Eins og kunnugt er hefur forsætisráðherra lagt fram frumvarp til stjórnskipunarlaga. Í þjóðamálaumræðunni hefur hið svokallaða auðlindaákvæði fengið mesta athygli. Það eru þó fleiri atriði í frumvarpinu sem þarfnast skoðunar, m.a. að því er varðar birtingu þjóðréttarsamninga.
Í núgildandi stjórnarskrá er að finna grein sem kveður á um að birta skuli lög en slík birting þykir mikilvæg í gangverki réttar- og lýðræðisríkja. Í frumvarpi forsætisráðherra er stjórnvaldsfyrirmælum og þjóðréttarsamningum bætt við þessa birtingaskyldu. Á greinin að hljóða svo:
„Birta skal lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga sem ríkið hefur fullgilt. Um birtingarháttu og gildistöku fer að landslögum.“
Takmarkaðar útskýringar
Í útskýringum í greinargerð með frumvarpinu segir að með greininni sé lögð til orðalagsbreyting á 27. gr. stjórnarskrárinnar til samræmis við gildandi lög og dómaframkvæmd og að hún þarfnist ekki frekari skýringa. Í skýrslu Lagastofnunar HÍ, einu af fylgiskjölum frumvarpsins, er fjallað um einstakar greinar frumvarpsins. Þar er að finna aðeins ítarlegri upplýsingar:
„Engar efnisbreytingar verða með breyttu ákvæði 27. gr. stjórnarskrárinnar enda ljóst að bæði almenn stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamningar sem ríkið hefur fullgilt hafa um áratugaskeið verið birt í B og C-deild Stjórnartíðinda, sbr. lög nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Breytingin horfir til þess að endurspegla með skýrum hætti gildandi rétt.“
Frekari skýringar
Af frumvarpinu að dæma og skýrslu Lagastofnunar er þetta ekki sérlega merkileg breyting á stjórnarskránni. Undirritaður er því ósammála og telur að þessi mál þarfnist meiri umfjöllunar. Athyglisvert er t.d. að í frumvarpi forsætisráðherra segir að það fjalli ekki um utanríkismál og gerð milliríkjasamninga. Það stenst vart skoðun þar sem birting slíkra samninga er lokahnykkurinn í milliríkjasamningaferlinu. Lykilatriðið er þó að mati undirritaðs að það er ekki fullkomlega rétt sem kemur fram hjá Lagastofnun að fullgiltir þjóðréttarsamningar hafi um áratugaskeið verið birtir í stjórnartíðindum C. Vissulega er það krafa laganna um Stjórnartíðindi en miklar og vítaverðar brotalamir hafa verið á framkvæmdinni sem ekki er minnst á.
Þetta er vandamál vegna þess að í lögunum um Stjórnartíðindi er kveðið á um að almennt megi ekki beita fyrirmælum sem skylt er að birta samkvæmt lögunum fyrr en birting í Stjórnartíðindum hefur farið fram. Óbirt fyrirmæli bindi þó stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Þetta getur valdið vandræðum eins og rætt hefur verið um í tengslum við Alþjóðaheilbrigðisreglugerðina sem er lykilsamningur í baráttunni gegn Covid.
Brotalamir
Á síðasta ári bárust fregnir af því að um 300 þjóðréttarsamningar frá árunum 2007-2018 bíði þess að vera birtir í C-deild Stjórnartíðinda, þrátt fyrir að hafa verið fullgiltir af íslenskum stjórnvöldum og þýddir á íslensku. Í svari utanríkisráðherra við fyrirspurn þingmanns kom fram að á síðasta ári hafi verið ákveðið að ráðast í átaksverkefni til að ljúka birtingu uppsafnaðra samninga á næstu þremur árum, en aðgerðaáætlun verkefnisins hafi tafist vegna heimsfaraldursins. Undirrituðum skilst að nánast ekkert hafi gerst í þessum efnum.
Ráðherrábyrgð
Þrátt fyrir að ofangreint átak skapast hér ákveðið vandamál þar sem verið er að færa þá skyldu að birta þjóðréttarsamninga úr almennum lögum yfir í stjórnarskrá, en stjórnarskráin er rétthærri almennum lögum. Núgildandi stjórnarskrá kveður einungis á um að birta skuli lög eins og áður sagði. Björg Thorarensen hæstaréttardómari hefur bent á í fræðiskrifum sínum að farist birting fyrir á lögum vegna ásetnings ráðherra eða stórkostlegs hirðuleysis hans eða ef óhæfilegur dráttur verður á birtingu laga af sömu orsökum, geti það varðað viðkomandi ráðherra ábyrgð samkvæmt ákvæðum laga um ráðherraábyrgð.
Ef umrætt stjórnarskrárfrumvarp nær í gegn verður að spyrja hvort sömu sjónarmið eigi ekki við um vanrækslu vegna birtingu þjóðréttarsamninga. Þar sem stjórnkerfið er meðvitað um þessa vanrækslu er þá hægt að bíða í nokkur ár með birtingu án þess að ráðherra sæti ábyrgð? Sérstaklega í ljósi þess að tæknilega er hægt að birta umrædda samninga fljótt og örugglega.
Meiri umræðu
Nú má ekki skilja undirritaðan þannig að hann sé mótfallinn umræddum breytingum á þessari tiltekna grein stjórnarskrárinnar. Hins vegar þarfnast breytingin umfjöllunar og frekari skýringar við þinglega meðferð frumvarpsins.
Höfundur er prófessor við lagadeild HR.
---
Undirrituðum er ekki kunnugt um sértaka dómaframkvæmd um birtingu þjóðréttarsamninga sem greint er frá í greinargerð með frumvarpinu. Það hefur þó reynt á málefnið fyrir íslenskum dómstólum en varla er hægt að tala um dómaframkvæmd í þeim efnum. Í umræddri grein frumvarpsins er notast við hugtakið þjóðréttarsamningur, á meðan 21. gr. sem ekki á að breyta er notast við orðalagið „samninga við önnur ríki“ lík og gert er í lögunum um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablaðið. Þessi orð þýða ekki það sama nema lögð sé sérstök merking í þau eins og undirritaður hefur rakið annars staðar.
