun reglna um skipan dóm­ara 2009. 

Styrkir þú Kjarnann?

Kjarninn reiðir sig á framlög lesenda. Með því að styrkja Kjarnann mánaðarlega tekur þú þátt í að halda úti öflugum fjölmiðli.

Kjarninn hefur verið til taks fyrir kröfuharða lesendur í sjö ár og býður almenningi upp á vandaða umfjöllun þar sem áhersla er á gæði og dýpt.  

Ef þú ert nú þegar styrkjandi leyfum við okkur að benda á að hægt er að óska eftir að hækka styrkinn með því að senda póst á takk@kjarninn.is


Já takk, ég vil styrkja Kjarnann!
Helga Vala Helgadóttir, þingmaður Samfylkingarinnar.
„Birtingarmynd af eindæma skilningsleysi stjórnvalda“
Þingmaður Samfylkingarinnar segir að félags- og barnamálaráðherra hafi tekist að hækka flækjustigið svo mikið varðandi sérstakan styrk til íþrótta- og tómstundastarfs barna frá tekjulágum heimilum að foreldrar geti ekki nýtt sér styrkinn.
Kjarninn 23. janúar 2021
Jón Baldvin Hannibalsson
Fimm hundruð milljarða spurningin – Í næstu kosningum
Kjarninn 23. janúar 2021
Freyja Haraldsdóttir
Baráttunni ekki lokið á meðan fólk gleymist og situr eftir
Freyja Haraldsdóttir segist vera þakklát fyrir að vera bólusett og að heilbrigðisyfirvöld hafi sett hópinn sem hún tilheyrir í forgang. Hún bendir þó á að fatlað fólk með aðstoð heima hafi gleymst í bólusetningarferlinu.
Kjarninn 23. janúar 2021
Húsnæðismarkaðurinn hefur verið á fleygiferð undanfarna mánuði. Ódýrt lánsfjármagn er þar helstu drifkrafturinn.
Bankar lána metupphæðir til húsnæðiskaupa og heimilin yfirgefa verðtrygginguna
Viðskiptabankarnir lánuðu 306 milljarða króna í ný húsnæðislán umfram upp- og umframgreiðslur í fyrra. Fordæmalaus vöxtur var í töku óverðtryggðra lána og heimili landsins greiddu upp meira af verðtryggðum lánum en þau tóku.
Kjarninn 23. janúar 2021
Guðmundur Andri Thorsson, þingmaður Samfylkingarinnar.
„Mig langar að halda áfram“
Guðmundur Andri Thorsson ætlar að bjóða fram krafta sína fyrir Samfylkinguna fyrir næstu kosningar.
Kjarninn 23. janúar 2021
Snjallúr geta greint merki um sýkingar mjög snemma.
Snjallúr geta fundið merki um COVID-sýkingu
Vísindamenn við Stanford-háskóla hafa fundið upp aðvörunarkerfi í snjallúr sem láta notandann vita ef merki um sýkingu finnast í líkamanum.
Kjarninn 23. janúar 2021
Gylfi Zoega, hagfræðiprófessor við Háskóla Íslands
Segir einkavæðingu banka viðkvæma jafnvel við bestu aðstæður
Gylfi Zoega segir mikla áhættu fólgna í því að kerfislega mikilvægir bankar séu í einkaeigu í nýjasta tölublaði Vísbendingar.
Kjarninn 23. janúar 2021
Ungur drengur bíður eftir mataraðstoð í Jóhannesarborg. Útbreiðsla faraldursins í Suður-Afríku hefur valdið því að öll þjónusta er í hægagangi.
Vísindamenn uggandi vegna nýrra afbrigða veirunnar
Þó að litlar rannsóknir á rannsóknarstofum bendi til þess að mótefni fyrri sýkinga af völdum kórónuveirunnar og að vörn sem bóluefni eiga að veita dugi minna gegn suðurafríska afbrigðinu en öðrum er ekki þar með sagt að sú yrði niðurstaðan „í raunheimum”.
Kjarninn 23. janúar 2021
Meira úr sama flokkiAðsendar greinar