Fyrirhuguð einkavæðing Íslandsbanka hefur vakið umræðu á síðustu dögum eins og við var að búast. Tímasetning bankasölunnar hefur verið gagnrýnd. Á það hefur verið bent á að mörg fyrirtæki sem eru óstarfhæf vegna COVID kreppunnar séu með lán í „frystingu“ í Íslandsbanka og sum séu kannski ekki lífvænleg. Þess vegna sé nokkur óvissa um verðmæti bankans eins og mál standa. Nýjir eigendur bankans muni einnig fá vald til þess að ákveða hvaða fyrirtæki fái að lifa og hver ekki, færa til eignarhald á fyrirtækjum og móta samkeppnisaðstæður. Þess vegna sé hugsanlegt að þeir sem vilja eignast bankann vilji einnig hafa með uppgjör skulda þessara fyrirtækja að gera. Þótt ákvörðun um einkavæðingu hafi verið tekin við myndun núverandi ríkisstjórnar og því ekki ásetningur ríkisstjórnar að koma bankanum til slíkra eigenda, þá breytir það því ekki að sjónarmið sem þessi geta átt rétt á sér við núverandi aðstæður.
En einkavæðing kerfislega mikilvægs viðskiptabanka væri viðkvæm jafnvel við bestu aðstæður. Hverjar er ástæður þessarar viðkvæmni? Hér verður fjallað um nokkrar slíkar.
Bankar eru ekki eins og önnur fyrirtæki
Bankar, ólíkt öðrum fyrirtækjum, búa til peninga. Þegar banki A veitir viðskiptavini B lán þá verður reikningshaldsleg færsla sem bókfærir kröfu A á B (eign A) og jafnframt er upphæðin sett inn á reikning B hjá A (skuld A). Með einfaldri rafrænni færslu verða peningar til. Eigendur viðskiptabanka geta þá notið þess að geta búið til peninga ef þeir komast upp með að lána sjálfum sér eða einhverju eignarhaldsfélagi sem þeir ráða yfir. En bankarnir auka einnig útlán með peningamynduninni og hafa þannig áhrif á verð fasteigna og hlutabréfa sem einnig getur hagnast eigendum á óbeinan hátt.
Bankar eru hluti af greiðslukerfi hagkerfisins. Í gegnum þá fara allar greiðslur og tekjur fyrirtækja, einstaklinga og hins opinbera. Og fyrir þessa þjónustu taka bankarnir gjöld sem nema tugum milljarða á hverju ári. Greiðslukerfið hér á landi er dýrt í samanburði við greiðslukerfi nágrannalandanna. Hér vantar að bankar gefi út ódýrt „innanlandskort“ til nota í viðskiptum innan lands eins og þekkist á hinum Norðurlöndunum. Þess í stað fara allar kortagreiðslur í gegnum erlend kortafyrirtæki með ærnum kostnaði fyrir einstaklinga og samfélagið allt. Þessi dýra þjónusta er merki fákeppni.
Vegna þess að bankar geyma innistæður okkar og vegna þess að þeir eru hluti af greiðslukerfinu þá má ganga að því sem vísu að ríkissjóður hlaupi undir bagga ef stór banki verður uppiskroppa með eigið fé; virði eigna lækkar vegna útlánataps eða misheppnaðra fjárfestinga. Eigendur og stjórnendur banka gera sér grein fyrir þessu og einnig þeir sem lána þeim peninga.
Þessi kokteill verður enn eldfimari þegar við bætum við takmarkaðri ábyrgð eigenda viðskiptabanka. Viðskiptabankar eru reknir í hlutafélagaformi svo að ábyrgð eigenda takmarkast við verðmæti þess hlutar sem þeir eiga. Af þessu leiðir að eigendur hagnast þegar vel gengur en tjón getur lent á lánardrottnum og skattgreiðendum. Þannig urðu erlendir bankar fyrir miklu tjóni af falli íslensku bankanna árið 2008.
Hagfræðingarnir Charles Goodhart og Rosa Lastra hafa nýlega haldið því fram að takmörkuð ábyrgð stjórnenda og ráðandi eigenda sé stærsta orsök þess að bankar taka of mikla áhættu í rekstri sínum. Þegar vel gengur þá hagnast eigendurnir en þegar illa fer þá kemur ríkissjóður til hjálpar. Svipað er uppi á teningnum með fjárfestingasjóðum sem hafa ekki baktryggingu ríkissjóðs. Í þessu tilviki eru það lánardrottnar, þ.e.a.s. einstakir fjárfestar, sem bíða tjón þegar fjárfesting mistekst en eigendur sjóða hagnast þegar vel gengur.
Ríkisbankar og einkareknir bankar
Saga bankastarfsemi á Íslandi kennir okkur að ríkisbankar geta ekki síður orðið gjaldþrota en einkareknir bankar. En það gerist á annan hátt. Það er ekki vonin um hagnað ef fjárfesting tekst vel sem hvetur stjórnendur til áhættutöku heldur „spilling“ í þeim skilningi að peningar eru búnir til fyrir fyrirtæki og verkefni á öðrum grundvelli en arðsemi sem leiðir síðan til útlánataps. Þessi spilling getur tekið ýmis form. Einstaklingur A er í stjórn ríkisbanka og einnig í stjórn fyrirtækis sem tekur óhóflega mikið af lánum í bankanum. Að lokum kemur í ljós að fyrirtæki getur ekki greitt lánið til baka og bankinn þarf ríkisstyrk til áframhaldandi reksturs. Einnig þekktist að tveir stærstu stjórnmálaflokkarnir skipuðu hvor sinn bankastjórann í ríkisbanka sem sáu svo um að veita lán til fyrirtækja sem tengdust stjórnmálaflokkunum. Á þennan hátt lenti Landsbankinn í erfiðleikum löngu áður en hann var einkavæddur.
Hins vegar hefur rekstur hinna tveggja ríkisreknu banka gengið vel síðustu ár og ekki hafa komið neinar ábendingar um að viðskiptavinum sé mismunað. Dregið hefur verið úr kostnaði.
En einkavæðing viðskiptabanka felur í sér að hvati til áhættutöku margfaldast vegna þess að í stað greiðvikni og laxveiðiferða ríkisbankastjórans kemur mikill væntanlegur hagnaður bankans þegar vel gengur sem rennur beint í vasa eigenda og stjórnenda. Þá er hætta á að of mikil áhætta sé tekin ef ábyrgð er takmörkuð.
Reynslan af einkareknu bönkunum árin 2003-2008 var athyglisverð. Þeir lánuðu tengdum aðilum, keyptu hlutabréf í fyrirtækjum sem einnig áttu hlutabréf í þeim sjálfum, stækkuðu með því m.a. að falsa eigið fé með sölu á hlutabréfum til starfsfólks og tóku gríðarleg lán erlendis til þess m.a. að fjármagna erlendar fjárfestingar tengdra aðila. Fall þeirra olli miklu umróti í samfélaginu. Það er ekki nema von að margir hrökkvi við þegar minnst er á einkavæðingu banka.
Regluverk til bjargar
Það regluverk sem komið hefur verið á síðustu árin girðir fyrir mikið af því sem gerðist árin fyrir hrun. Takmörk á lánveitingum í erlendum gjaldmiðlum til óvarinna aðila, auknar eiginfjárkröfur og hömlur á fjárfestingum erlendra aðila í skráðum skuldabréfum hafa gert fjármálakerfið stöðugra. Hærri eiginfjárkröfur minnka arðsemi eigin fjár viðskiptabanka en gera þá sterkari fyrir áföllum. Bönkum er nú meinað að lána með veði í eigin hlutabréfum og takmarkanir hafa verið settar á lánveitingar til tengdra aðila. Ef útlán fara að vaxa hratt þá getur fjármálastöðugleikasvið Seðlabankans hækkað eiginfjárkröfur til þess að stemma stigu við óhóflegum vexti útlána.
En hvað væri hægt að gera til viðbótar til þess að draga úr áhættusókn einkavædds bankakerfis? Hér ber fyrst að nefna að ekki er búið að setja lög sem koma í veg fyrir beinar fjárfestingar viðskiptabankanna, svo sem kaup á hlutabréfum í öðrum fyrirtækjum. Það er ekki réttlætanlegt að bankar sem njóta innistæðutrygginga og óformlegrar ríkisábyrgðar sem kerfislægir bankar leggi í áhættusamar fjárfestingar. Í frumvarpi til laga sem nú liggur fyrir Alþingi er lagt til að bein og óbein stöðutaka kerfislega mikilvægra viðskiptabanka verði takmörkuð þannig að samanlögð eiginfjárþörf banka vegna stöðutökunnar megi ekki vera umfram 15% af eiginfjárgrunni þeirra. Með þessu ákvæði er reynt að koma í veg fyrir að fjárfestingar bankans stefni innistæðum í hættu. Spyrja má af hverju sé ekki komið alveg í veg fyrir beinar fjárfestingar bankanna.
Mikilvægi persónulegrar ábyrgðar
Mestu máli skiptir að þeir sem fara með virkan eignarhlut í banka hafi það að markmiði að reka bankann á ábyrgan hátt og fara eftir þeim reglum sem settar hafa verið. Engar reglur geta komið í stað heiðarleika og varkárni. En slík sjónarmið útiloka ýmsa sem hugsanlega gætu viljað eignast banka.
Aðilar sem hafa mikinn annan óskyldan rekstur geta varla talist æskilegir eigendur banka vegna þess að ákvarðanir bankans geta haft áhrif á hag annarra fyrirtækja eigandans. Aðilar sem hafa í fortíð leitt fyrirtæki í gjaldþrot væru sömuleiðis vart góðir eigendur vegna þess að þeir eru líklegir til þess að taka mikla áhættu. Og hið sama á við um einstaklinga sem hafa fengið refsidóma. Fleiri dæmi um óæskilega eigendur mætti nefna.
Lýsing á hæfismati í greinargerð fjármála- og efnahagsráðherra er mjög almennt orðuð. Þar kemur fram að matið grundvallist á orðspori þess sem vill eignast bankann, orðspori þess sem vill veita honum forstöðu, fjárhagslegu heilbrigði viðkomandi, að eignarhaldið torveldi ekki eftirlit og að það leiði ekki til peningaþvættis eða hryðjuverka. En hvergi er minnst á annan atvinnurekstur, sakarvottorð eða gjaldþrotasögu.
Á það hefur verið bent að til þess að draga úr áhættusókn í bankakerfinu væri hægt að auka persónulega ábyrgð þeirra sem fara með virkan eignarhlut í banka eða stjórna honum. Sjá t.d. ritgerð Paul Romer frá árinu 2012. Charles Goodhart setti nýlega fram þá hugmynd að stjórnendur banka væru gerðir persónulega ábyrgir fyrir tjóni sem verður vegna áhættusamrar ákvörðunartöku. Ábyrgð og völd fara þá saman. Luigi Zingales, við háskólann í Chicago, lagði nýlega til að bankar verði skv. lögum skyldaðir til þess að hafa samfélagslega ábyrgð og stjórn þeirra gerð skaðabótaskyld fyrir því tjóni sem af rekstri hlýst. Þessar tillögur miðast allar að því að draga úr áhættusækni bankastjórnenda.
Lokaorð
Bankar gegna mikilvægu hlutverki í hagkerfinu. Þeir dreifa fjármagni á fyrirtæki og einstaklinga og stuðla þannig að hagvexti og velferð. Þess vegna skiptir það miklu máli að þeir séu vel reknir. Ákvörðun um sölu þarf að vanda. Umfram allt verður að tryggja að nýir eigendur séu varkárir og hafi hag bankans í huga en ekki hvernig hægt sé að nota hann til þess að ná markmiðum í öðrum rekstri eða taka mikla áhættu.
Greinin birtist fyrst í Vísbendingu, sem hægt er að gerast áskrifandi að með því að smella hér.
